宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法性研究

王志帆

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

一、關(guān)于宅基地使用權(quán)的概念

所謂宅基地，指的是農(nóng)村村民用來作為住宅基地，對(duì)集體所有土地?fù)碛姓加袡?quán)與利用權(quán)。農(nóng)村農(nóng)民集體成員享有宅基地的所有權(quán)。宅基地使用權(quán)，就是通過法律規(guī)定的流程農(nóng)村村民獲取宅基地使用權(quán)，并依照法律規(guī)定擁有宅基地的占有與使用權(quán)限，同時(shí)享有在此處創(chuàng)建自有住房與相應(yīng)的配套設(shè)施等權(quán)利。農(nóng)村村民是本文宅基地使用權(quán)重要的權(quán)利主體，而集體所有土地為重要權(quán)利客體。[1]

二、我國農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

雖然《土地管理法》有明文規(guī)定，每戶農(nóng)村村民都只可以享有一處宅基地，該宅基地的面積不可以超過省級(jí)法規(guī)明確規(guī)定的主要標(biāo)準(zhǔn)。但是，我國人均宅基地面積依舊存在嚴(yán)重超標(biāo)的問題，因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間缺乏對(duì)農(nóng)村宅基地的建設(shè)，同時(shí)采用的是沒有補(bǔ)償與沒有期限的一種土地使用制度，在占用宅基地方面，農(nóng)民超出法定標(biāo)準(zhǔn)且沒有經(jīng)過批準(zhǔn)任意在宅基地上建造新房并占用老宅基地的違法問題，很大程度上是因?yàn)椤盁o償、無期限和無流動(dòng)性”的農(nóng)村宅基地使用制度的相關(guān)特征以及地隨房走的基本原則造成的，村民集體組織在合法的條件下能夠把集體土地采用無償劃撥的形式作為條件相符的村民宅基地使用地，如若村民對(duì)多占用的宅基地不愿放棄時(shí)，往往也無法輕易收回獲得處置權(quán)。同時(shí)伴隨著建造的新房和村莊的延伸，村中心被諸多破舊不堪、年久失修的房屋所占據(jù)，造成空心村的形成。[2]

三、現(xiàn)行宅基地制度下農(nóng)民的困境

（一）農(nóng)民宅基地權(quán)利受侵害現(xiàn)象嚴(yán)重

第一，因?yàn)樵谥贫葮?gòu)建方面，土地集體所有制對(duì)實(shí)際的權(quán)利主體難以確認(rèn)，進(jìn)而造成類似權(quán)利主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等部門取得了包含農(nóng)民宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地資源的具有控制與支配權(quán)利，農(nóng)民無法真正實(shí)現(xiàn)成為土地主人。第二，法定嚴(yán)禁宅基地采用任何方式加以流轉(zhuǎn)，這樣就造成了農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地的權(quán)利受到制約。

（二）農(nóng)民的融資渠道受阻，資金成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸

針對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來說，不管是為了獲得商品買賣的啟用資金，還是子女上學(xué)的學(xué)費(fèi)等，甚至是看病所需要的必要支出，在積蓄不足的狀況下，想要利用合法途徑進(jìn)行貸款或者融資的幾率趨于零。因?yàn)檎鼗蛘呓ㄔ斓姆课莶豢梢缘盅?，也不可以出租，甚至也不可以轉(zhuǎn)讓。

（三）農(nóng)民不能將宅基地置換為進(jìn)城資本，城市人不能在農(nóng)村合法置業(yè)

對(duì)宅基地的處置方面，法律規(guī)定嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓，尤其是嚴(yán)禁城市居民對(duì)農(nóng)村房屋的買賣和交易，嚴(yán)禁城市居民居住在農(nóng)村。從經(jīng)濟(jì)層面來說，這對(duì)城市與農(nóng)村之間的資金流轉(zhuǎn)非常不利，對(duì)城市居民擁有的置辦產(chǎn)業(yè)需求難以滿足，對(duì)農(nóng)村村民采用合適的市場(chǎng)價(jià)格置辦產(chǎn)業(yè)也造成不利影響。

（四）宅基地的隱形交易市場(chǎng)大量存在

為追求自身利益最大化，諸多農(nóng)民會(huì)對(duì)相應(yīng)的政策進(jìn)行規(guī)避，特別是在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村。許多地區(qū)存在宅基地多占或者濫占的問題，同時(shí)公開出租與買賣也非常普遍，尤其是顯著于小鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者公路旁的小鄉(xiāng)村。[3]

（五）農(nóng)民房屋買賣引發(fā)的糾紛呈上升趨勢(shì)，特別是所謂的“小產(chǎn)權(quán)”房糾紛時(shí)有出現(xiàn)

在北京有一個(gè)典型的案例，就是北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)畫家村的宋莊訴訟案。相關(guān)報(bào)道顯示，在這個(gè)村莊接連產(chǎn)生十三起賣房村民由于反悔而起訴畫家的討房訴訟案件。這些案件的起訴理由大體上一致，都是由于宅基地不能流轉(zhuǎn)集體之外的人，所以買賣雙方簽署的房屋買賣協(xié)議沒有法律效力，主要根據(jù)“城里人不許買農(nóng)民房”的政策。這種小產(chǎn)權(quán)房訴訟案件或許并不常見，然而普遍存在這類型的房屋買賣現(xiàn)象。不是說法律規(guī)定甚至司法裁判的主要目的是為了支持那些背離了法律規(guī)定的毀約行為的人，而是購買人自身在購買時(shí)對(duì)宅基地的相關(guān)制度不了解造成的無奈。[4]

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論依據(jù)

我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)參考的法律依據(jù)有如下幾點(diǎn)：第一，《憲法》第十條規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有制的重要性質(zhì)，集體土地的所有權(quán)享有者是農(nóng)民集體，能夠?qū)λ麄兊募w土地積極行使如占有權(quán)、處分權(quán)等相應(yīng)權(quán)限，依據(jù)法律對(duì)閑置的宅基地通過轉(zhuǎn)讓等一系列形式進(jìn)行處置。但是，宅基地使用流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)生活實(shí)踐方面，通常會(huì)制約于《土地管理法》，無法實(shí)現(xiàn)如國有土地的權(quán)利。第二，《物權(quán)法》第一百五十三條明確規(guī)定，適用土地管理法等一系列法律國家相關(guān)規(guī)定對(duì)宅基地的使用權(quán)進(jìn)行取得與行使甚至轉(zhuǎn)讓等處置。對(duì)于宅基地使用權(quán)是不是能夠流轉(zhuǎn)方面，《物權(quán)法》并未有明確規(guī)定，需要援引相關(guān)國家法律法規(guī)的規(guī)定。嚴(yán)禁出讓與轉(zhuǎn)讓甚至出租農(nóng)民集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但通過特定主體可以將宅基地上的房屋進(jìn)行出賣與出租。這是《土地管理法》第六十三條的明文規(guī)定。由此我們不難看出，關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，《物權(quán)法》相對(duì)而言是支持的態(tài)度。[5]

筆者認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化逐漸發(fā)展的情況下，進(jìn)城打工的農(nóng)民通過將其在農(nóng)村閑置的宅基地以變現(xiàn)、抵押、出租等方式取得財(cái)產(chǎn)性收益的愿望愈加強(qiáng)烈。掌控流通其實(shí)就是把流轉(zhuǎn)的范圍掌控在農(nóng)村集體當(dāng)中，盡管能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不過對(duì)于農(nóng)民來說宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒有任何意義，無法從根本上對(duì)土地進(jìn)行盤活，流轉(zhuǎn)土地所形成的經(jīng)濟(jì)效益屈指可數(shù)。對(duì)比之下，自由流轉(zhuǎn)對(duì)土地來說具有很大的限制性，從而能夠使宅基地加入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中。不過，自由流轉(zhuǎn)并非無限制的流轉(zhuǎn)，應(yīng)該在我們國家政府主導(dǎo)下，組建良好的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。[6]

有學(xué)者認(rèn)為，宅基地其實(shí)就是農(nóng)民的根本，宅基地使用權(quán)即財(cái)產(chǎn)權(quán)，但農(nóng)民的生存權(quán)是無法利用財(cái)產(chǎn)利益實(shí)施的，禁止宅基地使用權(quán)的流通是確保農(nóng)民的生存權(quán)。這一理由未必立得住。確實(shí)，農(nóng)民的房屋（和城鎮(zhèn)居民住房一樣）對(duì)農(nóng)民來說非常關(guān)鍵，確保農(nóng)民有一定的保障（或生存）需求，不過它是由限制以及禁止農(nóng)民房屋的交易來落實(shí)的嗎？可以想象，農(nóng)民把房屋抵押或者轉(zhuǎn)讓的形勢(shì)分成兩種：第一，把剩下的房屋變成現(xiàn)金，這種情況不會(huì)包含生存問題；第二，缺乏其他財(cái)產(chǎn)能夠當(dāng)作融資和急需資金，應(yīng)把該住房抵押或是轉(zhuǎn)讓，從而獲得急需的資金。在這一情況下，禁止把房屋抵押或是轉(zhuǎn)讓從而無法確保該生存權(quán)。農(nóng)民的生存權(quán)其實(shí)就是確保該生存條件才可以完成的，不過生存條件當(dāng)中最主要的并非住房，如果不用房子來減輕急需的資金需求，那么則很難生存。此外，城鎮(zhèn)居民生活中還是有可能遇到生存權(quán)問題的，還會(huì)出現(xiàn)因此處置該房屋的情況，我們可以在物權(quán)法當(dāng)中明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民對(duì)該住房和獲得經(jīng)濟(jì)適用房的居民對(duì)該房不能用于抵押或是轉(zhuǎn)讓？既然對(duì)城鎮(zhèn)居民的房屋轉(zhuǎn)讓沒有進(jìn)行限制和禁止，為什么要限制及禁止農(nóng)民對(duì)房屋的抵押以及轉(zhuǎn)讓呢？應(yīng)該清楚地知道，所有房屋都是和宅基地使用權(quán)相關(guān)聯(lián)的，所有住房的轉(zhuǎn)讓都會(huì)出現(xiàn)宅基地使用權(quán)主體改變。

五、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性和可行性

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

當(dāng)前，很多農(nóng)民與家人一起在城里務(wù)工，由于農(nóng)民外流所形成的農(nóng)村大量宅基地都處于閑置的狀態(tài)。很多村莊村民繼承了父母的宅基地，從而形成“一戶兩宅”乃至多宅的情況，很多宅基地面積都超出標(biāo)準(zhǔn)。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)度的促進(jìn)下，被擱置基地?cái)?shù)量逐漸增多，為流轉(zhuǎn)供應(yīng)了標(biāo)的物，而城市居民對(duì)此也產(chǎn)生了需求。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有其現(xiàn)實(shí)需求，但應(yīng)規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。唯有市場(chǎng)讓政府來調(diào)整，使城鄉(xiāng)居民紛紛加入，才可以促進(jìn)農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的資源分配，組建良好的資源社會(huì)。

（二）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有其必要性，是否可以落實(shí)應(yīng)該看它是否存在一定的可行性。我國對(duì)農(nóng)村耕地的原則是承包到戶以及承包期為30年，農(nóng)民宅基地使用權(quán)也不例外。目前農(nóng)民出于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的追求，對(duì)其宅基地使用權(quán)實(shí)施管理并運(yùn)用盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

農(nóng)民對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)具有很強(qiáng)的意愿，特別是城鄉(xiāng)與其他發(fā)達(dá)地區(qū)的村民。在農(nóng)村有很多老人，他們希望可以把自己的宅基地使用權(quán)承包出去。農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng)優(yōu)化，農(nóng)民對(duì)宅基地的依賴逐漸弱化。農(nóng)民不斷進(jìn)城務(wù)工，使其有更多的經(jīng)濟(jì)收入，他們逐漸在城市定居，但有時(shí)也會(huì)遇到困難，此時(shí)就急需宅基地有更大的流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)村社會(huì)保障制度越來越完善，宅基地的社會(huì)保障功能因此也逐漸在減弱。對(duì)于農(nóng)民個(gè)人來說，存在極強(qiáng)的改革想法，并且應(yīng)對(duì)該權(quán)利進(jìn)行有效的發(fā)揮。我國對(duì)農(nóng)村保障體系的大力建設(shè)，讓農(nóng)民提高了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。[7]

物權(quán)即私權(quán)，物權(quán)法還被稱作權(quán)利法。物權(quán)法清楚地規(guī)定了宅基地使用權(quán)，它其實(shí)就是一項(xiàng)主要的用益物權(quán)，應(yīng)清楚認(rèn)定該權(quán)利，為了更好地維護(hù)該權(quán)益人的利益應(yīng)制定相關(guān)的法律制度。因此，筆者認(rèn)為，隨著新趨勢(shì)發(fā)展，宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)該擴(kuò)大，這樣可以帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，盤活農(nóng)村土地，使農(nóng)民財(cái)富增長(zhǎng)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力提高，符合國家全面小康和農(nóng)村扶貧建設(shè)工作的宗旨。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)放開，而不是僅限于本集體中流轉(zhuǎn)。