地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保的形式、危害及對策探討

●劉忠慶 李 健

地方政府舉債制度屬于政府管理的長效機制，關(guān)系到國家全局和長期穩(wěn)定。黨中央、國務(wù)院高度重視防范政府債務(wù)風(fēng)險，特別批示必須把防風(fēng)險擺在突出位置。對出現(xiàn)風(fēng)險和可能出現(xiàn)風(fēng)險的地區(qū)，必須增強責(zé)任意識，在職責(zé)范圍內(nèi)做好風(fēng)險防范工作。當前，個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題時有發(fā)生，局部風(fēng)險不容忽視。

一、地方政府違法違規(guī)舉債產(chǎn)生的背景

債務(wù)是承諾在未來某一約定時間無條件償還本金和利息的給付義務(wù)。我國地方政府違法違規(guī)舉借債務(wù)的形成，有其特有的體制、法制和經(jīng)濟因素。

（一）地方政府違法違規(guī)舉債行為與財政體制改革緊密相關(guān)

我國財政體制由“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“財政包干”，再到1994年“分稅制”改革，為我國經(jīng)濟的持續(xù)增長創(chuàng)造了條件，奠定了國家長治久安的基礎(chǔ)①。但分稅制改革僅對收入做了劃分，支出責(zé)任未予明確，造成了“財權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放”的矛盾。地方政府在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，承擔(dān)了越來越多的事權(quán)，導(dǎo)致地方財政收入和支出差距越來越大，普遍面臨巨大的資金缺口。在地方財力無法滿足發(fā)展需要時，不得已違法違規(guī)舉債。

（二）地方政府違法違規(guī)舉債行為與預(yù)算約束緊密相關(guān)

2015年以前，我國法律禁止地方政府以公開借債的方式融資。原《預(yù)算法》規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！彪m然原《預(yù)算法》對地方發(fā)債有所限制，但由于財權(quán)與事權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付政策不盡完善，造成地方政府不得不尋求預(yù)算外的資金渠道，并轉(zhuǎn)化為各種非規(guī)范融資或過度舉債，特別是尋求土地出讓收入和銀行貸款。在賣地收入無法滿足地方政府“趕超式”的大規(guī)模建設(shè)需求時，紛紛成立融資平臺，以繞開相關(guān)法律約束，成為另一個重要的融資渠道。因此，收支缺口較大和預(yù)算軟約束，導(dǎo)致地方政府行為異化。地方政府融資平臺演變?yōu)楂@取資金的重要渠道，“土地財政”則演變?yōu)椤暗诙斦雹凇?/p>

（三）地方政府違法違規(guī)舉債行為與扭曲的政績觀緊密相關(guān)

近幾年，地方發(fā)展沖動夾雜著政績沖動，“發(fā)展依賴項目，項目依賴融資”。財政資金缺口大，只能靠變通手段、靠舉債來彌補，從而產(chǎn)生大量的“政績工程”負債，導(dǎo)致政府債務(wù)快速增加。地方政府性債務(wù)快速增長的2009年，地方項目投資增速為31.66%，此后增速均維持在26%以上。

另外，區(qū)域競爭也是造成地方政府違法違規(guī)舉債的一個主要原因。對于地方政府而言，信貸、中央審批的項目和財政轉(zhuǎn)移支付等均屬于公共資源，區(qū)域競爭也就是資源競爭，而其中最好的方式就是依賴高額負債和過度開支來為相關(guān)資源的爭奪提供支撐③。

二、地方政府違法違規(guī)舉債的表現(xiàn)形式

（一）地方政府違法違規(guī)舉債的表現(xiàn)形式

“政府舉債方式”和“政府擔(dān)保行為”是地方政府債務(wù)管理和監(jiān)管工作中最核心的兩個問題。從這兩年的檢查情況看，地方政府違法違規(guī)舉債問題多，數(shù)額巨大，花樣繁雜。地方政府無節(jié)制地通過花樣百出的種種渠道 “暗箱”舉債，出現(xiàn)許多“新變種”。既有直接貸款形成的債務(wù)，也有拖欠形成的直接債務(wù)，更有提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的擔(dān)保債務(wù)④。融資平臺四面開花，地方政府“借道”舉債，形式多樣，防不勝防，應(yīng)引起高度警惕。

一是政府直接融資舉債。政府通過融資租賃等方式直接融資。其表現(xiàn)形式是：“政府借錢政府用”。這里的“借錢”指的是非地方政府債券融資。如2015年，某地區(qū)教委與上海和江蘇兩家公司簽訂《回租賃合同》，融資達2.2億元。為此，財政部向該市政府發(fā)函，要求對違法違規(guī)舉債問題嚴肅追責(zé)，同時向商務(wù)部、銀監(jiān)會發(fā)函要求嚴肅追究涉事融資租賃有限公司責(zé)任。由于這個模式太過直接，因此，出現(xiàn)的并不太多。尤其是2016年以后，基本沒有該模式的存在。

二是政府通過企事業(yè)單位間接融資舉債。其表現(xiàn)形式是：“別人借錢政府用”“別人借錢財政用”。此類融資模式非常繁雜，包括傳統(tǒng)的貸款、信托融資。有的是發(fā)行企業(yè)債券；有的是通過銀行直接貸款；有的地方政府或所屬部門通過批示、紀要等方式，要求企業(yè)以各種形式為政府舉債。此類融資模式除了上述貸款和信托外，還有較為不透明、金融監(jiān)管相對薄弱的融資渠道,如融資租賃、私募債等類型。這些存有一定的欺騙性和隱蔽性。如某地區(qū)商業(yè)銀行經(jīng)營虧損嚴重，出現(xiàn)了金融風(fēng)險，當?shù)卣扇∮墒胸斦峙e借債務(wù)，增資擴股來化解風(fēng)險的措施。政府指定兩家企業(yè)，以企業(yè)名義向該銀行貸款，并將貸款資金當天交至財政局，經(jīng)財政局再劃轉(zhuǎn)給該銀行，從而置換貸款及彌補虧損和利差。

三是地方政府違規(guī)集資舉債。其表現(xiàn)形式是：由政府融資平臺實施，向特定群體募集資金，資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財政償還本息，并列入年度財政預(yù)算。如前一階段，媒體公開了某地違規(guī)集資的問題。如某市政府決定以市總工會為發(fā)起人，以該地某經(jīng)濟發(fā)展投資有限公司為借款主體，向全市企事業(yè)單位職工發(fā)行信托產(chǎn)品，共募集資金8億元，并以財政資金作為還款來源，財政部責(zé)成地方政府對相關(guān)責(zé)任人進行了嚴肅處理。

四是利用虛假PPP融資舉債。其表現(xiàn)形式是：虛假PPP、偽PPP。在推廣運用PPP過程中，有的地方單純把PPP當作融資手段來看待，“假PPP”現(xiàn)象層出不窮。財政部財科院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國部分地區(qū)將不適合采用PPP模式的項目也都包裝成PPP進行運作，結(jié)果導(dǎo)致政府成本不降反升；還有部分市縣打著PPP旗號，通過保底承諾、回購安排等方式將PPP異化等⑤。有些地方PPP項目，財政承受能力論證走過場、物有所值評價不充分等做法時有發(fā)生。審計署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，部分省份還不同程度地存在政府通過承諾對社會資本兜底回購、固化收益等方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集200多億資金的現(xiàn)象。

五是利用虛假政府購買服務(wù)融資舉債。當前，濫用政府購買服務(wù)問題比較突出。通過隨意簽訂委托代建購買服務(wù)協(xié)議的方式，變相融資。有的政府部門與融資平臺公司簽訂《委托代建協(xié)議》，以購買服務(wù)的形式，進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加了政府隱性債務(wù)。有的地方政府通過違法違規(guī)擴大政府購買服務(wù)范圍、延長購買服務(wù)期限等手段搞政府購買服務(wù)，加劇了財政金融風(fēng)險。如某省交通運輸廳與當?shù)毓方ㄔO(shè)開發(fā)公司簽訂 “政府購買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后18年內(nèi)，通過購買服務(wù)資金支付項目建設(shè)資金，支持該公司作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項目實施主體均為各市縣交通局。

六是利用投資基金 “明股暗債”融資舉債。一些政府部門和金融機構(gòu)以各種形式支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一出發(fā)點是好的，但在政策執(zhí)行中出現(xiàn)了“明股暗債”“明股實債”等違規(guī)現(xiàn)象。建立明股暗債的政府投資基金，利用基金進行 “優(yōu)先劣后”分配，變相舉債。如2017年3月，審計署披露，某地國資委與信托公司簽訂定期回購股權(quán)協(xié)議，約定8年內(nèi)回購信托公司增資30億元持有的股權(quán)，同時按照9.5%的年利率支付利息，屬違規(guī)承諾回購股權(quán)行為。

七是違規(guī)抵押發(fā)債。有的地方政府將公益性資產(chǎn)注入融資平臺公司，用于抵押擔(dān)保發(fā)行企業(yè)債券。在這方面，問題還是比較普遍的。有的虛假增資注資，任意調(diào)整負債，隨意調(diào)整盈虧，把財政撥入的還款資金作為營業(yè)外收入虛增利潤，或者是請會計師事務(wù)所幫助編制虛假資產(chǎn)負債表，出具虛假審計報告，律師事務(wù)所出具不實的法律意見書等，用于募集資金。如某縣違規(guī)將行政辦公用地、廣場用地等用地性質(zhì)變更為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、居住用地，以出讓方式將上述用地注入當?shù)爻鞘匈Y產(chǎn)經(jīng)營有限公司，并利用上述行政辦公用地、廣場用地的土地使用權(quán)抵押的擔(dān)保方式，違規(guī)抵押發(fā)行債券10億元。

八是違規(guī)擔(dān)保融資舉債。除了違規(guī)舉債外，就是地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為。其表現(xiàn)形式是：出具函、編入預(yù)算。比如，違規(guī)向金融機構(gòu)出具擔(dān)保函、承諾函，承諾當企業(yè)不能按時償還債務(wù)本息時，安排財政資金償還。目前，還是有不少金融機構(gòu)在明知地方政府不得違規(guī)擔(dān)保的情況下，仍要求提供這樣的“安慰函”。如2015年，某市人民政府通過政府會議紀要，承諾將該市公共資產(chǎn)管理公司貸款本息列入市財政中長期規(guī)劃和政府購買服務(wù)預(yù)算，涉及資金6.4億元，市財政局據(jù)此向當?shù)亟ㄔO(shè)銀行出具承諾函，屬地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。

九是地方政府拖欠工程款。地方政府及所屬部門、學(xué)校、公園等公益性事業(yè)單位，以及融資平臺公司實施的政府性工程項目拖欠工程款、材料款等形成的直接債務(wù)。當前，基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，財力有限，拖欠工程款問題比較突出。

（二）金融機構(gòu)配合地方政府違法違規(guī)舉債問題

按照 《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）要求，“金融機構(gòu)不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?！薄５鹑跈C構(gòu)還是通過各種變通方式，向地方政府違法違規(guī)提供融資服務(wù)。

對于地方融資平臺公司舉借債務(wù)，國務(wù)院明確規(guī)定不屬于政府債務(wù)，也不承擔(dān)償還責(zé)任。財政部也反復(fù)強調(diào)，政府不會 “兜底”2015年以后融資平臺的債務(wù)。然而，部分金融機構(gòu)和咨詢機構(gòu)為了完成任務(wù)和獲得自身利益，對相關(guān)法律規(guī)定理解不透，或置之不理，或自我解讀，誤導(dǎo)政府部門違規(guī)舉債。金融機構(gòu)為給自己尋得一張保險單，在向融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，要求地方政府或職能部門出具擔(dān)保函、承諾函等，作為貸款的擔(dān)保條件。實際上，類似擔(dān)保是違法的，也是無效的。如2017年1月，某市人民政府批復(fù)同意某新城建設(shè)投資有限公司通過銀行貸款、信托、私募債等方式融資，并按相關(guān)金融機構(gòu)的要求，由市財政局出具承諾函，承諾如企業(yè)發(fā)生未能按時償還本息的情況，將以財政資金代為償還。財政部向該省人民政府發(fā)函，要求依法問責(zé)。

三、地方政府違法違規(guī)舉債的危害

目前，從國際上通行的債務(wù)率、償還率計算口徑來看，我國政府債務(wù)總規(guī)模并不算高。但也存在有些地區(qū)債務(wù)規(guī)模大、增長快、潛在風(fēng)險較大的情況。2015年以后，地方政府違規(guī)舉債，實質(zhì)上使地方政府負債“表外化”，擾亂了市場經(jīng)濟秩序，積聚了財政金融風(fēng)險。地方政府違規(guī)舉債危害較大，具體體現(xiàn)在以下四個方面。

（一）觸犯了《預(yù)算法》的底線

地方政府違規(guī)舉債規(guī)模不算大，但觸犯了《預(yù)算法》，違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，法律的底線不能突破。由于舉借的債務(wù)不透明，存在隱性問題，在舉借、使用和償還等一系列過程中脫離財政預(yù)算的監(jiān)控、人大的監(jiān)控以及社會公眾的監(jiān)控，資金的使用存在隨意性，成為“法外之地”。

（二）積聚了財政風(fēng)險

自2010年以來，房地產(chǎn)市場、地方融資平臺、“影子銀行”等風(fēng)險逐步凸顯，引起了中央和各界的高度關(guān)注。傳統(tǒng)投融資體制存在“一高 （融資平臺債務(wù)高）、一低 （公共供給效率低）、一難（私人資本進入難）”等問題。作為積極財政政策的手段之一，適度舉債是能起到促進地方經(jīng)濟發(fā)展和推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，可過度舉債，特別是超過財政承受能力的舉債行為，就可能引發(fā)財政風(fēng)險。尤其是大量隱性債務(wù)給財政管理帶來了隱患，甚至可能釀成財政金融風(fēng)險。

（三）積聚了金融風(fēng)險

地方政府利用融資平臺或企事業(yè)單位在銀行舉借債務(wù)，一般屬于銀行的非信貸業(yè)務(wù)，這類業(yè)務(wù)的快速發(fā)展給地區(qū)金融安全帶來新的隱患。這種隱蔽性強、期限較短的違法違規(guī)融資方式普遍不易監(jiān)管，且籌資成本明顯高于銀行貸款。如飲鴆止渴一樣增加了地方政府債務(wù)負擔(dān)。同時，融資平臺展期和借新還舊行為，造成借貸風(fēng)險在金融體系內(nèi)無法消滅，破壞了金融體系的穩(wěn)定性。從融資平臺貸款占貸款總額的比重來看，40%的融資平臺貸款由股份制商業(yè)銀行和地方商業(yè)銀行發(fā)放，這類銀行資產(chǎn)規(guī)模有限，抗風(fēng)險能力較差，受到地方政府的行政干預(yù)更多，可能會成為未來金融風(fēng)險高發(fā)領(lǐng)域和爆發(fā)點。

（四）擾亂了市場秩序

政府債務(wù)問題已成為許多國家的重大社會經(jīng)濟問題。我國政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但個別地區(qū)風(fēng)險逐步凸顯，已引起國際社會的廣泛關(guān)注，在一定程度上影響了國際形象。作為全球第二大經(jīng)濟體，中國對世界的影響力與日俱增，中國經(jīng)濟的變化和動向越來越為各國各界關(guān)注。近幾年來，不少西方機構(gòu)和媒體多次談及中國債務(wù)風(fēng)險。多家國際機構(gòu)紛紛對我國地方性政府債務(wù)規(guī)模進行預(yù)測，當然西方評級機構(gòu)對中國的信用評級存在偏差，其預(yù)測應(yīng)該說是不公平、不公正的。但“兼聽則明”，我們不妨將這些觀點視為對防范風(fēng)險的提醒，扎實做好風(fēng)險防控工作。

四、加強地方性政府債務(wù)監(jiān)管的對策

從上面列舉的違法違規(guī)舉債的形式來看，花樣繁多，危害也較大，加強地方政府性債務(wù)管理迫在眉睫。當前，從應(yīng)對方式上來說，主要可從以下四個層面來加強對地方政府性債務(wù)的管控。

（一）在政府層面，要“抑新消舊”，不斷規(guī)范舉債行為

一是要認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨中央、國務(wù)院精神，充分認識防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的重要性和緊迫性，堅決貫徹嚴控債務(wù)風(fēng)險的要求，進一步完善消化存量政府債務(wù)的能力。二是要開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。適度增加地方政府債務(wù)限額，穩(wěn)步推進專項債券管理改革⑥，支持有一定收益的公益性項目建設(shè)。三是堵住違法違規(guī)舉債的“后門”，繼續(xù)整改違法擔(dān)保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)中的不規(guī)范行為⑦。四是積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)。堅持中央不救助原則，打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，從實際出發(fā)，分類審慎處置，鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。五是依法把地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，不斷提高地方政府債務(wù)管理的規(guī)范化、透明化、可監(jiān)督。

（二）在金融機構(gòu)層面，要積極引導(dǎo)，確保舉債方式合規(guī)

嚴控金融機構(gòu)違規(guī)提供融資行為，管控好新增項目融資的金融“閘門”，是杜絕政府違規(guī)舉債的關(guān)鍵。只有如此，才能使違規(guī)舉債在操作層面上走不動、行不通。要逐步剝離融資平臺公司的政府融資職能，推動其加快市場化轉(zhuǎn)型。同時，強化中央企業(yè)債務(wù)融資管控，防止地方國有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺化”，演變出地方政府提供變相舉債職能。建立健全債務(wù)違約處置機制，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人風(fēng)險共擔(dān)，讓金融機構(gòu)充分認識到，在中央嚴控政府債務(wù)的環(huán)境下，政府為融資平臺或國有企、事業(yè)單位融資貸款兜底只是其一廂情愿的“幻覺”。

（三）在制度層面，要“扎好籬笆”，加強制度約束

解決地方政府違規(guī)舉債問題，制度約束是根本。近年來，我國采取了一系列措施，管控債務(wù)風(fēng)險，包括建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制、全面構(gòu)建債務(wù)監(jiān)管體制、實施地方政府債務(wù)置換等⑧。目前，地方政府債務(wù)監(jiān)督管理在制度上已形成一個閉環(huán)體系。一是新《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的出臺，形成了我國一整套地方債務(wù)管理的法律制度框架體系，把地方政府債務(wù)全面納入法制化管理軌道。二是依法建立了地方政府債務(wù)限額管理制度，設(shè)置了“天花板”。每年全國人大批準地方政府債務(wù)限額，2016年是17.19萬億元，2017年是18.82萬億元，2018年新增政府債務(wù)限額1.63萬億元。三是建立健全了風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制。四是依法把地方政府債務(wù)全部納入了預(yù)算管理。正如國際貨幣基金組織專家加斯帕爾所說：“中國政府已充分認識到債務(wù)風(fēng)險問題，并已采取相應(yīng)措施?！雹釋⒄畟鶆?wù)納入新《預(yù)算法》進行管理，推行有條件地發(fā)行政府債券，不斷加快政府債務(wù)管理運行的規(guī)范性進程。

（四）在監(jiān)管層面，要堅持舉劍，強化監(jiān)管作用

《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》授予專員辦（現(xiàn)改為財政部各地監(jiān)管局）對所在地政府債務(wù)實施日常監(jiān)督的權(quán)力，要求監(jiān)管局綜合運用調(diào)研、核查、檢查等手段，建立常態(tài)化的地方政府債務(wù)監(jiān)督機制。近年來，財政部要求各地監(jiān)管局“在查找監(jiān)管漏洞和空白點方面，要注意提前發(fā)現(xiàn)問題，要堅決防止和有效避免財政領(lǐng)域亂象叢生問題的發(fā)生”。各地監(jiān)管局要進一步強化監(jiān)管剛性，讓政府部門及相關(guān)單位切實感受到監(jiān)管利劍高懸。在掌握債務(wù)的限額、余額、債務(wù)率等情況的基礎(chǔ)上，深挖問題。特別是深挖通過PPP、政府購買服務(wù)等隱性方式的違規(guī)舉債問題，通報給地方政府及財政部門，敦請其由點及面，由個別到一般，去糾正問題，規(guī)范管理。

另外，要堅決貫徹“強化問責(zé)”的工作要求。習(xí)近平總書記對地方政府違法違規(guī)舉債問題，在2017年7月全國金融工作會議上，首次明確要“終身問責(zé)”，彰顯出中央嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險的堅定決心。財政部各地監(jiān)管局等部門對地方政府債務(wù)監(jiān)管既要舉劍更要落劍，對發(fā)現(xiàn)的問題進行移交處理，進一步追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，解決監(jiān)管工作與實際整改和追究責(zé)任的“最后一公里”空白問題，讓每次債務(wù)監(jiān)管工作落地有聲，切實起到震懾作用?！?/p>

注釋：

①吉富星.以效率和風(fēng)險為導(dǎo)向穩(wěn)中求進推動PPP[J].財政監(jiān)督,2016,（15）.

②同上。

③曹樸.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險防控分析[J].經(jīng)濟問題，2014，（05）.

④趙巧梅.縣級政府性債務(wù)的成因分析及對策[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2013，（03）.

⑤孫學(xué)工，劉國艷，杜飛輪，楊娟.我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策[J].觀察與思考，2015，（02）.

⑥財政部對十三屆全國人大一次會議第2471號建議的答復(fù) [EB/OL].(2018-7-10).http://yss.mof.gov.cn/jytafwgk_8379/2017jytafwgk_9212/2018rddbjyfwgk/201808/t20180802_2978257.html

⑦杜濤.防控債務(wù)風(fēng)險 銀行開始清理地方政府隱性債務(wù)[N].經(jīng)濟觀察報，2018-01-04.

⑧新華社.穆迪調(diào)降中國主權(quán)信用評級存在三大誤判[EB/OL].(2017-05-24).http://news.163.com/17/0524/19/CL7NIRC4000187VE.html.

⑨同上。