京津冀一體化背景下生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的問題及法制保障

□王 慧 梅 媛

隨著現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)日趨復(fù)雜化，這就意味著不同地區(qū)、不同主體需要用不同的策略、方式進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)。中國(guó)面對(duì)此種復(fù)雜現(xiàn)狀，采用了協(xié)同治理模式，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。在環(huán)境污染較為嚴(yán)重的京津冀地區(qū)，這種模式首先發(fā)展起來。京津冀區(qū)域背景有著特殊條件，繼而決定了生態(tài)保護(hù)的模式改革走向。隨著模式改革不斷深化，相對(duì)應(yīng)的法律制度也發(fā)展起來，成為了這種模式的法制保障。那么，京津冀地區(qū)有什么樣的特殊條件呢？

一、京津冀地區(qū)的概況分析

(一)區(qū)域特征。京津冀地區(qū)臨近環(huán)渤海區(qū)域，包括北京、天津、河北等，總共11個(gè)地級(jí)市。這些城市圍繞在北京附近，職能互相補(bǔ)充，資源上互相補(bǔ)助、配給。京津冀地區(qū)的氣候?yàn)榇箨懶约撅L(fēng)氣候，因此冬春季節(jié)會(huì)發(fā)生多次沙塵暴，在北方生活的人對(duì)此屢見不鮮。這樣的氣候?qū)е戮┙蚣降貐^(qū)內(nèi)的污染物不易擴(kuò)散，導(dǎo)致此地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理尤為困難。京津冀地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為重工業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)。不同省份的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是不同的，以河北省為例，第二產(chǎn)業(yè)是河北省的主要產(chǎn)業(yè)。京津冀地區(qū)各個(gè)地方的發(fā)展情況有所差別，比如，相比北京、天津，河北在公共產(chǎn)品輸出、社會(huì)發(fā)展水平方面有著很大差距。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。一方面，依靠資本、人才、技術(shù)向北京的靠攏；另一方面，京津冀地區(qū)有豐富的自然資源以及天然地理優(yōu)勢(shì)，如京津冀地區(qū)煤炭資源豐富、靠近環(huán)渤海區(qū)域。北京高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相較于天津、河北有著明顯優(yōu)勢(shì)，從2004到2014年，北京經(jīng)濟(jì)總量從4092.2億上升到16627.0億元，十年間經(jīng)濟(jì)總量有著明顯增長(zhǎng)；天津有著穩(wěn)固的制造業(yè)基礎(chǔ)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為加工型服務(wù)產(chǎn)業(yè)。2011～2015年，天津市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為12.4%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈上升態(tài)勢(shì)；河北省的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為重工業(yè)、加工業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占總生產(chǎn)值的48%，資源型工業(yè)主導(dǎo)的河北比起天津、北京，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。在這樣的發(fā)展形勢(shì)下，天津、河北充分發(fā)揮了非首都疏散功能，比如在2015年，北京現(xiàn)代汽車制造公司搬移到河北滄州。

(三)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。隨著京津冀地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度不斷增加，對(duì)資源的依賴性也隨之上升，導(dǎo)致能源的消耗量巨大，這樣的發(fā)展模式導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化。2014年，北京規(guī)模以上的工業(yè)總值為18452.9億元，制造業(yè)消耗資源1388.6萬噸；2015年，河北省第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值14388.0元，規(guī)模以上工業(yè)消耗2.03億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，煤質(zhì)超標(biāo)率占到20%以上，這樣的能源消耗造成了嚴(yán)重的大氣污染，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)只有156天，比平均空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)少了90天。2012～2014年，北京水資源總量從39.5億立方米下降到20.3億立方米，把地區(qū)范圍擴(kuò)大到京津冀地區(qū)，被污染的水資源比重占到了20%。由于固體廢棄物、污水排放嚴(yán)重，造成了嚴(yán)重的土壤污染。在天津海河下游，由于第二產(chǎn)業(yè)比重較大，工業(yè)廢水、廢渣污染物對(duì)生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重。

二、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的意義

(一)對(duì)區(qū)域一體化的貢獻(xiàn)。京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理將京津冀地區(qū)整合為一個(gè)發(fā)展體，這是因?yàn)橛绊憛^(qū)域社會(huì)的一個(gè)重要因素就是區(qū)域環(huán)境，加上當(dāng)下區(qū)域環(huán)境是一個(gè)整體，并且具有流動(dòng)性的特點(diǎn)。在協(xié)同治理中，生態(tài)環(huán)境不只是一個(gè)單獨(dú)的區(qū)域，而是時(shí)刻保持開放的連接體，它連接的是不同地域的環(huán)境。京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理使區(qū)域間的合作也更為密切，并且能適應(yīng)生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性。

(二)提高環(huán)境治理效益。在構(gòu)建京津冀一體化背景下的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，政府、企業(yè)、社會(huì)成員參與到生態(tài)環(huán)境的治理上來，改變了長(zhǎng)久以來傳統(tǒng)的單一行政主體進(jìn)行環(huán)境治理的方式，打破了行政邊界，加強(qiáng)了行政主體之間的關(guān)聯(lián)性。在這個(gè)基礎(chǔ)上，多個(gè)部門之間的合作也深化了治理的問責(zé)，讓生態(tài)環(huán)境的治理更加有效率。通過單一主體的生態(tài)環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w，權(quán)力下放給了各地政府、各地企業(yè)、社會(huì)公眾，在不同主體的合作中，可以形成良好的互動(dòng)，彼此之間產(chǎn)生信任，組織框架可以得到完善。

(三)增強(qiáng)國(guó)家治理能力。從京津冀發(fā)展情況來看，1982～2003年，京津冀區(qū)域一體化只是在理念階段，并沒有付諸實(shí)踐；2004～2009，“廊坊共識(shí)”標(biāo)志著京津冀區(qū)域一體化從意識(shí)轉(zhuǎn)向?qū)嵺`；2010～2013，京津冀區(qū)域一體化初步編制基本構(gòu)成，各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)陸續(xù)提上日程；2015年至今，京津冀區(qū)域一體化上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，并成為改革深化事業(yè)的一個(gè)重要組成部分。京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在新的歷史時(shí)期，適應(yīng)了治理體系、治理能力現(xiàn)代化的條件，滿足了當(dāng)下快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要。京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的原則為法治先行，這保障了發(fā)展秩序，化解了發(fā)展矛盾，協(xié)調(diào)了利益關(guān)系，創(chuàng)新了體制機(jī)制。比起政策驅(qū)動(dòng)區(qū)域法治發(fā)展，不同政治主體、企業(yè)主體、社會(huì)主體的協(xié)同驅(qū)動(dòng)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)、更加具有根本性變革力量。

三、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同治理的問題

(一)缺少環(huán)境立法。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的問題上，沒有統(tǒng)一的環(huán)境立法，缺少適用于京津冀地區(qū)環(huán)境法律、法規(guī)，在環(huán)境立法方面，沒有制度性的、具體的合作框架方案，是當(dāng)下京津冀協(xié)同治理的一個(gè)問題所在。因?yàn)椴煌姓^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，環(huán)境問題自然就大不一樣。這樣的情形具體表現(xiàn)在京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理涉及了三個(gè)行政區(qū)，這就面臨著合作框架是否完善以及符不符合各個(gè)行政區(qū)現(xiàn)狀的問題。在處理京津冀地域環(huán)境司法問題上，司法機(jī)關(guān)要面對(duì)跨行政區(qū)的環(huán)境案件，這里必然會(huì)涉及到管轄權(quán)的配置問題。雖然京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)治理的規(guī)模已經(jīng)顯著擴(kuò)大，但是水污染、大氣污染等方面的生態(tài)破壞還是無法根除，這必定是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。

(二)河北多重矛盾發(fā)展。北京是我國(guó)政治、文化中心，這座城市的特點(diǎn)是人口多、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)密集、資源需求量大。近幾年，北京容納的人口已經(jīng)大大超出這個(gè)城市本身所能容納的人口數(shù)量，導(dǎo)致人口與資源、人口與生存空間的矛盾持續(xù)加重。天津位于海河下游，臨近渤海，上世紀(jì)中后期，天津地區(qū)降雨量減少，地下水的過多開采導(dǎo)致降落漏斗出現(xiàn)，重工產(chǎn)業(yè)的興起加重了水資源的污染。河北不同于上面兩個(gè)直轄市的處境，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，河北的發(fā)展落后于北京上海，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的大形勢(shì)下，河北除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)之外，還需要將改善北京、天津的環(huán)境看作是自己的責(zé)任。這既要求河北省在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面努力，又要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有所創(chuàng)新，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。一方面，減少煤炭的使用，更多開發(fā)新能源并將其投入到實(shí)踐生活之中，減少廢氣排放，提高空氣質(zhì)量；另一方面，河北省也要努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以便投入更多人力物力來治理省內(nèi)環(huán)境。

四、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法制保障

(一)協(xié)同立法的意義。通過上文已經(jīng)知道，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)環(huán)境立法問題以及特點(diǎn)區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)矛盾的問題，隨之而來的問題是，可以建立什么樣的機(jī)制來應(yīng)對(duì)？當(dāng)協(xié)同治理參與主體變得越來越多，就越需要制定一個(gè)大家都認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)處理環(huán)境問題。法律無疑是自穩(wěn)妥的選擇。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)硬環(huán)境的需求不斷減小，對(duì)軟環(huán)境的要求越來越大，軟環(huán)境的重要性也日益增強(qiáng)。良好的法治是軟環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，它是完善法律法規(guī)體系的前提，與社會(huì)文明進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求一致。增強(qiáng)協(xié)同立法建設(shè)有助于消除府際立法沖突，有助于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，有助于公共服務(wù)提供公共產(chǎn)品。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法的不斷深入，也有助于相關(guān)領(lǐng)域的科研發(fā)展，新資源開發(fā)就有了新的理論基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)也會(huì)變得更加明晰，生態(tài)環(huán)境治理的廣度也隨之?dāng)U展。在協(xié)同立法過程中，最基礎(chǔ)也最重要的階段就是立法階段，此時(shí)是政府、社會(huì)、企業(yè)三方商議達(dá)成共識(shí)的一個(gè)最佳機(jī)會(huì)，各方的利益在此時(shí)互相協(xié)調(diào)，最終達(dá)成一個(gè)較為平衡的利益格局。因此，加強(qiáng)行政主體間的交流，通過協(xié)同立法構(gòu)建京津冀區(qū)域法律體系有這樣的重大意義。

協(xié)同立法以法律的形式保障了京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展時(shí)的制度變遷以及制度創(chuàng)新。2014年，京津冀地區(qū)建設(shè)的國(guó)家政策正式確立。作為一項(xiàng)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)三地黨委政府均發(fā)布了實(shí)施意見與方案。在這之后，北京、天津、河北的整體定位、功能定位、利益格局都發(fā)生了很大變化。這主要體現(xiàn)在制度變遷上，具體可以表述為，市場(chǎng)主體的自發(fā)性地改革以及出于政府命令下地強(qiáng)制性改革。這樣的制度變遷有著連續(xù)性、穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的特點(diǎn)。這就需要?jiǎng)?chuàng)新組織安排方式、合作制度，可以更加系統(tǒng)長(zhǎng)效地保證京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的效果。在京津冀地區(qū)區(qū)域法治發(fā)展中，區(qū)域法治在生態(tài)保護(hù)中是一項(xiàng)行為基本原則，同時(shí)，它也是法治中國(guó)的組成部分。但是在京津冀地區(qū)區(qū)域發(fā)展實(shí)際情況中，三地發(fā)展情況存在較大差距，存在著城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的現(xiàn)象。這是因?yàn)槿匾驗(yàn)殚L(zhǎng)期行政區(qū)劃分割，導(dǎo)致了固有利益分布、多方關(guān)系不協(xié)調(diào)。協(xié)同立法為了解決這一問題便應(yīng)運(yùn)而生，它符合京津冀地區(qū)區(qū)域發(fā)展的實(shí)際需要，明確相互間權(quán)利義務(wù)關(guān)系、區(qū)域分工，各部門之間的利益可以形成互補(bǔ)互利，有效保障了京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。

(二)協(xié)同立法的影響因素。京津冀地區(qū)協(xié)同立法的影響因素有三個(gè)：部分發(fā)展與整體利益之間的沖突、中央與地方法律權(quán)限沖突、市場(chǎng)與政府的角色沖突。平衡好京津冀地區(qū)利益問題一直是一個(gè)難題，這是因?yàn)榫┙蚣饺氐牟町惢l(fā)展由來已久，有著深厚的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，各個(gè)城市的功能定位與利益格局早已成型，另外長(zhǎng)久的區(qū)劃分割阻礙了傳統(tǒng)治理體制發(fā)展，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)分割的現(xiàn)象。毫無疑問，這影響到了京津冀地區(qū)整體利益的發(fā)展，協(xié)同立法為了調(diào)和部分從而使其融入到整體，有著重大作用。

當(dāng)下中國(guó)的法律中，區(qū)域協(xié)同立法無《憲法》、《立法法》的法律依據(jù)，這說明在保證國(guó)家憲法體制完整、社會(huì)主義統(tǒng)一的前提下，讓地方行政區(qū)域獲得一定程度的立法權(quán)，可以獨(dú)立自主處理本地方環(huán)境問題。這樣中央與地方之間就可以形成良好的互動(dòng)關(guān)系，充分保障補(bǔ)足立法事項(xiàng)的補(bǔ)足，充分發(fā)揮了體制的創(chuàng)新力量。

在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，資源往往呈現(xiàn)出大范圍流動(dòng)的特點(diǎn)，而且多由市場(chǎng)自由調(diào)配，供需關(guān)系下的雙方主體權(quán)衡選擇成為關(guān)鍵。政府在協(xié)同立法起到的作用是引導(dǎo)性的，具體可以表述在規(guī)劃、協(xié)議、指導(dǎo)上的行政文件頒布。這消除了區(qū)域內(nèi)的行政壁壘，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)統(tǒng)一，使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化開放。在具體實(shí)踐中，要根據(jù)協(xié)同立法有具體的政策指導(dǎo)、政策保障，確保有原則的讓市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)的有序性更強(qiáng)，使多方主體參與京津冀地區(qū)協(xié)同治理更加有效進(jìn)行。

五、完善協(xié)同立法的對(duì)策

(一)立法整體性。京津冀一體化協(xié)同治理要做到立法有整體性。京津冀一體化協(xié)同治理打破了原來的單一行政主體以單一立法來治理環(huán)境污染問題，要想做到整體性，應(yīng)該著手組建京津冀區(qū)域環(huán)境立法委員會(huì)，它負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)并召集各個(gè)立法主體以及相關(guān)部門發(fā)起并審核環(huán)境保護(hù)工作，推動(dòng)環(huán)境法律實(shí)施。京津冀區(qū)域環(huán)境立法委員會(huì)的存在打破了獨(dú)自立法思想，并創(chuàng)造了一種思考環(huán)境問題的新角度。

(二)執(zhí)法整體性。落實(shí)環(huán)保法整體性實(shí)施、保證執(zhí)法整體性的一個(gè)重要手段就是區(qū)域環(huán)境聯(lián)合防治，在這種模式的協(xié)同治理下各部門之間的信息交流、統(tǒng)一企業(yè)處罰的信息、信息共享開始變得日益重要。在執(zhí)法過程中，綜合性信息的提供往往可以決定一個(gè)環(huán)保案件的走勢(shì)，在信息明確的條件下，處罰的程度最接近現(xiàn)實(shí)情況，判罰的結(jié)果也更讓眾人信服。在這樣的基礎(chǔ)上，公正的法治精神才會(huì)在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)成長(zhǎng)。

(三)司法整體性。京津冀一體化下的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理案件有著復(fù)雜性、跨地域性、專業(yè)性特點(diǎn)，這就要求在司法上要有整體性，具體可以表述為：建立行政訴訟、環(huán)境民事訴訟、環(huán)境司法案件審判處理的三合一審理案件模式，并在此基礎(chǔ)上建立專門環(huán)境合議庭、審判庭、人民法院，設(shè)有專人負(fù)責(zé)環(huán)境案件。這樣可以做到整合司法資源，提高了司法效率，降低了司法辦公成本，有助于環(huán)境法治的實(shí)現(xiàn)，有效處理跨區(qū)域環(huán)保案件。

六、結(jié)語

京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)程有著良好的發(fā)展前景，隨著現(xiàn)行立法體制的不斷完善，中央供給與地方供給相結(jié)合的方式不斷豐富，權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為沖破體制障礙的跳板，有助于京津冀地區(qū)的長(zhǎng)久發(fā)展。河北的發(fā)展比起北京、天津更是處在矛盾重重地時(shí)刻，對(duì)于當(dāng)?shù)匦姓賳T來說，如何在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域取得成績(jī)并扮演好協(xié)同治理的角色是下一步的工作重點(diǎn)。