我國地方政府債務(wù)透明度問題研究

●溫來成 馬 昀

一、問題的提出

現(xiàn)階段，在我國地方政府債務(wù)管理中，存在諸多問題，其中，地方債務(wù)信息披露不充分，透明度不高，是亟待解決的問題之一。

（一）我國地方債務(wù)透明度不高，易引發(fā)預期不穩(wěn)，亟需治理

當前在“穩(wěn)中有變、變中有憂”的經(jīng)濟大環(huán)境下，地方政府債務(wù)信息披露不充分，無論是對當前地方債務(wù)問題夸大或低估的言論，都可能使得市場做出“非理性”的反饋，這對我國當前厘清、化解地方債務(wù)問題，擺脫經(jīng)濟下行困境，是十分不利的。通過提高地方債務(wù)透明度，補充和完善地方債務(wù)信息披露機制，規(guī)范地方隱性債務(wù)發(fā)布制度，以消弭公眾疑慮、穩(wěn)定市場預期，是十分重要的。

（二）提高地方政府債務(wù)透明度，是強化各級人大監(jiān)督，管控地方政府舉債融資風險的需要

依法監(jiān)督地方政府債務(wù)風險，是各級人大的重要職責，目前各級人大對于地方債務(wù)的監(jiān)督還有很多問題，重要原因之一，是由于地方政府披露的債務(wù)信息不夠全面、準確，存在著“重舉債融資”“輕資金使用”的特點，導致債務(wù)資金使用流向不夠明細，債務(wù)透明度不高、各級人大無法根據(jù)現(xiàn)有信息對政府地方債務(wù)的舉借和使用進行有效監(jiān)督，監(jiān)督職能無法充分發(fā)揮，甚至出現(xiàn)監(jiān)督“走過場”的局面。要扭轉(zhuǎn)這種狀況，就需要提高地方政府債務(wù)管理的透明度。

（三）提高地方政府債務(wù)透明度，是接受社會監(jiān)督、加強管理、防范債務(wù)風險的重要內(nèi)容

除人大、審計、財政等立法和行政執(zhí)法部門的專業(yè)監(jiān)督外，公眾、投資者和社會輿論等社會監(jiān)督，也是加強地方政府債務(wù)風險管理的重要力量。但目前地方政府債務(wù)相關(guān)信息的缺乏，使得公眾、企業(yè)和第三方機構(gòu)無法對于地方政府債務(wù)風險進行獨立精準的判斷，弱化了公眾等社會主體對地方舉債行為的監(jiān)督作用。因此，提高地方政府債務(wù)透明度，明確政府債務(wù)邊界，使得債務(wù)預算約束硬化，減少地方政府在債務(wù)方面違規(guī)操作的空間，構(gòu)建“規(guī)范、透明和高效”的地方政府債務(wù)管理體系，是加強社會監(jiān)督，有效防控地方政府債務(wù)風險的需要。

（四）提高地方政府債務(wù)透明度，是增強政府信用，規(guī)范政府債券市場管理的需要

信用是現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度發(fā)展的基石，而政府信用在社會信用體系建設(shè)中，具有示范、引領(lǐng)功能。提高地方政府債務(wù)透明度，增強政府信用，有利于增加本地居民消費、儲蓄等經(jīng)濟行為的信心，同時，穩(wěn)定了債券市場投資者的預期，反映了政府增強自身信用、塑造服務(wù)型政府的決心，有效契合了黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標”的要求。

二、我國地方債務(wù)透明度現(xiàn)狀

（一）顯性債務(wù)的透明度現(xiàn)狀

顯性債務(wù)，一般是指地方政府負有明確的償還責任的債務(wù)。2014年修訂《預算法》后，省級的政府可以發(fā)行地方政府債券融資，其限額由國務(wù)院批報請全國人大或人大常委會審批。

2015年發(fā)布的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》提出，各省級政府的債務(wù)限額指標，由財政部根據(jù)其債務(wù)風險、財力狀況并考慮宏觀綜合因素提出方案，報國務(wù)院批準后下達。各市縣政府的債務(wù)限額由其所在省級政府根據(jù)債務(wù)風險、財力狀況等因素統(tǒng)籌本地區(qū)建設(shè)投資需求提出，報省級政府批準后下達各市縣級政府。

2016年財政部相繼印發(fā)《地方政府一般債務(wù)預算管理辦法》和 《地方政府專項債務(wù)預算管理辦法》，分別對地方債務(wù)中的一般債務(wù)和專項債務(wù)的管理進行了針對性說明。在地方債務(wù)透明度方面，主要提出了以下幾點：第一，要加強地方政府債務(wù)管理信息化建設(shè)，一般和專項債務(wù)預算收支納入本級財政預算管理信息系統(tǒng)，同時一般和專項債務(wù)管理納入全國統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)。第二，對于一般和專項債券的發(fā)行，省級財政部門應做好信息披露和信用評級等工作。具體而言，包括支出項目方案、償債計劃、資金來源等等。第三，向社會公開專項債務(wù)限額、余額、期限結(jié)構(gòu)、使用、項目收支、償還等情況，主動接受監(jiān)督。

財政部2018年12月20日發(fā)布 《地方政府債務(wù)信息公開辦法 （試行）》（以下簡稱 《辦法》），從2019年1月1日起實施?！掇k法》規(guī)定，地方政府債務(wù)信息包括預決算公開范圍的地方政府債務(wù)限額、余額等信息以及預決算公開范圍之外的地方政府債券發(fā)行、存續(xù)期、重大事項等相關(guān)信息；重大事項是指可能引起地方政府一般債券、專項債券投資價值發(fā)生增減變化，影響投資者合法權(quán)益的相關(guān)事項。《辦法》就公開原則、公開渠道、預決算公開、債券發(fā)行安排公開、新增一般債券發(fā)行公開、新增專項債券發(fā)行公開、再融資債券發(fā)行公開、一般債券存續(xù)期公開、專項債券存續(xù)期公開、違法違規(guī)情形公開、一般債券重大事項公開、專項債券重大事項公開、債券資金調(diào)整用途公開等事項作出規(guī)定。

（二）隱性債務(wù)的透明度現(xiàn)狀

目前，財政部等主管部門尚未明確隱性債務(wù)的具體范圍，一般是指政府負有一定救助責任的債務(wù)。其主要包括地方政府投融資平臺的債務(wù)、國有企業(yè)、事業(yè)單位的債務(wù)以及不規(guī)范的政府與社會資本合作項目（PPP）、政府投資基金所形成的隱性債務(wù)等。

2014年《預算法》修訂后，停止了投融資平臺為地方政府融資的功能，對其債務(wù)進行了甄別，一部分劃分為地方政府債務(wù)，一部分轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)，并要求地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型。2017年，財政部印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》指出，該類平臺公司應健全信息披露機制，并書面主動申明與政府融資職能脫鉤。金融機構(gòu)在審核投融資平臺融資能力時應根據(jù)其財務(wù)水平和還款能力，地方政府不得違規(guī)為其進行擔保。

2015年以后，財政部門、審計部門沒有發(fā)布新的投融資平臺債務(wù)數(shù)據(jù)，也沒有繼續(xù)發(fā)布事業(yè)單位債務(wù)信息和擔保債務(wù)信息。目前只有投融資平臺發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券。據(jù)Wind統(tǒng)計，到2018年底，地方政府投融資平臺共發(fā)行城投債券88374萬億元，債券余額為76302萬億元。

目前財政主管部門已明確，規(guī)范的PPP項目政府支出責任，不是政府債務(wù)，而不規(guī)范的PPP項目有可能產(chǎn)生隱性債務(wù)。但數(shù)量是多少，也沒有準確統(tǒng)計。自2017年下半年以來，財政部PPP中心對不規(guī)范的PPP項目進行了退庫處理。據(jù)統(tǒng)計，2018年管理庫共清退項目2557個涉及投資額3萬億元；2018年，儲備清單項目有進有出，同比凈減少3316個、投資額2.8萬億元。2019年1月管理庫共清退項目12個涉及投資額115億元；儲備清單情況是，環(huán)比減少項目98個、投資額988億元。2019年2月管理庫共清退項目32個涉及投資額395億元；儲備清單情況是，環(huán)比減少項目93個、投資額1464億元；2019年3月管理庫共清退項目49個、涉及投資額835億元。管理庫項目執(zhí)行情況：2019年一季度末管理庫項目累計8843個、投資額13.4萬億元。儲備清單情況是，累計儲備清單項目3734個、投資額4.3萬億元①。

此外，棚戶區(qū)改造、保障性住房建設(shè)等所形成的隱性債務(wù)，目前也沒有準確的統(tǒng)計。

（三）我國地方債務(wù)透明度存在的問題

如前所述，近年來，我國在地方政府債務(wù)管理透明度方面，已開展了多方面的工作，取得了一定成效。同時，還存在不少問題。

1、顯性債務(wù)透明度的問題。我國自2015年發(fā)行地方政府債券以來，充分利用國債發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)行經(jīng)驗，市場化程度和透明度較高，但也有需要改進之處，主要包括：

（1）各省債務(wù)額度分配不夠透明，指標依據(jù)有待完善。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》提出了對地方債務(wù)規(guī)模進行限額管理，地方政府不得突破舉債限額，但是并未對地方政府債務(wù)限額額度的分配方法進行說明。2015年財政部發(fā)布的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》籠統(tǒng)指出，年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當年新增債務(wù)限額（或減去當年調(diào)減債務(wù)限額）。各地方政府債務(wù)限額，由財政部在全國人大或其常委會批準的總限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風險、財力狀況等因素，并統(tǒng)籌考慮國家宏觀調(diào)控政策、各地區(qū)建設(shè)投資需求等提出方案，報國務(wù)院批準后下達各省級財政部門。2017年發(fā)布的文件《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》對地方政府新增限額的確定提供了可定量化的公式和指標依據(jù)，提出根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風險、財力狀況等，并統(tǒng)籌考慮中央確定的重大項目支出、地方融資需求等情況，采用因素法測算新增債務(wù)限額。但計算公式中的地區(qū)風險系數(shù)、政府債務(wù)管理績效因素調(diào)整、地方申請因素調(diào)整等，仍較為模糊，存在人為調(diào)整的空間。

（2）各級地方政府債務(wù)信息披露不完整、債務(wù)資金使用信息缺乏。當前，各級地方政府在預決算、債券發(fā)行和政府審計報告中都披露一定的地方政府債務(wù)信息，但披露不夠全面、完整。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府之間債務(wù)信息披露也存在較大差異。一般只涉及債務(wù)的基本數(shù)據(jù)，如債務(wù)收入、還本付息支出等，但對于債務(wù)存量總額、期限結(jié)構(gòu)、利率，以及市場交易等情況，披露不充分，債務(wù)信息之間缺乏連續(xù)性。

同時，省以下的各級政府債務(wù)資金使用信息缺乏，這種重舉債融資、輕資金使用績效的現(xiàn)象，一方面，不利于上級政府了解下級政府債務(wù)的使用情況，進行調(diào)整和統(tǒng)籌，另一方面，信息透明度的缺乏，也會使得市場投資者望而卻步，加重社會公眾對于地方債務(wù)問題的焦慮情緒。

（3）專項債券項目信息披露不充分，難以滿足投資者選擇的需要，也不利于債務(wù)風險監(jiān)管。與一般債券不同，專項債券管理要求與建設(shè)項目相對應，且要求項目收益和項目融資相平衡。但目前各地區(qū)發(fā)行債券只披露了項目的名稱，對項目的具體內(nèi)容沒有詳細的說明，投資者也難以準確判斷項目風險，也就無法比較與選擇。

2、隱性債務(wù)透明度的問題。相對于顯性債務(wù)而言，我國的隱性債務(wù)透明度更低，問題更多，是目前地方政府債務(wù)風險管控的重點。

（1）隱性債務(wù)沒有統(tǒng)一界定。當前學界對隱性債務(wù)的涵蓋范圍依然沒有統(tǒng)一的意見。根據(jù)國際貨幣基金組織公布的 《政府財政統(tǒng)計手冊 (GFSM)》和《公共部門債務(wù)統(tǒng)計指引(PSDS)》，國際上認為，隱性或有負債不是來源于法律或合同約束，但是一旦出現(xiàn)某種條件或事件就容易識別，容易引發(fā)財政風險和財政脆弱性。世界銀行專家認為，政府隱性債務(wù)是指政府出于道義上的責任需要救助的債務(wù)。

對于我國隱性債務(wù)的范圍，目前，學術(shù)界普遍認為，地方融資平臺債務(wù)、國有企業(yè)、事業(yè)單位債務(wù)、棚戶區(qū)改造項目債務(wù)、保障房項目債務(wù)、社會保障缺口等，屬于隱性債務(wù)范疇，但是對于其他領(lǐng)域的債務(wù)，例如地方國企的債務(wù)、PPP項目中政府付費、地方金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)等，則存在不同看法。在缺乏明確界定的情況下，旨在化解隱性債務(wù)的措施的有效性、針對性都大打折扣。

（2）隱性債務(wù)信息缺乏整合、發(fā)布制度。由于隱性債務(wù)沒有統(tǒng)一的界定和統(tǒng)計，政府主管部門缺乏統(tǒng)一的發(fā)布平臺，以對隱性債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)信息進行整合和公布。如城投債等信息的獲取，主要通過債券發(fā)行、流通機構(gòu)，以及專業(yè)的金融軟件才可部分獲得，并未出現(xiàn)在政府網(wǎng)站或者預決算報告中。隱性債務(wù)信息的缺乏，導致了社會各界對于地方政府隱性債務(wù)“不清楚、不愿談、不敢談”的認知現(xiàn)狀，這顯然違背了公眾的知情權(quán)，同時，也不利于群策群力，強化社會各方對于隱性債務(wù)的認知水平，弱化了政府對于控制地方債務(wù)風險的努力。

三、我國地方政府債務(wù)透明度不高的原因分析

我國地方政府債務(wù)管理透明度存在的上述問題，其原因是多方面的。通過對這些原因的解析，我們可以進一步探索解決問題的途徑。

（一）對隱性債務(wù)的理解缺乏社會共識

目前我國學術(shù)界、政府部門對地方政府隱性債務(wù)的理解不一，缺乏共識，主客觀的因素都有。首先，從改革開放后我國地方政府債務(wù)發(fā)展的實際情況看，1995年起實施的《預算法》規(guī)定，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券籌集資金。而分稅制財政體制下，地方政府財力有限，為了滿足地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，規(guī)避《預算法》，通過設(shè)立符合《公司法》要求的投融資平臺，籌集資金，開展地方基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目，此外，地方政府還通過BT、信托等方式舉債融資。 2014年新修訂的《預算法》允許省級地方政府發(fā)行債券融資，停止了其他方式的地方政府直接舉債融資，對投融資平臺債務(wù)進行了甄別，停止其為地方政府融資的功能，要求轉(zhuǎn)型發(fā)展。這樣，各界對此復雜過程中形成的債務(wù)，以及與地方政府的關(guān)系，就有不同看法，是否屬于隱性債務(wù)的理解、界定不一。其次，在引進世界銀行隱性債務(wù)概念后，如何理解，也有異議。如隱性債務(wù)是政府負有道義上救助責任的債務(wù)，還是不屬于債券等顯性債務(wù)，又承諾以財政預算資金償還的債務(wù)，或者是在政府財政預算賬戶上沒有顯現(xiàn)，但實際存在的債務(wù)，等等。這些分歧，增加了地方政府債務(wù)管理的難度。

（二）法律制度不健全

從管理制度來看，盡管財政部門頒布了一般債券發(fā)行管理辦法、專項債券發(fā)行管理辦法，以及各地區(qū)債務(wù)限額分配管理辦法等，但從債務(wù)管理透明度的角度看，存在的問題有：一是有些信息披露的規(guī)定較為原則、含糊，不夠具體，存在一定的伸縮空間，不宜為社會各界所理解。二是對債務(wù)信息的披露規(guī)定往往是一些一般要求，缺乏獎懲性的規(guī)定，在執(zhí)行中難以有硬性的約束，其效果也就有限了。三是制度法律效力層級較低。目前地方政府信息披露管理制度，主要是部門規(guī)章，法律效力層級較低，因而在執(zhí)行中存在諸多的問題。這些部門規(guī)章，要逐步上升為行政法規(guī)、國家法律，還需要一個較為漫長的過程。

（三）傳統(tǒng)政府治理習慣

黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！倍械牡胤秸闹卫砟Ｊ揭廊晃磸摹肮芾碚摺毕颉胺?wù)者”“合作者”轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)政府治理中依然存在“官僚主義”“形式主義”“只對上負責”的陋習和弊病，這點在地方政府債務(wù)透明度問題上仍較為突出。

地方政府債務(wù)成因復雜、涉及面廣，其風險防范和治理既離不開政府內(nèi)部各部門之間的有效協(xié)調(diào)，也離不開地方政府與律師事務(wù)所、審計師事務(wù)所、新聞機構(gòu)和社會公眾的通力合作。過去，一方面，行政的“條塊體制”割裂了各部門的職能，使得復雜問題，例如地方債務(wù)的處理方面出現(xiàn)各部門推諉扯皮的現(xiàn)象；另一方面，政府對社會公眾及其他社會組織時處于強勢的地位，不習慣于主動公開政府債務(wù)信息等社會各界關(guān)注的信息，對于提高債務(wù)管理透明度缺乏動力。

（四）有些債務(wù)管理問題還需要在實踐中探索

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，地方政府債務(wù)風險的現(xiàn)狀及成因復雜，債務(wù)管理還處在不斷探索之中，隱性債務(wù)涵蓋的范圍是什么？如何促使這類信息的公開化？如何披露專項債建設(shè)項目信息？各級政府對于這些問題的理解，也在不斷加深。因而地方政府債務(wù)信息的披露和透明度的提高，具有一定的滯后性。但是，推動政府信息的公開化、透明化是應堅持的方向。

四、提高我國地方政府債務(wù)透明度的對策建議

針對上述地方政府債務(wù)管理透明度存在的問題，結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要，我們認為，需要從以下幾個方面不斷努力，提高政府債務(wù)管理透明度，有效管控地方政府債務(wù)風險。

（一）進一步提高各地區(qū)債務(wù)限額分配透明度，增強債務(wù)風險管控的主動性

在現(xiàn)有債務(wù)限額分配公式的基礎(chǔ)上，總結(jié)近年來債務(wù)額度分配的經(jīng)驗，進一步完善計算公式中的各個要素，每個要素都有確切的計算方法，盡可能減少人為調(diào)節(jié)的因素。及時公布財政部對省市自治區(qū)的債務(wù)限額分配方法，以及省對市縣的債務(wù)限額分配方法，使各個省、市、縣大致每年能夠測算到可得的債務(wù)限額，及早規(guī)劃，做好本年度的債務(wù)還本付息和債務(wù)資金的安排工作，大大增強債務(wù)管理的主動性，有效管控債務(wù)風險，促進地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）加強一般債券資金用途和專項債券建設(shè)項目信息的披露，提高債務(wù)資金使用績效

從根本上講，提高債務(wù)資金使用績效，增加稅源，是控制地方政府債務(wù)風險的核心，提高債務(wù)管理的透明度，有利于推動這一治本之策的實施。首先，加強一般債券資金具體用途的披露，有利于社會監(jiān)督債務(wù)資金是否用于社會亟需的公益性建設(shè)項目，其社會效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益是否達到預期效果。其次，詳細披露專項債券建設(shè)項目的具體情況，如投資規(guī)模、技術(shù)水平、預期經(jīng)濟效益，能否實現(xiàn)項目收益和融資的平衡，為投資者購買債券決策提供有價值的參考信息，也有利于加強監(jiān)督，提高建設(shè)項目效益，確保債券還本付息，控制地方債務(wù)風險。

（三）建立地方政府債務(wù)信息披露目錄，規(guī)范和保證債務(wù)信息質(zhì)量

根據(jù)我國地方政府債務(wù)的具體情況以及社會對債務(wù)信息的需求，各級政府可建立地方政府債務(wù)信息披露目錄，進一步明確需要披露的事項以及披露的內(nèi)容和標準，以充分滿足社會各界對債務(wù)信息的需求。同時，上級政府也可將下級政府債務(wù)信息披露的數(shù)量與質(zhì)量，作為債務(wù)管理績效考核的重要內(nèi)容，促進各級政府做好債務(wù)信息披露，提高債務(wù)管理透明度。

（四）加強理論研究，增進共識，建立隱性債務(wù)信息發(fā)布制度

進一步加強對隱性債務(wù)問題的研究，逐步統(tǒng)一對其內(nèi)涵和外延的認識。在現(xiàn)階段，將隱性債務(wù)的范圍界定在投融資平臺債務(wù)、國有企業(yè)、事業(yè)單位債務(wù)、棚戶區(qū)改造項目債務(wù)、保障性住房項目債務(wù)和社會保險基金缺口等方面。由財政部門會同審計等部門建立定期的隱性債務(wù)信息發(fā)布制度，提高隱性債務(wù)的透明度，回應國內(nèi)社會各界和國際社會的關(guān)切，消除各類猜測和不必要的社會恐慌，鏟除各類謠言滋生的土壤，維護地方經(jīng)濟社會正常秩序和可持續(xù)發(fā)展。

（五）完善法律制度，提高地方政府債務(wù)管理的透明度

在現(xiàn)有地方政府債務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，制定地方政府債務(wù)信息披露的專門法律制度，對債務(wù)信息披露的內(nèi)容、時間、程序和法律責任等，作出明確的法律規(guī)定，做到債務(wù)信息披露有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，形成提高債務(wù)管理透明度的長效監(jiān)管機制，為地方政府債務(wù)管理服務(wù)，有效控制債務(wù)風險，促進地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

注釋：

①資料來源：財政部PPP中心網(wǎng)站。