生態(tài)保護(hù)紅線概念評(píng)述及法學(xué)界定

□張硯哲

一、學(xué)界生態(tài)保護(hù)紅線概念諸說

目前學(xué)術(shù)理論研究中，并沒有形成對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”概念的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，定義多達(dá)十幾種，經(jīng)過整理可以分為三類。

(一)空間說。該說將“生態(tài)紅線”理解為一個(gè)空間范圍。例如有的認(rèn)為，生態(tài)紅線是為了維護(hù)生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性的需要，而必須加以嚴(yán)格管理和維護(hù)的區(qū)域。有的認(rèn)為生態(tài)紅線是必須實(shí)行嚴(yán)格管理和保護(hù)的國(guó)土空間管控線?？傮w來說，持有該觀點(diǎn)的人認(rèn)為生態(tài)紅線就是對(duì)生態(tài)安全具有很大影響、必須對(duì)其進(jìn)行極其嚴(yán)格的控制和管理，該觀點(diǎn)的最終目的是為了能夠最大限度地發(fā)揮出保護(hù)生態(tài)功能的作用。

(二)空間數(shù)值復(fù)合說。該說將“生態(tài)紅線”理解為一種警戒數(shù)值。例如有的人認(rèn)為在生態(tài)的服務(wù)功能、環(huán)境安全和資源利用上面要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值。有的人認(rèn)為，生態(tài)紅線是從主觀出發(fā)，完善生態(tài)服務(wù)功能、節(jié)能減排從而提升環(huán)境質(zhì)量、充分和高效利用環(huán)境資源等方面需要嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值。

(三)安全標(biāo)準(zhǔn)說。該說認(rèn)為生態(tài)紅線經(jīng)過長(zhǎng)期不斷的發(fā)展，已經(jīng)將生態(tài)、環(huán)境以及資源三方面進(jìn)行了充分結(jié)合。生態(tài)紅線的最低標(biāo)準(zhǔn)的劃定一是為了保障國(guó)家資源和生態(tài)的安全，二是為了保障國(guó)家能夠在長(zhǎng)期健康和穩(wěn)定的發(fā)展中擁有足夠的生態(tài)安全保障。至于將生態(tài)紅線稱為底線、生命線、高壓線的形象說法，筆者認(rèn)為并不是嚴(yán)格的下定義過程，而是將生態(tài)紅線看作籠統(tǒng)的政策約束力，從實(shí)際情況來看這種界定并不是生態(tài)紅線的含義，因?yàn)檫@種界定沒有從根本上將生態(tài)紅線本質(zhì)進(jìn)行闡釋，只是將生態(tài)紅線其中的一項(xiàng)功能表現(xiàn)出來，所以這種說法并不能代表生態(tài)紅線學(xué)說。

二、生態(tài)保護(hù)紅線概念諸說評(píng)析

關(guān)于空間說，按照該說觀點(diǎn)，無論是將“紅線”定義表述為“區(qū)域”、“國(guó)土空間管控線”還是“最小空間范圍”，都是將生態(tài)紅線認(rèn)定為需要嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)空間?？臻g說的觀點(diǎn)與政策出臺(tái)初期與政策最終采用的概念一致。關(guān)于空間數(shù)值復(fù)合說，根據(jù)該說，生態(tài)保護(hù)紅線不僅是在生態(tài)空間地面上劃定的有形線，還要確定管控?cái)?shù)值，通過借助于空間、數(shù)值等工具的表達(dá)來表述生態(tài)環(huán)境及資源狀況。

對(duì)于生態(tài)紅線概念的界定，因?yàn)槎x主體占有研究材料的不同以及訴求、動(dòng)機(jī)的差異，導(dǎo)致概念界定成為一個(gè)見仁見智的問題。但是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，概念是人類認(rèn)知思維體系中最基本的構(gòu)筑單位，對(duì)生態(tài)紅線概念的界定應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性和邏輯性。如果兩個(gè)名詞是對(duì)同一事物的不同指稱，含義也為大眾知曉、認(rèn)同，那么將生態(tài)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)分的意義或許不大。但是為進(jìn)行學(xué)術(shù)和政策制定，概念是展開研究、討論、制度完善的基礎(chǔ)和前提。并且現(xiàn)有政策文件以及研究成果已經(jīng)出現(xiàn)概念使用混亂的問題，這對(duì)制度的落實(shí)顯然是不利的，因此對(duì)生態(tài)紅線(生態(tài)保護(hù)紅線)進(jìn)行界定與區(qū)分至關(guān)重要。

對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)從概念的科學(xué)性和邏輯性看待這個(gè)問題。一方面，從語義學(xué)的角度，語言分為自然語言和人工語言，自然語言是人類表達(dá)日常思維的語言，它是人們?cè)陂L(zhǎng)期社會(huì)實(shí)踐中約定俗成的，但是自然語言通常具有歧義，同一個(gè)語詞和語句，因?yàn)檎Z境的不同，往往可以表達(dá)不同的語義。另一方面，從法學(xué)角度，契約性是人的群體行為的共同特征，人類群體行為依靠契約形成規(guī)則，獲得秩序和效率，語言行為也具有契約型，其使用規(guī)則要遵守語言文字法規(guī)，不合乎法則的使用詞匯往往會(huì)造成交流的困難和秩序的破壞。因此“生態(tài)保護(hù)紅線”一詞能否包容環(huán)境質(zhì)量和資源消耗的內(nèi)容，要研究梳理“生態(tài)”、“紅線”辭源以及用法追溯，確保語義用法的連貫性，而不能濫用詞匯，而應(yīng)進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。同時(shí)要明確理解自然語言的背景要素以及語言使用者的意圖，即在一定語境和語用下理解語言含義。因此筆者贊同將生態(tài)保護(hù)紅線視為空間管控概念，與國(guó)家立法保持一致，這并非簡(jiǎn)單化的“法定主義立場(chǎng)”，有學(xué)者提出如果根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》作出判斷，在狹義上定義生態(tài)保護(hù)紅線是完全排斥環(huán)保部的政策界定，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)注意在我國(guó)部門立法的背景下，環(huán)境保護(hù)法出臺(tái)與環(huán)保部密切相關(guān)，環(huán)境保護(hù)法正是環(huán)保部乃至黨中央政策傾向的表達(dá)，應(yīng)該以最新法律法規(guī)、政策文件為準(zhǔn)，而不是墨守陳規(guī)，用“舊瓶裝陳酒”。

綜上所述，盡管關(guān)于“生態(tài)保護(hù)紅線”的各種學(xué)說都具有理論價(jià)值，但是從現(xiàn)實(shí)政策落地角度，《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)明確將“生態(tài)保護(hù)紅線”界定為生態(tài)空間管控意義上的概念，此時(shí)再擴(kuò)充生態(tài)保護(hù)紅線概念，就造成了概念的混亂。因此廣大學(xué)者應(yīng)迅速統(tǒng)一思想，在生態(tài)空間管控意義上加強(qiáng)研究，為生態(tài)保護(hù)紅線法律制度保障提供理論支持。

三、生態(tài)保護(hù)紅線法學(xué)界定

生態(tài)保護(hù)紅線作為國(guó)家推動(dòng)生態(tài)空間保護(hù)的手段，考察其內(nèi)涵主要是考察其規(guī)定性內(nèi)涵，而其規(guī)定性內(nèi)涵的決定因素包括：概念語詞詞源、概念設(shè)立目的、政策法律規(guī)定、學(xué)術(shù)理論。

(一)概念語詞詞源。生態(tài)保護(hù)紅線概念用詞之考察包含“紅線”一詞，根據(jù)《辭?！返慕忉屖恰?.紅色絲線。2.傳說中的唐代女俠名。3.俗謂男女婚姻多系前定。4.借指聘禮。5.喻指貫穿始終的正確思想。”該詞義明顯與現(xiàn)代“生態(tài)保護(hù)紅線”所使用含義不同。追其現(xiàn)代使用意義的辭源，其英文表述“red line”一詞可以提供相近解釋?！皉ed line”的含義，根據(jù)《大英百科全書》的解釋是“不可回轉(zhuǎn)的點(diǎn)或線；安全不再能保證的極限”。該詞引入我國(guó)后，通常用以表述約束性的含義，比如在領(lǐng)域的規(guī)劃上，規(guī)劃部門給建設(shè)單位進(jìn)行批示的占地面積就是紅線，一般是把它用紅筆標(biāo)示在圖紙上面，其是具備有法律效力的。在之后的發(fā)展中，紅線已經(jīng)被廣泛地應(yīng)用于道路、建筑、耕地、水資源等的規(guī)劃中，表示各種用地的邊界線、控制線或具有低限含義的數(shù)字。

(二)概念設(shè)立目的。從2011年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》到2014年環(huán)保部印發(fā)《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線-生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南(試行)》再到2017年中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，可以明確生態(tài)保護(hù)紅線的設(shè)立目的至少包括以下幾點(diǎn)：一是推進(jìn)主體功能區(qū)劃，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，遏制生態(tài)環(huán)境退化趨勢(shì)。二是改革資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的管理結(jié)構(gòu)，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠與環(huán)境資源保護(hù)達(dá)成科學(xué)有效的統(tǒng)一。三是對(duì)生態(tài)紅線進(jìn)行嚴(yán)格貫徹和實(shí)施，建立起一套長(zhǎng)期完善和有效的國(guó)家生態(tài)安全格局。

(三)政策法律規(guī)定。政策文件關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線概念的規(guī)定幾經(jīng)變化，上文已詳述，當(dāng)前一段時(shí)間，把握政策法律層面對(duì)于該概念的認(rèn)定應(yīng)以2017年中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》為準(zhǔn)，即“生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域”。需要再次強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)前在已經(jīng)建立起的諸多環(huán)境保護(hù)的區(qū)域中有著一些缺點(diǎn)，比如，在劃定的空間區(qū)域上存在著一定的重疊，在大范圍的布局上面結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)，因此這也導(dǎo)致了在資源環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)上效率不夠好，在整體上沒有有效和合理的貫徹保護(hù)辦法，作為我們國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境重要的保護(hù)措施和制度，生態(tài)紅線從中央到地方必需一以貫之，達(dá)成共識(shí)，共同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定以及制度構(gòu)建等相關(guān)工作。

(四)學(xué)術(shù)理論。學(xué)術(shù)理論是對(duì)存在物及其規(guī)律的學(xué)科化論證。政策法規(guī)出臺(tái)之前雖經(jīng)過專家學(xué)者論證，但政策法規(guī)的出臺(tái)并非研究的終結(jié)，而只能說階段性的成果。學(xué)術(shù)理論和政策演進(jìn)相對(duì)獨(dú)立，沒有思想自由，就不可能有學(xué)術(shù)創(chuàng)新，但學(xué)術(shù)研究絕不可絕緣于現(xiàn)實(shí)世界，學(xué)術(shù)理論的研究一定要考慮到研究成果對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生的作用、結(jié)果和風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的定義，學(xué)術(shù)研究取得了階段性的成果，研究動(dòng)向也逐漸與政策法律完善相一致。關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線概念等基本理論問題，學(xué)術(shù)界也應(yīng)盡快達(dá)成共識(shí)，以空間說為主要研究方向，探索制度建構(gòu)和完善。

綜合以上因素，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涵包括：第一，劃定生態(tài)紅線的最終目標(biāo)是為了資源、環(huán)境能夠得到良好的保護(hù)，讓人類的居住環(huán)境更加適宜，讓國(guó)家能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定和科學(xué)的發(fā)展；第二，在實(shí)施生態(tài)紅線的過程中需要將關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以重視，必須要把生態(tài)脆弱區(qū)、敏感區(qū)以及重要生態(tài)區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)期永久的保護(hù)，保障其免受損害，作為支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必需生態(tài)區(qū)域；第三，生態(tài)保護(hù)紅線是最嚴(yán)格的生態(tài)空間管控措施，是生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。

四、結(jié)語

綜上所述，在生態(tài)保護(hù)紅線的定義中，必須要嚴(yán)格實(shí)行和遵守生態(tài)規(guī)則，其定義中認(rèn)為生態(tài)紅線的目標(biāo)是以改善人們居住和生活環(huán)境、保障國(guó)家能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定和健康的發(fā)展，全面發(fā)揮出生態(tài)功能應(yīng)用的作用，讓生態(tài)資源和環(huán)境能夠得到最直接的保障，必須要對(duì)生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和脆弱環(huán)節(jié)加以保護(hù)，對(duì)這些環(huán)節(jié)也進(jìn)行了一定劃分，關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括了重要的水資源保護(hù)、防止沙漠化、保障海岸環(huán)境安全、保障生態(tài)的持續(xù)性和多樣性，而薄弱敏感區(qū)域則包含了土地的鹽漬化、石漠化、沙化，對(duì)這些薄弱區(qū)域要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。