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    基于新發(fā)展理念的鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)

    2019-03-20 05:18楊潤紅
    西部論叢 2019年9期
    關(guān)鍵詞:村民自治新發(fā)展理念鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

    摘 要:鄉(xiāng)村社會的有效治理事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,關(guān)乎“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的實現(xiàn)。目前的鄉(xiāng)村治理模式在實踐過程中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題,本文以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的內(nèi)涵和外延為視角,針對鄉(xiāng)村治理主體、治理方式、治理過程、治理規(guī)范等方面存在的突出問題提出對策建議,共創(chuàng)法治、文明、開放、和諧的鄉(xiāng)村共同體。

    關(guān)鍵詞:新發(fā)展理念 鄉(xiāng)村治理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 村民自治

    中共十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念,是管全局、管根本、管長遠的導(dǎo)向。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是對“三農(nóng)”工作的重大決策部署。基于新發(fā)展理念的鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu),致力于把鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個更加有序、更加開放、更具活力的新型社會生活共同體。

    一、問題的提出

    基層治理狀況是國家治理體系和治理能力有效程度的集中體現(xiàn)?!班l(xiāng)政村治”體制是當(dāng)前政府農(nóng)村工作的一項基本政策,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的一級國家政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下按照居民居住地區(qū)設(shè)立群眾性自治組織的村民委員會,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的法定關(guān)系界定為指導(dǎo)與協(xié)助。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,出現(xiàn)了治理能力不足、治理過程不規(guī)范、治理績效不容樂觀等值得關(guān)注的問題。

    不同學(xué)者基于不同角度對鄉(xiāng)村治理進行界定。黨國英認為鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動[1]。張潤澤和楊華認為鄉(xiāng)村治理是綜合治理,農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化社會等諸元素都統(tǒng)攝進來,而不囿于單純民主化治理的村民自治[2]。王長安認為鄉(xiāng)村治理包括鄉(xiāng)村建設(shè)、村民自治和新農(nóng)村建設(shè)等[3]。良好的鄉(xiāng)村治理至少具備三個方面,獲得政治支持與民眾信任,提供良好的公共服務(wù)滿足社會需要,有效管理沖突和健全的沖突解決機制。學(xué)術(shù)界針對我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀,研究并提出“三下沉三整合”模式、新鄉(xiāng)賢治理、“第一書記”引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理等框架。但從長遠發(fā)展來看,某一地區(qū)的行政環(huán)境所產(chǎn)生并形成的治理框架,不具有一般性,難以有效應(yīng)對不同村莊治理的現(xiàn)實問題和特殊需求,是否適用必須加以研究后才可以判定。

    鄉(xiāng)村治理是變化、動態(tài)的過程,理論深化和現(xiàn)實發(fā)展提出系統(tǒng)化研究的需要。德治、法治、自治相結(jié)合的多元網(wǎng)絡(luò)治理模式將是未來走向。本文圍繞新發(fā)展理念,著眼于新時代背景下鄉(xiāng)村社會面臨的突出問題和發(fā)展困境,提出鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)的建議和對策,以整合鄉(xiāng)村內(nèi)部資源,重新獲得發(fā)展活力,使鄉(xiāng)村發(fā)展更具協(xié)調(diào)性、平衡性和可持續(xù)性。

    二、鄉(xiāng)村治理面臨的問題

    隨著“鄉(xiāng)政村治”模式在實踐過程中的推移,其積極影響正在逐漸減退,負面影響正在顯現(xiàn)甚至擴大,弊端日益暴露。

    (一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)指導(dǎo)越位、缺位和錯位

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門自身職責(zé)的認知能力不足,發(fā)揮職能的機制建設(shè)和具體實踐運作方式上存在一定缺陷,限制性規(guī)章制度過多過細,對政策工具選擇搭配不當(dāng),在鄉(xiāng)村治理過程中所干預(yù)的范圍和力度仍然存在超過其職責(zé)的現(xiàn)象,更多行使“下達”而忽視“上傳”職能。此外,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門本位主義明顯,工作重心放到經(jīng)濟建設(shè)上,為了強調(diào)政績優(yōu)異忙于招商引資和征地拆遷,甚至出現(xiàn)權(quán)力與利益的糾葛,不惜引進一些高污染高消耗的產(chǎn)業(yè)項目來拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展陷入困境。

    (二)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)受阻

    農(nóng)村社區(qū)是新時期推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項為人民謀福利的偉大工程,是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要戰(zhàn)略。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)目前還處于探索和實踐階段。社區(qū)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃和合理布局,土地利用率低、資源浪費、區(qū)域銜接不合理;社區(qū)建設(shè)資金投入不足,無法持續(xù)輸出供應(yīng);農(nóng)民現(xiàn)有權(quán)益受損,征地補償標(biāo)準偏低且補償結(jié)構(gòu)不合理;配套措施不完善,服務(wù)體系不健全,無法滿足現(xiàn)階段居民要求;新型社區(qū)與傳統(tǒng)村落間的矛盾和沖突不斷涌現(xiàn),以上種種問題給社區(qū)建設(shè)帶來重重阻力,鄉(xiāng)與村之間并未形成連動性。

    (三)公共物品與公共服務(wù)匱乏

    不能有效地回應(yīng)廣大農(nóng)民群眾日益多樣化和復(fù)雜化的物質(zhì)文化需要和公共服務(wù)需求是治理中的普遍現(xiàn)象。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門搞面子項目與形象工程,投入大量人力物力,卻并未對鄉(xiāng)村公共物品與服務(wù)的發(fā)展做出實質(zhì)性的幫助。其次,鄉(xiāng)村干部缺乏公共責(zé)任意識,搞不切實際的形式主義,公共物品與服務(wù)提供只為應(yīng)付檢查,效率和質(zhì)量大打折扣。最后,村莊沒有獨立的資金來源,致使鄉(xiāng)村綜合發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、留守老人的看護與安全等方面的公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給嚴重不足。

    (四)蚊蠅腐敗顯現(xiàn)

    蚊蠅腐敗是指基層權(quán)力擁有者采用尋租、創(chuàng)租等方式對惠民政策與民生資金的貪占截留、徇私舞弊,緊盯弱勢群體的利益,小官小貪,案件多發(fā),對黨群干群關(guān)系造成嚴重影響的基層貪污腐敗。村級干部是一個特殊群體,收入普遍較低,職務(wù)職級晉升空間有限,卻掌握著資金的使用權(quán)和分配權(quán)。某些鄉(xiāng)村干部在選舉中利用暗箱操作、賄選等潛規(guī)則上位,并未受過專門培訓(xùn)教育、法紀觀念淡薄,在權(quán)力可以尋租的情況下只顧謀取利益,既沒有能力也沒有意愿處理涉及老百姓切實利益的公共事務(wù),導(dǎo)致政治信任下降。

    (五)村民參與意識缺乏

    從村民自治制度的法理內(nèi)容來看,村民自治是通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,達到村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民的主人翁意識不強,參與意識、參與程度和維護權(quán)益的積極性一直不高。鄉(xiāng)村教育不規(guī)范造成居民的治理能力和技巧的缺失,民主管理機制不健全造成村民參與治理活動的數(shù)量有限,傳統(tǒng)管理理念造成村民參與的冷漠,鄉(xiāng)村社會成員定位和行為規(guī)范模糊不清,大多數(shù)人對于鄉(xiāng)村治理的關(guān)心和重視程度不夠,造成的結(jié)果就是村民的權(quán)利和切身利益得不到保障,被其他組織所擠占。

    三、鄉(xiāng)村治理發(fā)展困境的深層次原因

    鄉(xiāng)村社會治理具有復(fù)雜性與歷史性,無法做到“破”與“立”,合法性的削弱、治理理念的沖突和治理資源的缺乏等因素造成鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)困境。

    一是鄉(xiāng)村治理模式改革與重構(gòu)是涉及多方面利益關(guān)系的系統(tǒng)“工程”,涉及黨組織、地方政府、村民自治組織、社會組織、農(nóng)民群眾等,在這樣的情況下,折中方案往往被選擇,治理成效與預(yù)期存在差距。

    二是鄉(xiāng)村治理模式改革所涉及到的部分部門、官員的技能不足,其他參與主體發(fā)展不成熟,公眾參與能力與意愿不夠,構(gòu)建上下互動、橫向連動、協(xié)商溝通、積極主動的鄉(xiāng)村治理模式陷入困境。

    三是鄉(xiāng)村治理工作關(guān)系不協(xié)調(diào),職責(zé)權(quán)限交叉重疊,鄉(xiāng)村事務(wù)的管理權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)存在爭奪,遇到具體問題時又出現(xiàn)相互推諉和相互扯皮,無法有效地整合鄉(xiāng)村社會的各種資源。

    四是國家惠民富民政策力度加深,投入的民生資金和資源增多,而中國國土面積大,基層難管理,蚊蠅腐敗被調(diào)查的概率低、被懲處的力度不夠,其中一些道德素質(zhì)低下的墨守成規(guī)者、徇私舞弊者甚至?xí)檬种械臋?quán)力維護既得利益,延緩甚至阻礙治理改革。

    五是治理人才缺乏,鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)空心化,熟人社會具有相對封閉性,默認治理“內(nèi)生性原則”,人口外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英與政治精英流失,新生力量難以進入,致使農(nóng)村建設(shè)人才儲備不足和發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)定。

    六是鄉(xiāng)村治理資金匱乏,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力有限,社會團體捐贈資金不足,鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低,經(jīng)濟增長動力不足,導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)資金投入不足,影響到鄉(xiāng)村治理的社會效益和整體效果。

    四、鄉(xiāng)村治理模式的新走向:自治、法治與德治

    黨的十九大報告提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,為更好地管理鄉(xiāng)村生活空間指明方向,以德治作基石,法治為保障,真正實現(xiàn)自治,三者有機統(tǒng)一,相輔相成。

    (一)自治

    自治不僅是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的方式,也是最終要達到的目標(biāo)。村民自治制度的核心內(nèi)容是“四個民主”,民主化是自治的本質(zhì)特征和要求。村民獨立自主地支配自己的合法權(quán)益和做出合法行為選擇是其重要表現(xiàn)[4]。鄉(xiāng)村居民自主選擇生活方式、對生活中的事務(wù)能夠自主決策、參與到村莊內(nèi)部共同事務(wù)的決策。民主化作為鄉(xiāng)村居民的社會生活方式,需要優(yōu)化物質(zhì)條件,完善民主路徑,發(fā)揚民主精神,從而在社會生活領(lǐng)域中形成現(xiàn)代人文環(huán)境和民主化的風(fēng)尚。

    (二)法治

    全面推進依法治國的背景下,鄉(xiāng)村治理要做到用法律管權(quán)、依法律辦事。法律規(guī)范構(gòu)成鄉(xiāng)村社會治理的重要內(nèi)容,鄉(xiāng)村治理實踐的機制、過程和結(jié)果都需要遵循和符合法律規(guī)范[5]。村民自治通過行為自律達到理性化,依靠法律規(guī)范規(guī)制行為選擇。地方政府依法管理農(nóng)村社會事務(wù),用法律法規(guī)調(diào)整政府、村民自治組織、村民之間的關(guān)系,確保行政權(quán)力在法律框架范圍內(nèi)行使。政府部門和紀檢部門依法嚴厲打擊和懲處徇私舞弊、貪贓枉法行為,力保鄉(xiāng)村治理資金和資源的合理使用。

    (三)德治

    儒家思想是中國傳統(tǒng)社會的主流思想,仁學(xué)強調(diào)德在治理國家中的作用,素有半部《論語》治天下的論斷。將德治納入鄉(xiāng)村治理體系,充分發(fā)揮道德引領(lǐng)、規(guī)范、約束的內(nèi)在作用,增強鄉(xiāng)村自治和法治的道德底蘊,為自治和法治贏得情感支持、社會認同[6]。德治應(yīng)在繼承傳統(tǒng)德治思想優(yōu)良成分的基礎(chǔ)上,以集體主義為原則,以人民為中心,塑造優(yōu)良的鄉(xiāng)村內(nèi)涵,將道德規(guī)范融入鄉(xiāng)規(guī)民約,增強村民的認同感和責(zé)任感,共同維護鄉(xiāng)村秩序與規(guī)則。

    五、鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)的對策建議

    新發(fā)展理念具有戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性,必須貫穿于鄉(xiāng)村社會治理的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。應(yīng)對發(fā)展環(huán)境變化,把握發(fā)展主動權(quán),網(wǎng)絡(luò)治理模式將是未來選擇。

    (一)樹立“創(chuàng)新”理念,提升治理效能

    創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力,須貫穿于黨和國家在鄉(xiāng)村的各項工作,推動理論、制度和文化創(chuàng)新。基層治理方式進行了探索,如“三下沉三整合”治理體系,黨組織、村民自治、管理服務(wù)下沉,整合人力人才、資源資金和管理平臺[7];新鄉(xiāng)賢治理以自身權(quán)威實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理活動有序開展的介入或嵌入過程,實現(xiàn)對農(nóng)民和農(nóng)村的再組織,在傳統(tǒng)與現(xiàn)代、國家與社會間搭建起新型溝通機制[8];機關(guān)優(yōu)秀干部到村任“第一書記”,成為發(fā)展的引領(lǐng)者,村黨支部和村委會的協(xié)商者,基層黨組織建設(shè)的組織者,好政策的傳遞者[9]?,F(xiàn)有的框架無法對大量鄉(xiāng)村形成統(tǒng)一調(diào)適,難以針對不同村莊的發(fā)展形成指導(dǎo)。有效的鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)是自治、法治與德治的統(tǒng)一體,在傳統(tǒng)資源和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上創(chuàng)新,積極探尋新路徑。

    (二)建設(shè)農(nóng)村社區(qū),城鄉(xiāng)“協(xié)調(diào)”發(fā)展

    協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求,重點在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)是把農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展納入整個國民經(jīng)濟與社會發(fā)展全局中通盤籌劃。農(nóng)村社區(qū)應(yīng)是政府引導(dǎo),各行業(yè)、企業(yè)、村莊和農(nóng)民共同開發(fā),多層次的社會參與合力推進。農(nóng)村社區(qū)有一村一社區(qū)、一村多社區(qū)和多村一社區(qū)的模式,需因地因村制宜、注重實效,尊重農(nóng)村建設(shè)的客觀規(guī)律和基層的實踐創(chuàng)造,以不同的思路搞建設(shè)。另外,社區(qū)管理和服務(wù)平臺起重要的支撐作用,基層政府應(yīng)從社會管理實施有效和便民出發(fā),通過政策干預(yù)和財政支持,引導(dǎo)醫(yī)療保健、生態(tài)環(huán)境、文化教育、體育設(shè)施、家政服務(wù)進入社區(qū),促進社會資源向鄉(xiāng)村有序流動。

    (三)培育“綠色”經(jīng)濟,助力鄉(xiāng)村振興

    綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定科學(xué)的經(jīng)濟發(fā)展、特色農(nóng)業(yè)、景觀保持、文化挖掘的發(fā)展戰(zhàn)略和綱領(lǐng),形成可持續(xù)發(fā)展。一方面,農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營。構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ),合作和聯(lián)合為紐帶,社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。“土地托管”是新型農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營模式,依托全程托管、勞務(wù)托管、訂單托管,組織分散農(nóng)戶,高效配置資源,滿足生產(chǎn)要求[10]。另一方面,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游經(jīng)濟。Reichel和Lowengart指出鄉(xiāng)村旅游是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)或替代產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村莊挖掘生態(tài)、文化、傳統(tǒng)資源,兼顧獨特內(nèi)涵與時代特色,有條件地打造生態(tài)田園型、意境體驗型、村寨群落型等模式,幫助農(nóng)民就近創(chuàng)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)。

    (四)堅持信息公開,形成“開放”治理

    開放是國家發(fā)展繁榮的必由之路,充分運用先進的科學(xué)知識和有益的管理經(jīng)驗。信息化水平的大幅提升是全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一,公開透明是法治政府和服務(wù)型政府的基本要求。鄉(xiāng)村治理應(yīng)堅持以公開促規(guī)范、以公開促服務(wù),圍繞權(quán)力運行全流程和政務(wù)服務(wù)全過程,圍繞社會廣泛關(guān)注、事關(guān)群眾切身利益的重大事項,重點對村級黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)、財務(wù)進行公開,確保公開內(nèi)容真實可信、過程有據(jù)可查、結(jié)果公平公正,真正使“蚊蠅腐敗”失去生存的土壤。推進基層政務(wù)公開,做好決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開,利用新媒體和新技術(shù)加強政策解讀,信息有效、過程透明,充分保障公眾的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán),從而達到卓有成效的治理效果。

    (五)多元治理主體,“共創(chuàng)”合作網(wǎng)絡(luò)

    共享理念的內(nèi)涵是全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享,共建也是共享的過程。多元主體合作共治的網(wǎng)絡(luò)治理格局權(quán)責(zé)明晰化,關(guān)系規(guī)范化。加強黨的領(lǐng)導(dǎo),農(nóng)村基層黨組織通過思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法治理,順應(yīng)時代做出規(guī)劃調(diào)整,為鄉(xiāng)村發(fā)展提供長效機制;堅持村民自治制度,發(fā)揮村委會的組織功能,廣大村民通過村民代表大會、村民會議有效參與和反饋;激發(fā)和豐富鄉(xiāng)村社會組織,重點發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會、公益機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)等機構(gòu);培育鄉(xiāng)村精英和經(jīng)濟能人,使其成為重要的引領(lǐng)者、參與者和監(jiān)督者,作為聯(lián)系紐帶整合鄉(xiāng)村共同體;吸納專家學(xué)者作為智庫,運用其豐富的理論知識,借鑒其深入調(diào)研提出的行之有效的建議。

    鄉(xiāng)村依然是村民居住和生活的重要社會空間,鄉(xiāng)村治理則是鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是具有內(nèi)在聯(lián)系的集合體,構(gòu)建鄉(xiāng)村和諧社會一定要深化認識,同一貫徹。發(fā)展農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村、富裕農(nóng)民是時代賦予的重大使命,探索與完善鄉(xiāng)村治理模式,開拓治理的新境界,任重而道遠。

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    作者簡介:楊潤紅(1993.7—),女,漢族,籍貫:河南靈寶人,西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,17級在讀研究生,碩士學(xué)位,專業(yè):行政管理,研究方向:地方政府治理與績效管理。

    基金項目:陜西省級政協(xié)協(xié)商民主實踐研究(2015E008)。

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