祁連山生態(tài)保護(hù)的財(cái)政支持情況調(diào)查
——以肅南裕固族自治縣為例

■/ 白玉璟 吳德顏 鐘自紅 田永海

一、生態(tài)治理保護(hù)現(xiàn)狀

祁連山是我國(guó)西部重要自然生態(tài)安全保護(hù)屏障，是內(nèi)陸河流域的核心水源保護(hù)區(qū)，是我國(guó)生物多樣性核心保護(hù)區(qū)域，國(guó)家早在1988 年就在祁連山中段設(shè)立甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，跨越張掖、武威、金昌三市。祁連山是國(guó)家西部生態(tài)安全保護(hù)屏障上最為重要的一環(huán)、是河西走廊綠洲城市的生命之源、是河西人民生存發(fā)展的生命靠山。加強(qiáng)祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略的重要組成部分，是功在當(dāng)代、力在千秋的事業(yè)。

2017 年，中辦、國(guó)辦針對(duì)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)。此后，甘肅省成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組先后制定出臺(tái)多項(xiàng)方案，對(duì)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行堅(jiān)決整改，肅南縣積極響應(yīng)省委、省政府號(hào)召，不斷加大財(cái)政資金投入，支持祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)。截至2018 年底，祁連山肅南段，采取封山禁牧、河道整治、污水處理、種樹(shù)種草等措施，完成整治了祁連山自然保護(hù)區(qū)涉及肅南縣負(fù)責(zé)整改的140 項(xiàng)問(wèn)題。整治以來(lái)，全面停止祁連山自然保護(hù)區(qū)102 項(xiàng)探采礦項(xiàng)目，保護(hù)區(qū)內(nèi)102 項(xiàng)探礦采礦項(xiàng)目已全部完成礦山環(huán)境恢復(fù)治理?？h域內(nèi)黑河、石羊河、疏勒河等各流域已建成的水電站，全面嚴(yán)格落實(shí)環(huán)評(píng)方案、環(huán)保措施，完成了生態(tài)治理與修復(fù)任務(wù)，對(duì)生活污水、垃圾、固體廢物建立清運(yùn)臺(tái)賬，規(guī)范處置，嚴(yán)格按要求下泄生態(tài)流量，全部安裝了不受人為控制的流量下泄設(shè)施和在線遠(yuǎn)程監(jiān)控設(shè)施。七一冰川旅游景區(qū)和文殊山滑雪場(chǎng)項(xiàng)目已全面關(guān)閉拆除，并完成了植被恢復(fù)治理；馬蹄寺風(fēng)光旅游區(qū)已全面落實(shí)生態(tài)恢復(fù)治理措施，啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)并規(guī)范監(jiān)管；中華裕固風(fēng)情走廊對(duì)緩沖區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性設(shè)施進(jìn)行全部拆除，啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)并規(guī)范監(jiān)管；祁連山國(guó)際滑雪場(chǎng)項(xiàng)目已全面完成環(huán)保整治啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范監(jiān)管。在全力做好祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改工作的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好自然保護(hù)區(qū)外圍區(qū)域生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整改整治工作，與自然保護(hù)區(qū)內(nèi)環(huán)境問(wèn)題整治同等重視、同步推進(jìn)。

二、財(cái)政支持基本情況

肅南裕固族自治縣成立于1954 年，是全國(guó)唯一、甘肅獨(dú)有的裕固族自治縣，地處青藏高原東北前沿、河西走廊中部、祁連山北麓一線，與甘青兩省7個(gè)市州的15個(gè)縣市區(qū)接壤，東西長(zhǎng)650公里，南北寬120-200 公里，總面積2.4 萬(wàn)平方公里，占祁連山北麓總面積的75%。全縣轄5 鄉(xiāng)3 鎮(zhèn)，9 個(gè)國(guó)有林牧場(chǎng)、102 個(gè)行政村和3 個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)，居住有裕固、漢、藏、蒙古等18 個(gè)民族3.84 萬(wàn)人，其中少數(shù)民族人口2.18萬(wàn)，占總?cè)丝诘?6.8%，是國(guó)務(wù)院確定的28個(gè)人口較少民族縣份之一，也是甘肅省委、省政府確定納入比照藏區(qū)扶持政策范圍的縣區(qū)之一。境內(nèi)天然草原面積2677.55 萬(wàn)畝，濕地232.5 萬(wàn)畝；分布有冰川964 條，總面積408 平方公里，占甘肅省冰川面積的20.7%，冰儲(chǔ)量達(dá)159億立方米；有水源涵養(yǎng)林33萬(wàn)公頃，森林覆蓋率為22.6%；河西地區(qū)三大內(nèi)陸河（石羊河、黑河、疏勒河）及其支流流經(jīng)和發(fā)源于肅南山區(qū)，是河西五市乃至內(nèi)蒙古西部地區(qū)的“生命線”和“綠色水庫(kù)”，也是我國(guó)西部重要的生態(tài)安全屏障。

2018 年，肅南縣財(cái)政部門緊緊圍繞中央和省、市生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)部署要求，統(tǒng)籌整合使用各類專項(xiàng)資金，安排各類環(huán)境保護(hù)投資資金71002.05萬(wàn)元，其中中央投資58684.15 萬(wàn)元，省級(jí)投資11867.9萬(wàn)元，縣級(jí)投資450萬(wàn)元。涉及環(huán)境保護(hù)投資項(xiàng)目13 類31 項(xiàng)，其中涉及生態(tài)功能區(qū)項(xiàng)目16 個(gè)6034 萬(wàn)元；草原建設(shè)與保護(hù)項(xiàng)目19466 萬(wàn)元；退耕還林資金327.62 萬(wàn)元；天保工程資金2016.93 萬(wàn)元；森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金2089.6 萬(wàn)元；生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助447 萬(wàn)元；農(nóng)村環(huán)境連片整治40 萬(wàn)元；山洪災(zāi)害防治70 萬(wàn)元；國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程728 萬(wàn)元；防護(hù)林資金876萬(wàn)元；退牧還草資金1125萬(wàn)元；污水垃圾處理及管網(wǎng)資金98萬(wàn)元；山水林田湖資金9519.9 萬(wàn)元；礦山退出補(bǔ)償資金26514 萬(wàn)元。具體安排實(shí)施情況如下：

一是祁連山礦業(yè)權(quán)、水電站、旅游等退出補(bǔ)償金2000 萬(wàn)元，組織開(kāi)展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作、初步驗(yàn)收等工作，差別化推進(jìn)已設(shè)礦業(yè)權(quán)分類退出工作，徹底解決礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)破壞問(wèn)題。二是一廊兩帶六片區(qū)綠化配套300 萬(wàn)元，計(jì)劃完成5668 萬(wàn)畝，項(xiàng)目總投資5283 萬(wàn)元，各林苗木148 萬(wàn)畝，苗木包括青海銀杉、祁連圓柏、金葉榆。三是河長(zhǎng)制資金100萬(wàn)元。四是污水處理廠運(yùn)行管理維護(hù)費(fèi)123萬(wàn)元，預(yù)期生態(tài)效益目標(biāo)為：污水處理能力提升，加強(qiáng)集鎮(zhèn)范圍生活污水、生活垃圾收集處理，對(duì)實(shí)現(xiàn)集鎮(zhèn)范圍內(nèi)生活污水和生活垃圾統(tǒng)一、規(guī)范、有序收集處理，將有效改善梨園河流域水環(huán)境質(zhì)量。五是生活用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目資金20 萬(wàn)元，包括城市供水（包括水源水、出廠水、管網(wǎng)水）規(guī)定的定期檢測(cè)，對(duì)水質(zhì)狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)對(duì)全縣的凈水消毒原材料進(jìn)行檢測(cè)、把關(guān)；開(kāi)展水質(zhì)分析和水處理技術(shù)研究。六是環(huán)境監(jiān)測(cè)及規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)40萬(wàn)元，加強(qiáng)了集中式飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)工作，保護(hù)了水資源環(huán)境。七是鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目配套資金300 萬(wàn)元，購(gòu)置安裝污水處理成套設(shè)備1套，新增污水處理能力0.3萬(wàn)噸、解決農(nóng)牧民截止定居點(diǎn)生活用污水處理難問(wèn)題。八是全縣全域無(wú)垃圾專職保潔人員資金217.80 萬(wàn)元，全面完善保潔隊(duì)伍組建。九是山水林田湖項(xiàng)目配套資金2000萬(wàn)元，用于肅南縣雪泉石居里尾礦庫(kù)綜合治理，生態(tài)環(huán)境保護(hù)及尾礦環(huán)境整治規(guī)劃編制等。十是全縣綠化管護(hù)經(jīng)費(fèi)200 萬(wàn)元，用于城區(qū)園林綠化管護(hù)區(qū)域樹(shù)木花卉、設(shè)施養(yǎng)護(hù)、維護(hù)、植物保護(hù)、整形修剪、澆水施肥、環(huán)境保潔等管理項(xiàng)目。十一是美麗鄉(xiāng)村示范村建設(shè)資金420 萬(wàn)元。2018 年建設(shè)省級(jí)“千村美麗”示范村2 個(gè)，建設(shè)市級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村1 個(gè)，建設(shè)縣級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村8個(gè)。十二是縣城南北坡造林綠化資金143.67萬(wàn)元。完成肅南縣南北坡造林及縣城周邊造林綠化補(bǔ)植、撫育、病蟲(chóng)害防治及管護(hù)工作。十三是污水、供水管網(wǎng)維護(hù)費(fèi)用30 萬(wàn)元，包括縣城自來(lái)水、污水管道維護(hù)25萬(wàn)元及污水處理管理費(fèi)5萬(wàn)元。

三、生態(tài)治理取得的成效

（一）森林覆蓋率逐年提高

2018 年，隨著退耕還林、退牧還草等生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的順利實(shí)施，生態(tài)持續(xù)改善，林地、草地、水域濕地面積有所增加。2018年林地面積為4375.72平方公里，林地覆蓋率為21.63%，2018年比2017年增加10.96平方公里。

（二）草原生態(tài)顯著改善

草地面積2018年為13090.26平方公里，草地覆蓋率為65.80%，草原面積較上年略有所變化，基本保持不變。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)肅南段草原總面積2677.55 萬(wàn)畝，其中可利用草原面積2091.9萬(wàn)畝。通過(guò)實(shí)施退牧還草、草原補(bǔ)獎(jiǎng)、養(yǎng)羊大縣等項(xiàng)目和政策，全面落實(shí)草原規(guī)范化承包，草原退化得到初步治理。

（三）林地面積不斷擴(kuò)大

隨著國(guó)家天保工程、草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策的實(shí)施，保護(hù)區(qū)得到有效保護(hù)，生態(tài)功能得到顯著恢復(fù)。其中：與2000年調(diào)查面積相比，林地面積由16.43萬(wàn)公頃增加到45.11萬(wàn)公頃，增加28.68萬(wàn)公頃；有林地面積由6.12 萬(wàn)公頃增加到8.17 萬(wàn)公頃，增加2.05 萬(wàn)公頃；灌木林地面積由8.62萬(wàn)公頃增加到53.73萬(wàn)公頃，增加45.11萬(wàn)公頃。截止目前，祁連山人工造林保存面積達(dá)到5萬(wàn)多畝，累計(jì)完成封山育林290萬(wàn)畝。

（四）人類活動(dòng)大幅減少

1987 年，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立后，肅南縣大幅度減少礦山探采等項(xiàng)目批建，尤其是2014年祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)區(qū)域界址劃定后，肅南縣禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)批準(zhǔn)新建采礦、探礦項(xiàng)目。目前，祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦山從高峰時(shí)期的368家減少到18家，其中16 家處于停工停產(chǎn)狀態(tài)。隨著牧民定居工程的實(shí)施，祁連山保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)常年居住人口從初設(shè)時(shí)的1.8 萬(wàn)人減少到2200 多人，保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的2600 萬(wàn)畝草原，已有1570 萬(wàn)畝實(shí)施了封禁，大規(guī)模人類開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)祁連山的生態(tài)破壞已基本停止。

（五）環(huán)境狀況變化

環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)情況及對(duì)比上年度分析：2018 年空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位1 個(gè)，具體為紅灣寺鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)測(cè)大樓樓頂（手工）監(jiān)測(cè)點(diǎn)。有效監(jiān)測(cè)天數(shù)為24 天，所有項(xiàng)目因子達(dá)標(biāo)（二氧化硫、二氧化氮極小，未檢出），超標(biāo)天數(shù)為0 天，2018 年計(jì)算空氣達(dá)標(biāo)率為100%。

2018 年空氣質(zhì)量較2017 年無(wú)變化，達(dá)標(biāo)率均為100%。集中式飲用水源地監(jiān)測(cè)及保護(hù)情況：2018年地表水和集中式飲用水水源水質(zhì)、環(huán)境空氣質(zhì)量、重點(diǎn)污染源排放等相關(guān)指標(biāo)與2017年比較均穩(wěn)步達(dá)標(biāo)，城鄉(xiāng)空氣、水、噪聲環(huán)境質(zhì)量均達(dá)到國(guó)家功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)生活污水處理經(jīng)檢測(cè)，各項(xiàng)指標(biāo)具備了縣城污水處理后《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)排放的運(yùn)行條件。

經(jīng)過(guò)各族人民不懈努力，2018年度肅南縣農(nóng)牧村人均可支配收入達(dá)到14418 元，人均增速為7.34%；單位GDP 能耗為0.6047 噸標(biāo)煤/萬(wàn)元，控制在國(guó)家指標(biāo)內(nèi)；單位工業(yè)增加值新鮮水耗、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)分別為19 立方/萬(wàn)元和0.55 立方/萬(wàn)元，控制在國(guó)家指標(biāo)內(nèi)；主要農(nóng)產(chǎn)品中有機(jī)、綠色及無(wú)公害產(chǎn)品種植面積的比重達(dá)到68%，高于國(guó)家指標(biāo)；林草覆蓋率達(dá)到90%，達(dá)到國(guó)家指標(biāo)；受保護(hù)地區(qū)占國(guó)土面積比例88%，高于國(guó)家指標(biāo)；空氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量和噪聲環(huán)境質(zhì)量達(dá)到國(guó)家功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)；城鎮(zhèn)污水集中處理率和工業(yè)用水重復(fù)率分別為86%和95%，高于國(guó)家指標(biāo)；城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理率和工業(yè)固體廢物處置利用率分別達(dá)到95%和90%，均達(dá)到國(guó)家指標(biāo)；秸稈綜合利用率98.6%，達(dá)到國(guó)家指標(biāo)；規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞便綜合利用率為98%，高于國(guó)家指標(biāo)；化肥施用強(qiáng)度（折純）為每公頃228.31千克，低于國(guó)家指標(biāo)；集中式飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和村鎮(zhèn)飲用水衛(wèi)生合格率分別為100%，達(dá)到國(guó)家指標(biāo)；農(nóng)牧村衛(wèi)生廁所普及率為95%，高于國(guó)家指標(biāo)；環(huán)境保護(hù)投資占GDP 的比重為11.71%，達(dá)到國(guó)家指標(biāo)；人口自然增長(zhǎng)率為4.56‰，低于國(guó)家指標(biāo)；公眾對(duì)環(huán)境的滿意率為97%，高于國(guó)家指標(biāo)；生態(tài)IE指數(shù)66.29%，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指數(shù)連續(xù)三年在全省排名前10位；化學(xué)需氧量和二氧化硫排放強(qiáng)度為每萬(wàn)元1.9 千克和11.69 千克，化學(xué)需氧量低于國(guó)家指標(biāo)，但二氧化硫高于國(guó)家每萬(wàn)元4.5千克指標(biāo)。

四、生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的主要問(wèn)題

肅南縣在祁連山生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題整治修復(fù)工作中雖然取得了顯著成效，但祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，推進(jìn)后續(xù)整改和保護(hù)修復(fù)還面臨產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、轉(zhuǎn)型發(fā)展缺乏項(xiàng)目支持，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未全面形成，生態(tài)環(huán)境依然脆弱，治理修復(fù)保護(hù)任務(wù)仍然艱巨等問(wèn)題。

（一）保護(hù)與發(fā)展的矛盾十分突出，基本財(cái)力保障和轉(zhuǎn)型發(fā)展財(cái)力缺口巨大

肅南縣縣域經(jīng)濟(jì)以資源開(kāi)采加工為主導(dǎo)，以采礦業(yè)和水電業(yè)為主要內(nèi)容的第二產(chǎn)業(yè)成為支撐稅收的主要來(lái)源，全縣工業(yè)增加值約占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的60%，對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率達(dá)到80%以上，采礦業(yè)成為支撐自治縣稅收的主要來(lái)源，是典型的資源型依賴型縣份。在近幾年國(guó)家宏觀調(diào)控和壓縮過(guò)剩產(chǎn)能政策，以及國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)走低的影響下，特別是祁連山生態(tài)政策對(duì)礦產(chǎn)、水電等資源的限制，對(duì)地方財(cái)政收入影響巨大，財(cái)政經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展非常困難。另一方面，財(cái)政保障范圍越來(lái)越寬，支出標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，與日益增長(zhǎng)的剛性支出相比，收入的差距明顯，保障與建設(shè)、改革與穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾十分突出，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的任務(wù)非常艱巨。一是生態(tài)保護(hù)壓力大。為保護(hù)祁連山生態(tài)環(huán)境，每年將30%的可用財(cái)力用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，同時(shí)，還因保護(hù)生態(tài)限制礦山開(kāi)發(fā)、壓減農(nóng)牧民牲畜，犧牲地方發(fā)展利益。二是生態(tài)主體功能區(qū)的建立使縣域發(fā)展空間嚴(yán)重不足。國(guó)家建立生態(tài)主體功能區(qū)，祁連山北麓75%的面積在肅南縣境內(nèi)，全縣有77%的國(guó)土面積被劃為保護(hù)地帶，同時(shí)嚴(yán)禁在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行采石、開(kāi)礦、挖沙、取土等，祁連山自然保護(hù)區(qū)涉及肅南6 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）88 個(gè)行政村，縣域發(fā)展空間不足5%。

（二）國(guó)家對(duì)自治縣生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付偏少

肅南縣是祁連山重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，2018年被納入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。祁連山北麓75%的面積在肅南縣境內(nèi)。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)劃定范圍198.7 公頃，其中：117.8 萬(wàn)公頃在肅南縣境內(nèi)，占祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積的59.3%，占肅南縣國(guó)土面積的58.4%。擬建的祁連山國(guó)家公園（肅南段）范圍總面積126.02萬(wàn)公頃，占祁連山國(guó)家公園面積的四分之一，占肅南縣國(guó)土面積的62.46%。全縣有77%的國(guó)土面積被劃為保護(hù)地帶。2018 年實(shí)際下達(dá)肅南縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付6034萬(wàn)元，減少890萬(wàn)元，下降12.85%，遠(yuǎn)低于周邊縣區(qū)甚至低于農(nóng)業(yè)區(qū)縣，沒(méi)有體現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用績(jī)效，也偏離了資金的生態(tài)和民生導(dǎo)向。

（三）保護(hù)區(qū)內(nèi)礦山和在建水電項(xiàng)目補(bǔ)償退出涉及問(wèn)題多

在祁連山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整治中，縣域祁連山國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)102 項(xiàng)探采礦項(xiàng)目全面關(guān)閉退出，34座已建成水電站全部安裝生態(tài)流量下泄監(jiān)控設(shè)施，停建在建水電站7 座，取消規(guī)劃建設(shè)水電項(xiàng)目16項(xiàng)，關(guān)閉旅游項(xiàng)目2 處，已建成的7 家4A 級(jí)景區(qū)不同程度受到各方面的限制。目前，僅32宗礦山項(xiàng)目整治補(bǔ)償退出企業(yè)申報(bào)約需補(bǔ)償資金24億元左右；7 座水電站企業(yè)申報(bào)退出補(bǔ)償資金約需6 億元左右，目前正在進(jìn)行審核認(rèn)定和協(xié)商談判，由于退出補(bǔ)償?shù)牡V業(yè)權(quán)、水電站所需補(bǔ)償金額大，僅靠地方財(cái)政無(wú)力承擔(dān)。需要國(guó)家和省、市給予大力支持。

（四）事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，生態(tài)環(huán)境治理投入嚴(yán)重不足

肅南縣是祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)最大的資源主體，為保護(hù)祁連山生態(tài)環(huán)境投入了大量的人力、物力、財(cái)力，每年將30%的可用財(cái)力投向生態(tài)環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，還因生態(tài)保護(hù)限制礦山開(kāi)發(fā)、壓減農(nóng)牧民牲畜，犧牲了發(fā)展機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益，影響了農(nóng)牧民收入和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于生態(tài)保護(hù)投入機(jī)制不完善，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，長(zhǎng)期以來(lái)獨(dú)自承擔(dān)生態(tài)保護(hù)建設(shè)重任，一方面分散了精力、財(cái)力和物力，限制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面保護(hù)者只有付出沒(méi)有回報(bào)，造成事權(quán)與支出責(zé)任不匹配，一定程度上影響了生態(tài)保護(hù)的積極性和實(shí)效性。

（五）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

肅南是祁連山的主要守護(hù)者，實(shí)現(xiàn)了森林、草原、濕地、荒漠、水流、耕地等重點(diǎn)領(lǐng)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，基本建立了符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。但目前除草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)外，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保障體系仍未完全建立，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)成本分擔(dān)機(jī)制的實(shí)際不公平和權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，發(fā)展與保護(hù)的矛盾十分突出。

五、生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的建議

（一）改善基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)能力建設(shè)

一是加大對(duì)祁連山森林、草原、冰川、河流及礦山環(huán)境治理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目支持力度，加快建立祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)，完善保護(hù)區(qū)的功能和規(guī)劃；整合祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的科研力量，集中優(yōu)勢(shì)科研力量，建立完備的生態(tài)環(huán)境保護(hù)科研支撐體系，開(kāi)展跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨部門多方合作研究，強(qiáng)化科學(xué)決策支持；二是建立明確的生態(tài)價(jià)值生態(tài)指標(biāo)考核體系，明確環(huán)境保護(hù)的不同主客體，充分利用民間市場(chǎng)資本，提高市場(chǎng)的利用效率和機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)大眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升環(huán)境保護(hù)的“軟實(shí)力”。加快產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化，向國(guó)家申請(qǐng)配套資金推進(jìn)生態(tài)區(qū)建設(shè)的完整性。

（二）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)的良性循環(huán)

優(yōu)先將肅南縣列入祁連山生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)縣，先期開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，加快建立科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)成本分擔(dān)機(jī)制。通過(guò)對(duì)保護(hù)區(qū)域政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，激勵(lì)上游區(qū)域政府和群眾進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)，促進(jìn)環(huán)境資源的協(xié)調(diào)發(fā)展、合理利用。建議結(jié)合祁連山國(guó)家公園的建立，將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的冰川、凍土、濕地、荒漠、高山草甸全部納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，并適當(dāng)提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)保護(hù)區(qū)域政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為綜合治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)積累資金，激勵(lì)上游區(qū)域政府進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)，促進(jìn)環(huán)境資源的合理利用；通過(guò)對(duì)保護(hù)區(qū)域群眾的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，改善上游區(qū)域群眾的生產(chǎn)、生活條件，調(diào)動(dòng)其保護(hù)生態(tài)資源的自覺(jué)性和積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕。

（三）調(diào)整發(fā)展結(jié)構(gòu)，加大對(duì)祁連山保護(hù)區(qū)的資金投入

應(yīng)充分考慮肅南縣在祁連山北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)中擔(dān)負(fù)的重要責(zé)任和財(cái)政困難的實(shí)際，加大祁連山北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，增加對(duì)肅南縣的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，將生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付直接下達(dá)涉及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣區(qū)，從根本上解決肅南縣祁連山北麓生態(tài)保護(hù)中存在的問(wèn)題；綜合考慮祁連山保護(hù)區(qū)內(nèi)探采礦、水電等項(xiàng)目退出補(bǔ)償增支因素，加大對(duì)祁連山地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付及一般性轉(zhuǎn)移支付支持力度；設(shè)立祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)礦山、水電及旅游企業(yè)退出補(bǔ)償機(jī)制，籌集專項(xiàng)資金，明確籌資渠道，確保祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦山和水電企業(yè)補(bǔ)償退出按期完成。

（四）轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)區(qū)多元化應(yīng)用

利用祁連山生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理體系，利用生態(tài)環(huán)境治理、土壤水源基質(zhì)修復(fù)技術(shù)，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理與發(fā)展方案，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的原則，促進(jìn)開(kāi)源和節(jié)流相結(jié)合，結(jié)合山湖林田湖生態(tài)治理重點(diǎn)項(xiàng)目與生態(tài)區(qū)生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和新興產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)和多元化就業(yè)，緩解生態(tài)保護(hù)壓力，促進(jìn)各民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和加快肅南縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（五）支持生態(tài)移民，減輕環(huán)境保護(hù)壓力

研究制定專門政策，支持地方加快祁連山保護(hù)區(qū)生態(tài)移民步伐，對(duì)祁連山保護(hù)區(qū)肅南段內(nèi)農(nóng)牧民群眾進(jìn)行生態(tài)搬遷，培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)等辦法，引導(dǎo)牧民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集聚，向市民轉(zhuǎn)變；支持發(fā)展全域旅游，國(guó)家級(jí)旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)、國(guó)家級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)，充分發(fā)揮旅游業(yè)綠色富民惠民作用；對(duì)肅南縣提升公路等級(jí)方面給予支持，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)、景區(qū)景點(diǎn)的道路與國(guó)省干線及高速公路互聯(lián)互通，支持客運(yùn)樞紐建設(shè)，助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。