緩解大中城市“停車難”問題的思考
——以合肥市為例

盧 川，寧 洋

（安徽省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院股份有限公司，安徽 合肥 230088）

近年來，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，合肥市機(jī)動(dòng)化水平快速提升。但城市多中心格局尚未形成，人口疏散先于城市功能疏散，就業(yè)崗位以及醫(yī)療教育等公共服務(wù)設(shè)施仍然主要集中在老城區(qū)，居民出行需求和出行距離雙雙增長，導(dǎo)致停車問題日益嚴(yán)峻。尤其在中心城區(qū)，因停車位不足導(dǎo)致占道停車等非法停車現(xiàn)象十分普遍，已經(jīng)成為急需解決的熱點(diǎn)問題。

一、城市停車的發(fā)展歷程

從國際經(jīng)驗(yàn)看，大中城市停車發(fā)展共經(jīng)歷了五個(gè)階段[1-2]：

第一階段：停車發(fā)生。上世紀(jì)50年代以前，西方發(fā)達(dá)國家普遍處于小汽車普及的初級(jí)階段，小汽車千人擁有量?jī)H為20輛以下。由于車輛較少，停車對(duì)動(dòng)態(tài)交通干擾較小，因此普遍采取較為寬松的停車管理政策。

第二階段：停車發(fā)展。上世紀(jì)50-60年代，西方發(fā)達(dá)國家普遍進(jìn)入小汽車普及的中期，小汽車千人擁有量達(dá)20-40輛，而城市交通規(guī)劃管理水平落后于交通的發(fā)展，導(dǎo)致中心城區(qū)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的停車問題，亂停亂放現(xiàn)象普遍，對(duì)動(dòng)態(tài)交通造成了一定的干擾。

第三階段：亂停禁而不止。上世紀(jì)60年代，為解決嚴(yán)重的停車問題，西方發(fā)達(dá)國家相繼出臺(tái)了中心城區(qū)停車控制政策，包括提高收費(fèi)水平、禁止路邊停車等。但由于公交服務(wù)水平無法滿足市民出行需求且停車位供應(yīng)不足，違章停車屢禁不止。

第四階段：停車疏堵結(jié)合。上世紀(jì)60-70年代，西方發(fā)達(dá)國家普遍進(jìn)入小汽車普及的中后期，小汽車千人擁有量達(dá)40-200輛。政府開始大力發(fā)展公交和軌道交通，提高小汽車使用成本，逐步引導(dǎo)市民減少使用小汽車，通過疏堵結(jié)合的手段，緩解停車矛盾。

第五階段：限制小汽車。日本上世紀(jì)60年代初出臺(tái)“用車者自備車位”政策，并大力發(fā)展軌道及公交系統(tǒng)；到80-90年代，軌道及公交已高度發(fā)達(dá)。絕大多數(shù)的通勤出行使用公共交通，此外路外泊位已基本能夠滿足小汽車的停放需求。

從西方發(fā)達(dá)國家停車發(fā)展的歷程和特征上判斷，合肥市停車發(fā)展目前處于第三到第四階段，即從亂停禁而不止向停車疏堵結(jié)合過渡，正是通過疏堵結(jié)合，治理緩解城市停車矛盾的窗口期。

二、合肥停車發(fā)展的現(xiàn)狀特點(diǎn)

1、小汽車保有量持續(xù)處于高增長狀態(tài)，停車矛盾加劇。截止2017年底，合肥市區(qū)小汽車保有量約120萬輛，千人擁有量達(dá)236輛。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2011年以來，合肥市小汽車保有量持續(xù)增長，年均增速達(dá)25%（近兩年來增長率有下降趨勢(shì)），7年間累計(jì)增長了約3.8倍。小汽車的快速發(fā)展，對(duì)城市交通系統(tǒng)產(chǎn)生了強(qiáng)烈沖擊，停車壓力日益增加[3]。

2、公共泊位結(jié)構(gòu)不合理，既有泊位供給能力未能充分發(fā)揮。截止2017年底，合肥市共擁有公共停車泊位約8萬個(gè)，其中路內(nèi)泊位約6.4萬個(gè)，路外泊位約1.7萬個(gè)，內(nèi)外泊位比接近4：1（城市停車規(guī)劃規(guī)范推薦該比值不低于1：2，目前先發(fā)城市比值一般約為1：1）。根據(jù)公共停車?yán)碚撔枨?，?.2車位/車、路外停車泊位占比應(yīng)約8%分別計(jì)算，全市區(qū)應(yīng)建設(shè)停車位144萬個(gè)，路外泊位約11.5萬個(gè)，與實(shí)際相差很大。合肥市路內(nèi)停車主要分布在市區(qū)居住、商業(yè)和辦公區(qū)周圍，尤其在快速路、主干道區(qū)域，部分泊位被過度利用，使原本就不順暢的交通網(wǎng)絡(luò)更加擁擠；而路外公共停車場(chǎng)由于停車管理、收費(fèi)價(jià)格及停放便利程度等問題，利用率普遍不高，甚至在同一地區(qū)不同類型的停車泊位利用率也存在較大差異，加上目前停車誘導(dǎo)系統(tǒng)覆蓋面小，意愿接入企業(yè)少，停車資源浪費(fèi)程度較高，大量停車空間得不到合理使用，加重了市區(qū)部分區(qū)域的停車難度。

3、老舊建筑配建不足矛盾凸顯，車輛分布與泊位供給不平衡。合肥市對(duì)建筑停車配建指標(biāo)，從最開始的統(tǒng)一執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，到結(jié)合小汽車保有量的實(shí)際情況進(jìn)行修訂，全市停車配建標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了多次變遷。但由于老舊小區(qū)停車問題突出，新增停車需求多分布在城市中心區(qū)域，車輛停放侵占小區(qū)內(nèi)部公共空間及道路設(shè)施的現(xiàn)象嚴(yán)重，停車壓力有增無減，突出表現(xiàn)為區(qū)域泊位總量超過停車需求總量及泊位供給與車輛分布不平衡。盡管如此，鑒于公交線網(wǎng)不夠完善、運(yùn)輸能力不足，造成候車時(shí)間長、車速慢、舒適度低、服務(wù)質(zhì)量差[4]，市民乘坐公交出行的比例依然不高（合肥市現(xiàn)公共交通出行比例不到 20%，較深圳（56.1%）、廣州（60%）等先發(fā)城市水平明顯偏低），私家車出行比例不斷上升，城市交通壓力不斷攀升。

4、停車發(fā)展重建設(shè)輕管理，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。近年來，為緩解中心城區(qū)停車難題，合肥市政府大力規(guī)劃建設(shè)路外公共停車場(chǎng)，截止2017年底，市區(qū)現(xiàn)有各類小汽車公共停車場(chǎng)約110處、約1.7萬個(gè)泊位，較之2011年的5處、1958個(gè)泊位的停車供給能力，進(jìn)步顯著。同時(shí)在停車管理方面也加大力度。但由于缺乏全市統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，仍存在著違法停車處罰尺度不一、配建停車共享不足、已建成使用的公共停車場(chǎng)周邊路內(nèi)停車未及時(shí)取消以及新建小區(qū)地下車位無人停放等。為解決停車問題結(jié)合中小學(xué)校操場(chǎng)建設(shè)增加配建的多處地下停車庫，建成以后多數(shù)交付學(xué)校進(jìn)行管理，然而考慮安全性及獨(dú)立性問題，也鮮少對(duì)外開放，造成資源的浪費(fèi)。

5、停車設(shè)施建設(shè)缺乏市場(chǎng)機(jī)制，停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后。合肥市停車設(shè)施經(jīng)營長期作為政府補(bǔ)貼項(xiàng)目，加上土地價(jià)格高、停車收費(fèi)價(jià)格低等因素，社會(huì)資本參與難度較大，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后。依據(jù)2015-2017年合肥市公共停車場(chǎng)大建設(shè)計(jì)劃，共計(jì)劃建設(shè)169處、約2.6萬個(gè)停車泊位。其中政府投資建設(shè)的公共停車場(chǎng)共126處、投資約24.3億，占總投資的80%左右。社會(huì)化力量主要體現(xiàn)在建設(shè)項(xiàng)目在滿足配建停車位基礎(chǔ)上增設(shè)泊位并對(duì)外開放，建設(shè)43處、投資約6.9億。公共停車場(chǎng)屬于一次性投入較高、帶有公益性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，免費(fèi)或低收費(fèi)均不能反映停車設(shè)施的土地成本和建設(shè)經(jīng)營成本，加之停車設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)優(yōu)惠補(bǔ)貼扶持政策缺失，致使開發(fā)經(jīng)營路外停車設(shè)施無利可圖，社會(huì)化力量投入少，停車設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)無法形成，路外停車設(shè)施增長緩慢。

三、緩解“停車難”問題的對(duì)策建議

1、全面提升公交服務(wù)，改善居民出行方式。城市停車政策必須與城市整體交通發(fā)展政策相一致，不僅要引導(dǎo)交通擁擠區(qū)域小汽車使用，還要引導(dǎo)市民使用公共交通工具，提高道路交通設(shè)施使用效率[5]。一是大力發(fā)展軌道交通。目前合肥市軌道1號(hào)線與2號(hào)線已構(gòu)成城市軌道交通的“十字”骨干，要加快推進(jìn)3、4、5號(hào)線建設(shè)，盡快形成覆蓋主城區(qū)的軌道交通網(wǎng)，同時(shí)早日啟動(dòng)S1號(hào)線的建設(shè)，盡早實(shí)現(xiàn)主城區(qū)與新橋機(jī)場(chǎng)的快速接駁。二是優(yōu)化公交運(yùn)行線路。通勤早晚高峰期間在城市中心區(qū)繁華地段實(shí)現(xiàn)公交“五分鐘全覆蓋”。城市中心區(qū)人口密集，提升公交服務(wù)水平成本較低，建議步行5分鐘以及間隔5分鐘就有公交。三是通過公交的優(yōu)先通行權(quán)來縮小公共交通和小汽車的運(yùn)行速度差，引導(dǎo)居民選擇公共交通出行。

2、加強(qiáng)停車管理，制定差別化的停車供應(yīng)和消費(fèi)政策。采取停車設(shè)施適度供應(yīng)和差別化供應(yīng)相結(jié)合，優(yōu)化調(diào)整停車費(fèi)率等相關(guān)政策，強(qiáng)化執(zhí)法管理。一是對(duì)中心城區(qū)建筑物配建停車標(biāo)準(zhǔn)制定上限，控制車位供應(yīng)總量，調(diào)節(jié)機(jī)動(dòng)車交通總體需求。二是引導(dǎo)人們減少對(duì)小汽車依賴。調(diào)整停車收費(fèi)，提高路內(nèi)停車包括長時(shí)間停車費(fèi)率，在城市外圍軌道和公共交通車站附近提供足量、低費(fèi)用乃至免費(fèi)的換乘停車位，鼓勵(lì)公交出行和停車換乘出行。三是綜合性治理違章停車現(xiàn)象。將停車秩序納入城市管理執(zhí)法范圍，尤其加強(qiáng)已建停車場(chǎng)區(qū)域內(nèi)違規(guī)停車行為的管理，加大違章停車處罰力度，完善停車法規(guī)體系。

3、提供增量挖潛存量，確保停車建設(shè)空間。針對(duì)停車建設(shè)土地供應(yīng)緊張的問題，應(yīng)充分利用新增土地、挖潛存量土地以及在配建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中明確特定項(xiàng)目增建公共停車場(chǎng)等方式，多管齊下確保建設(shè)空間。堅(jiān)持配建為主、公共為輔和路邊為補(bǔ)充的國際通行方式，合理確定停車供應(yīng)比例，使車位供應(yīng)量與汽車保有量比值在1.15：1～1.3：1。一是鼓勵(lì)企業(yè)自主改擴(kuò)建停車場(chǎng)。二是充分利用街頭、河道沿線公共綠地地下空間，立交橋下部空間，學(xué)校操場(chǎng)、廣場(chǎng)地下空間等存量土地建設(shè)公共停車場(chǎng)。三是在新修訂的配建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)使用行政劃撥土地的建筑增配公共停車位，在經(jīng)濟(jì)租賃房、學(xué)校操場(chǎng)下設(shè)置至少一層地下公共停車庫。

4、促進(jìn)停車位共享，發(fā)展智能停車誘導(dǎo)系統(tǒng)。一是借鑒杭州市做法，將城市閑置停車位作為存量資源，推出共享泊位、網(wǎng)約停車平臺(tái)—“共?！表?xiàng)目，打造城市級(jí)共享停車泊位平臺(tái)[6]。建立城市停車位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，調(diào)查分析區(qū)域停車特征，深入研究不同業(yè)態(tài)（如住宅—辦公、住宅—商業(yè)等）的停車位共享，包括在空間上相互分離、利用不同用地性質(zhì)停車需求差異實(shí)施錯(cuò)時(shí)共享，提高車位周轉(zhuǎn)率，減少配建停車位數(shù)量。二是以信息化和智能化為支撐，分級(jí)建立區(qū)域停車誘導(dǎo)系統(tǒng)，減少因?qū)ふ臆囄欢诠驳缆飞涎灿纹嚁?shù)量，減少路面停車需求，提高既有停車設(shè)施的使用效率。美國、日本等國目前已經(jīng)研制出應(yīng)用于實(shí)際的智能化停車信息系統(tǒng)，如美國使用的APIS（高級(jí)停車信息系統(tǒng)）是智能化交通系統(tǒng)（ITS）在停車領(lǐng)域的應(yīng)用，該系統(tǒng)可使駕駛員預(yù)先選擇停車位，減少了尋找停車位的時(shí)間[7]。

5、研究鼓勵(lì)政策，扶持停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。先發(fā)地區(qū)已逐步認(rèn)識(shí)建立健全停車設(shè)施的市場(chǎng)化建設(shè)機(jī)制與經(jīng)營模式，鼓勵(lì)投資并設(shè)法保障投資的合理收益。為推進(jìn)停車設(shè)施建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，借鑒日本、香港等地鼓勵(lì)民營化、采用BOT模式等吸引投融資的成功經(jīng)驗(yàn)[8]，采用民營化為主和政府激勵(lì)政策相結(jié)合的模式，將政府的停車收入作為停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展啟動(dòng)基金，設(shè)立停車場(chǎng)建設(shè)基金，出臺(tái)各種政府激勵(lì)政策，促進(jìn)全社會(huì)共同出資建設(shè)停車設(shè)施。具體可分別按規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理三個(gè)階段，制定不同的產(chǎn)業(yè)化措施。在規(guī)劃階段，制定公共停車場(chǎng)定位獎(jiǎng)勵(lì)（如將公共停車場(chǎng)定位為城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施，土地可無償劃撥）、返還容積率政策（對(duì)利用自有土地建設(shè)公共停車場(chǎng)），鼓勵(lì)開展以停車服務(wù)為主的多元化經(jīng)營，限制公共停車場(chǎng)周邊路內(nèi)停車；在建設(shè)階段，支持停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目融資（以項(xiàng)目整體辦理產(chǎn)權(quán)證）、政府貼息貸款、優(yōu)惠土地出讓金、免征市政公用基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、減半征收綠化補(bǔ)償費(fèi)、泊位財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助（補(bǔ)助對(duì)外開放超出配建標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的停車位）；在運(yùn)營管理階段，差異化定價(jià)路內(nèi)路外停車場(chǎng)（公共停車場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市場(chǎng)主導(dǎo)），減免停車管理費(fèi)等。