地方政府債務(wù)的政策演進(jìn)和估算

董立業(yè)　潘巖巖

摘 要：地方政府債務(wù)是我國(guó)政府債務(wù)的重要組成部分，本文集中梳理了財(cái)政體制和地方政府債務(wù)管理政策的演變過(guò)程，并對(duì)2000年以來(lái)的地方政府債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行了估算。

一、政策的演變

中國(guó)政府債務(wù)由中央和地方政府債務(wù)組成。政府債務(wù)可以分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，還可以分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。政府債務(wù)的界定首先必須依據(jù)國(guó)家的現(xiàn)行法律，以下主要梳理我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制和地方政府債務(wù)管理政策的演變過(guò)程。

中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制是1994年分稅制改革后形成的，各種稅收劃分為中央稅、中央地方共享稅和地方稅，支出按各級(jí)政府事權(quán)確定為中央本級(jí)支出、地方本級(jí)支出，以及中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付又分為一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

在分稅制改革的基礎(chǔ)上，1995年開(kāi)始實(shí)施《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》。當(dāng)時(shí)規(guī)定，地方政府不得編列赤字預(yù)算，也不得舉借債務(wù)，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人以任何形式的擔(dān)保。盡管國(guó)家法律對(duì)政府債務(wù)有明確的規(guī)定，但地方政府仍采用各種形式以舉債方式籌措建設(shè)資金，尤其是2008年以后，地方政府融資平臺(tái)公司大面積出現(xiàn)，地方政府債務(wù)大規(guī)模增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方債的審計(jì)結(jié)果，截止2013年6月底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為17.89萬(wàn)億元，其中融資平臺(tái)公司債務(wù)6.97萬(wàn)億元，占38.96%。

為了控制地方政府債務(wù)的過(guò)快增長(zhǎng)，2014年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，要求地方政府債務(wù)管理的目標(biāo)是建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，并明確地方政府融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)。

2014年8月31日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)重新修訂和發(fā)布了《預(yù)算法》。修訂后的《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉債的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！?/p>

為落實(shí)新的《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，2015年12月財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，并明確規(guī)定，2015年以后，地方融資平臺(tái)的舉債不屬于政府債務(wù)。2016年10月，國(guó)務(wù)院頒布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》明確規(guī)定，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則，存量擔(dān)保債務(wù)和存量救助債務(wù)均不屬于政府債務(wù)。2016年11月財(cái)政部出臺(tái)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，明確規(guī)定一般債券或?qū)ｍ?xiàng)債券的發(fā)行收入不得用于償還一般債務(wù)或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)的利息；一般債務(wù)本金通過(guò)一般公共預(yù)算收入或發(fā)行一般債務(wù)等償還，一般債務(wù)利息通過(guò)一般公共預(yù)算收入等償還；專項(xiàng)債務(wù)本金通過(guò)對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專項(xiàng)收入、發(fā)行專項(xiàng)債券償還，專項(xiàng)債務(wù)利息只能通過(guò)對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和專項(xiàng)收入償還。2017年5月和6月，《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》和《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》先后印發(fā)，限制土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路的專項(xiàng)債券的收入用途。

2017年4月，財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，要求各地推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，依法合規(guī)開(kāi)展市場(chǎng)化融資活動(dòng)；地方政府及其所屬部門(mén)不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資；地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司；不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司的償債資金來(lái)源；不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為；融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書(shū)面聲明不承擔(dān)政府融資職能。

2014年10月財(cái)政部出臺(tái)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，在此基礎(chǔ)上，2015年開(kāi)始通過(guò)發(fā)行地方政府債券對(duì)非政府債券形式的政府存量債務(wù)逐步進(jìn)行置換。截至2017年，地方政府存量債務(wù)置換總額達(dá)到11.2萬(wàn)億元。

二、地方政府債務(wù)估算

按以上國(guó)家法律法規(guī)的界定收集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和測(cè)算，我們得到了2000年以來(lái)歷年地方政府債務(wù)的余額及其增長(zhǎng)情況。期間，地方政府債務(wù)余額從5293億元增長(zhǎng)到了153164億元。2013年之前，年增長(zhǎng)率均保持在20%以上（2011年除外），此后增長(zhǎng)速度有所放緩，并在2015年首度出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。

參考文獻(xiàn)

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