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    績效評價視角看公安機(jī)關(guān)大部制改革的實踐訴求

    2019-03-20 10:27:48范京來
    產(chǎn)業(yè)與科技論壇 2019年20期
    關(guān)鍵詞:大部公安機(jī)關(guān)公安

    □范京來

    一、公安機(jī)關(guān)大部制改革背景與要求

    (一)公安大部制改革由來與背景。從本質(zhì)來講,大部制改革的目的在于將政府部門職能相近、職責(zé)交叉重復(fù)、分工過細(xì)、管理分散、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu),進(jìn)行綜合設(shè)置、整合調(diào)整,進(jìn)而形成精干高效、科學(xué)合理的管理體系。而對于公安機(jī)關(guān)而言,大部制改革則是根據(jù)職能歸并的原則,將公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合,形成科學(xué)高效的組織體系。由于歷史原因,我國公安體系內(nèi)部門眾多,從最早期的“一廳六局”,到改革開放初期的“11個業(yè)務(wù)局”,此后隨著任務(wù)的增加,公安部的機(jī)構(gòu)一直排序到27局,機(jī)構(gòu)臃腫。正是在這種背景下,公安部開始對部分業(yè)務(wù)局實行整合,機(jī)構(gòu)總量由過去的“增”首次變?yōu)椤皽p”,這標(biāo)志著公安機(jī)關(guān)大部制改革正式著手實施。

    (二)大部制改革的總體要求。第一,從指導(dǎo)思想上,要堅持績效原則,以服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、服務(wù)社會建設(shè)為出發(fā)點,有效履行公安職能,整合公安部門,建立精干高效的公安組織結(jié)構(gòu),保障公安工作的有序、高效開展。第二,公安大部制改革的目標(biāo),一方面從實際出發(fā),結(jié)合當(dāng)前公安機(jī)關(guān)部門設(shè)置和組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀,解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、效率低下、內(nèi)耗嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題,消除各部門間“相互扯皮”、“相互推脫”等問題;另一方面在科學(xué)的理論支持下,深入研究公安機(jī)關(guān)在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的問題,并積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)大部制改革,進(jìn)而建立現(xiàn)代公安組織體制,全面實現(xiàn)工作的現(xiàn)代化管理。第三,從更高改革績效的視角來看,公安機(jī)關(guān)大部制改革應(yīng)遵循以下主要工作原則,即科學(xué)合理、機(jī)構(gòu)法定、體系設(shè)計、精干高效、問題導(dǎo)向、上下有別等原則。

    二、地方公安機(jī)關(guān)大部制改革的困境與訴求

    從當(dāng)前大部制改革的推進(jìn)情況來看,我國各地公安機(jī)關(guān)均已穩(wěn)妥推進(jìn)大部制改革,且在大部制改革的道路上邁出了重要的一步,并取得了顯著的效果。但在工作實踐中,仍然存在一些制約因素亟需解決,否則將會成為影響公安機(jī)關(guān)大部制改革的障礙。

    (一)職能整合不到位,改革目標(biāo)出現(xiàn)偏差。比如兩個突出的問題,一是重視機(jī)構(gòu)合并的形式,但其實質(zhì)內(nèi)容并未改變,依然在大部門下各自獨立運行,職能轉(zhuǎn)變并未實現(xiàn)。二是大部門體制下,下級機(jī)構(gòu)增多,管理鏈條過長,導(dǎo)致管理難度和運轉(zhuǎn)難度增加,而且合并后的大部門存在“掛牌子多”、“非常設(shè)機(jī)構(gòu)多”、“文件會議多”的“三多”局面,造成協(xié)調(diào)困難,對解決實質(zhì)性問題的幫助不大。

    (二)職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)狀難打破。從當(dāng)前公安機(jī)關(guān)大部制改革的現(xiàn)狀來看,實行的是地方試點模式,缺乏上下聯(lián)動的統(tǒng)一性和整體性,表現(xiàn)在兩個方面,一是某些部門職能與上級結(jié)構(gòu)無法對應(yīng),部門對接與運行機(jī)制不適應(yīng)新要求,出現(xiàn)“上下不對口”的問題;二是傳統(tǒng)管理模式依然影響當(dāng)前的大部制改革,而且成為主要困擾因素。

    (三)職業(yè)發(fā)展空間變小。公安機(jī)關(guān)大部制改革突出的體現(xiàn)是部門與職能整合,這就帶來兩個直接的問題,一是普通民警的職位晉升空間變??;二是原有領(lǐng)導(dǎo)干部的安置問題。機(jī)構(gòu)精簡整合使得領(lǐng)導(dǎo)層職位數(shù)量減少,對于普通民警而言,其晉升的難度加大,一定程度上影響工作積極性。而領(lǐng)導(dǎo)職位的減少同樣為會導(dǎo)致原有部門領(lǐng)導(dǎo)在部門合并后出現(xiàn)重疊的現(xiàn)象,也會導(dǎo)致“職數(shù)溢出”問題,且原有領(lǐng)導(dǎo)如何發(fā)揮作用、如何安置,也是大部制改革面臨的難題。

    正是在這種背景下,公安機(jī)關(guān)大部制改革提出了實踐性的訴求。一是扁平化管理,綜合化執(zhí)法,即以管理層級扁平化、“三警種、一部門”綜合執(zhí)法作為橫向機(jī)構(gòu)改革的訴求點;二是按性質(zhì)歸并職能,按職能組建中心,提出大數(shù)據(jù)思維、現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制、警務(wù)流程再造的訴求;三是精干高效的綜合管理體系、執(zhí)法勤務(wù)體系的訴求;四是大部門警種、大情報技術(shù)的改革訴求。

    三、績效視角的大部制改革思考

    (一)改革內(nèi)容。

    1.縣級公安機(jī)關(guān)大部制改革。從當(dāng)前縣級公安機(jī)關(guān)的實際來看,大部制改革具有較好的基礎(chǔ),比如當(dāng)前縣公安局的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況符合大部門制度的特點,而且近些年來基層公安改革的路子就是大部制改革的路子,此外2006年公安部下發(fā)的《縣級公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),也提前邁出了大部制改革的步伐。雖然縣級公安機(jī)關(guān)在大部制改革上具有先天優(yōu)勢,但距離真正的大部制改革仍有不小的距離。因此在下一步工作中,縣級公安機(jī)關(guān)的大部制改革可分兩步走,第一步是先將2006年公安部下發(fā)的《指導(dǎo)意見》貫徹落實到實處,第二步是創(chuàng)新大部制改革工作,結(jié)合縣級公安機(jī)關(guān)實際,進(jìn)一步探索“六加四”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。

    2.地市級公安機(jī)關(guān)大部制改革。結(jié)合當(dāng)前地市級公安機(jī)關(guān)部門設(shè)置的實際情況,建議在大部制改革中,執(zhí)法勤務(wù)警種機(jī)構(gòu)改革采用“三大部”的建制,即偵查部門、治安部門、交巡(特)部門。其中偵查部門包括刑偵、經(jīng)偵、技偵、網(wǎng)偵、禁毒、反恐、國保、看守所、拘留所的職能;治安部門包括治安、環(huán)境食品監(jiān)察、出入境、消防等職能;交巡(特)部門包括交警、巡警、特警等。綜合管理組機(jī)構(gòu)建議采用警令部、保障部、政工部的“三大部”結(jié)構(gòu)。

    3.公安機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的下設(shè)機(jī)構(gòu)也應(yīng)實行大部制改革。按照精干高效的原則,嚴(yán)格限制數(shù)額,科學(xué)配置職能。此外,公安機(jī)關(guān)的縱向結(jié)構(gòu)改革也應(yīng)突出重點,即推進(jìn)警務(wù)指揮體制改革和公安監(jiān)督體制改革。

    (二)配套工作。一是公安機(jī)關(guān)大部制改革要堅持體系設(shè)計,可借鑒軍隊改革的經(jīng)驗,從大部制走向公安結(jié)構(gòu)改革,具體工作中可考慮將2006年公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》中的組織機(jī)構(gòu)部分單獨出來,研究制定《公安機(jī)關(guān)組織法》來推進(jìn)大部制改革;二是結(jié)合公安系統(tǒng)的特點,可嘗試摸索建立警銜主導(dǎo)的等級制度,以最大限度地減小大部制改革中由于部門職務(wù)減少而給廣大民警帶來的影響。比如實行職銜合一制度,建立警銜工資制度等措施;三是建立公安機(jī)關(guān)的文職人員制度,比如將現(xiàn)行的警輔人員制度轉(zhuǎn)變?yōu)槲穆毴藛T制度,有限的公安編制資源配置到公安執(zhí)法一線,提高公安執(zhí)法的專業(yè)性,打造高質(zhì)量、高水平的一線執(zhí)法隊伍,使公安編制效能最大化。

    (三)實現(xiàn)路徑。一是以轉(zhuǎn)變公安機(jī)關(guān)職能為核心,主張“從破碎走向整合、從部分走向整體、從分散走向集中”。要科學(xué)規(guī)劃公安機(jī)關(guān)職能,理順內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能,做好外部職能的“加減乘除”,明確各級公安機(jī)關(guān)的事權(quán),避免越位、缺位、錯位的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是深度整合部門職能,合理劃分部門職能,實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。要完善部門內(nèi)部的組織協(xié)調(diào)機(jī)制,從制度上保障協(xié)調(diào)的效率和質(zhì)量。三是漸進(jìn)式系統(tǒng)推進(jìn),包括上下協(xié)同推進(jìn)、漸進(jìn)化進(jìn)程,要遵循客觀規(guī)律,因地制宜地靈活調(diào)整大部制改革的預(yù)期和進(jìn)度,逐步實現(xiàn)改革目標(biāo)。

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