化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要以預(yù)算硬約束為本

●本刊評(píng)論員

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在較高的宏觀杠桿率上運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越得到重視。這一輪杠桿率上升的特征除了全社會(huì)杠桿率總體水平居高不下之外，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)國(guó)民經(jīng)濟(jì)三部門(mén)即政府部門(mén)、企業(yè)部門(mén)、居民部門(mén)對(duì)債務(wù)的依賴都有所提高。當(dāng)前，“去杠桿”成為結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要使命，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更是焦點(diǎn)。在這一背景之下，地方政府降杠桿和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的約束條件或許更為復(fù)雜，應(yīng)對(duì)措施應(yīng)有新的思路。

首先，從根本上講，應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有一條顛覆不破的邏輯：債務(wù)人的現(xiàn)金流必須能覆蓋還本付息的支出，從單個(gè)債務(wù)人來(lái)看，獲取現(xiàn)金流可以通過(guò)借新還舊、債務(wù)展期或和解等手段，但從宏觀上看，化解債務(wù)危機(jī)根本上還是靠債務(wù)人真金白銀的現(xiàn)金收入，要靠全社會(huì)必要的要素報(bào)酬水平。這一條邏輯對(duì)政府同樣適用，政府債務(wù)規(guī)模必須受制于可用于還本付息的預(yù)算來(lái)源。

政府應(yīng)對(duì)債務(wù)的預(yù)算又從何而來(lái)？要么調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，從“吃飯財(cái)政”“建設(shè)財(cái)政”等支出中騰出還本付息的財(cái)力；要么通過(guò)全社會(huì)要素報(bào)酬率的提高，從社會(huì)汲取更多財(cái)政資源增強(qiáng)自身信用水平。如果預(yù)算結(jié)構(gòu)不能得到合理的調(diào)整，又無(wú)法從社會(huì)汲取更多的財(cái)政收入償債，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累就不可避免。

上世紀(jì)80年代，匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈的著作《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》在中國(guó)學(xué)術(shù)界廣受歡迎。書(shū)中提出了“預(yù)算軟約束”的理論，這對(duì)解釋政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成和尋求有效的化解措施仍很有指導(dǎo)意義。有學(xué)者曾運(yùn)用這一理論，說(shuō)明地方政府缺乏明確的績(jī)效約束，沒(méi)有破產(chǎn)危機(jī)，“政府兜底”使包括銀行在內(nèi)的債權(quán)人產(chǎn)生剛性兌付幻覺(jué)，這是地方政府能超越實(shí)際信用水平進(jìn)行負(fù)債的原因。實(shí)際上，由于種種原因，財(cái)政預(yù)算及執(zhí)行缺乏約束力，地方政府并不能建立適應(yīng)一定存量債務(wù)水平所要求的預(yù)算結(jié)構(gòu)，“吃飯財(cái)政”需求更為剛性，謀求政績(jī)上馬工程和項(xiàng)目的沖動(dòng)更加強(qiáng)烈，而應(yīng)對(duì)債務(wù)的審慎性卻經(jīng)常得不到重視。

企業(yè)和居民部門(mén)的杠桿率上升，則一定程度反映了全社會(huì)要素報(bào)酬率或者說(shuō)全社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的能力有限，負(fù)債生存說(shuō)明企業(yè)和居民也沒(méi)有“余糧”，這無(wú)疑對(duì)地方政府現(xiàn)金流產(chǎn)生制約。當(dāng)前的實(shí)際情況是要求更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，應(yīng)對(duì)存量債務(wù)的支出難免捉襟見(jiàn)肘。這也使得“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”成為可能。

以上分析說(shuō)明，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，靠不斷地貨幣超發(fā)、靠流動(dòng)性管理，實(shí)行借新還舊、債務(wù)展期、債務(wù)接管等措施可能在一定時(shí)期存在必要性，但并不能解決根本問(wèn)題。必須對(duì)地方政府實(shí)行預(yù)算硬約束，建立與存量債務(wù)相匹配的預(yù)算結(jié)構(gòu)，確保存量債務(wù)不致違約。更本質(zhì)的問(wèn)題是，要深切理解三個(gè)部門(mén)債務(wù)水平之間的聯(lián)系，只有通過(guò)提高要素報(bào)酬率讓企業(yè)和居民部門(mén)有錢(qián)，財(cái)政才會(huì)有錢(qián)還債，才不致如此依賴債務(wù)?！?/p>