中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成效、問題與對策

張穎舉 程傳興

摘?要：對中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)試點的調(diào)查表明，中西部的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)顯著促進了中西部農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)振興、城鎮(zhèn)化進程以及農(nóng)民的就業(yè)增收，但也存在濫用特色小鎮(zhèn)概念、盲目建設(shè)問題，并且多數(shù)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)較為薄弱，運營過于依賴鄉(xiāng)村旅游，一些地方的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)生了房地產(chǎn)開發(fā)傾向。應(yīng)深刻理解中西部農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的性質(zhì)，厘清政府與企業(yè)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的角色，進一步規(guī)范和完善特色小鎮(zhèn)概念，建立更清晰、可量化的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建和認定指標體系，科學(xué)開展特色小鎮(zhèn)的評定和管理工作，推動農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)從數(shù)量擴張向質(zhì)量效益提升轉(zhuǎn)變，堅持以農(nóng)為本、三產(chǎn)融合發(fā)展原則，嚴控房地產(chǎn)開發(fā)，促進中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn);現(xiàn)代農(nóng)業(yè);鄉(xiāng)村旅游;鄉(xiāng)村振興;中西部

中圖分類號：F299.21???文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）01-0050-06

一、引言

由于特色小鎮(zhèn)概念在建設(shè)實踐和理論研究中存在認識不同、使用混亂現(xiàn)象，本文首先就特色小鎮(zhèn)概念進行界定，厘清研究對象，確定討論范疇。傳統(tǒng)意義上的特色小鎮(zhèn)概念從行政區(qū)劃角度出發(fā)，認為特色小鎮(zhèn)是具有鮮明產(chǎn)業(yè)特色的建制鎮(zhèn)。相應(yīng)地，國家相關(guān)部門近年來評審和認定的國家級特色小鎮(zhèn)均系建制鎮(zhèn)，許多省市以建制鎮(zhèn)為單位建設(shè)特色小鎮(zhèn)。2015年，浙江省在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中，首次從空間功能角度，提出了新的特色小鎮(zhèn)概念，即特色小鎮(zhèn)是集聚特色產(chǎn)業(yè)、融生產(chǎn)生活生態(tài)空間為一體的發(fā)展空間平臺，明確指出特色小鎮(zhèn)非建制鎮(zhèn)、非產(chǎn)業(yè)園區(qū)。隨著浙江省的特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗和模式被國家認可，以及被各地廣泛學(xué)習(xí)和效仿，此特色小鎮(zhèn)概念日漸風(fēng)行，這種非鎮(zhèn)非區(qū)型的特色小鎮(zhèn)也在全國廣泛出現(xiàn)。由此出現(xiàn)了兩種截然不同的概念界定和建設(shè)方式，加之其他因素的影響，特色小鎮(zhèn)建設(shè)進程中出現(xiàn)了特色小鎮(zhèn)概念使用混亂甚至濫用現(xiàn)象。為了規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)和促進特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，2017年國家發(fā)改委等四部委印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，從國家政策層面認可了浙江省提出的非鎮(zhèn)非區(qū)型特色小鎮(zhèn)概念，將特色小鎮(zhèn)界定為：在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。傳統(tǒng)意義上的建制鎮(zhèn)型特色小鎮(zhèn)被明確為特色小城鎮(zhèn)，即特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。本文的特色小鎮(zhèn)概念與上述國家政策文件中的概念保持一致，相應(yīng)地，本文將特色小鎮(zhèn)的一種類型——農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)界定為：以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，具有良好的生產(chǎn)生活生態(tài)環(huán)境和地域文化，融一二三產(chǎn)業(yè)為一體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。

由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)在促進區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和城鄉(xiāng)發(fā)展方面成效顯著，受到了各級政府從土地審批、融資到稅收、財政獎補等多方面的政策支持。加上特色小鎮(zhèn)建設(shè)具有巨大的市場潛力和商業(yè)價值，因此也受到了社會資本的追捧。多重因素交織下，全國掀起了特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮。作為特色小鎮(zhèn)的一種類型，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)在促進鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等方面具有疊加效應(yīng)。加之休閑農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的易進入性、“農(nóng)旅”的易結(jié)合性、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的高附加值性，使農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮中的一個捷徑和發(fā)展重點。經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)業(yè)地區(qū)，尤其中西部地區(qū)的大多數(shù)小鎮(zhèn)由于在選擇特色產(chǎn)業(yè)上還有難度，便不由自主往相對容易的休閑農(nóng)業(yè)類特色小鎮(zhèn)上靠攏。①中西部的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨“一哄而上”、盲目發(fā)展的風(fēng)險。同時，中西部的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在盲目效仿、直接照搬東部地區(qū)經(jīng)驗和做法的現(xiàn)象，忽視了中西部與東部沿海地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展程度、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)和城鎮(zhèn)化進程方面的差異，造成了中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)“水土不服”的問題。因此，研究和解決中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的這些現(xiàn)實問題，未雨綢繆地防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險，找尋符合中西部經(jīng)濟社會發(fā)展水平的建設(shè)模式和路徑，具有明顯的緊迫性和重要的現(xiàn)實意義。

當前國內(nèi)有關(guān)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的研究呈現(xiàn)“一多一少”的特點。首先是涉及農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的研究較多，關(guān)于特色小鎮(zhèn)的研究實質(zhì)上包含了對農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)這一細分類型的研究。學(xué)界普遍認為當前特色小鎮(zhèn)存在跟風(fēng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)匱乏、發(fā)展模式趨同等問題，應(yīng)堅持因地制宜、產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)原則，防止一哄而上、避免千鎮(zhèn)一面。這對農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)同樣具有指導(dǎo)意義和啟示。其次是對農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的專門研究較少，已有的研究主要集中在以下兩個方面：一是闡述農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的概念特征、發(fā)展意義和原則。例如，王思明（2017）總結(jié)了農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的概念和類型，吳奶金等（2017）、張新民（2017）提出了農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的原則和路徑。二是介紹農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)先進省份主要是東部省份的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?、典型案例和發(fā)展現(xiàn)狀。例如，王瑋（2018）、余茜（2018）、候小伏（2017）等分別總結(jié)和分析了江蘇、浙江、山東等省的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗和典型案例?？傮w來說，當前對于中西部省份農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的研究較少，采用大規(guī)模調(diào)查和實證方式分析中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)問題的研究更是匱乏。這可能與中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)剛剛起步，實踐部門和學(xué)術(shù)界更多地把關(guān)注重點放在了農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意義、發(fā)展的路徑和先進經(jīng)驗的借鑒上有關(guān)。這不利于從總體上把握中西部省份農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀和防范可能出現(xiàn)的問題?；诖耍疚倪x擇河南、湖南、四川、貴州四省份的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)試點進行廣泛調(diào)研，歸納和總結(jié)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得的成績，分析其面臨的問題并提出相應(yīng)的對策建議，以促進中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

二、中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成效

1.促進了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

中西部農(nóng)村的經(jīng)濟以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，大部分農(nóng)村缺乏二、三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的浪潮在較短的時間內(nèi)難以波及該區(qū)域，通過從無到有的創(chuàng)造或者引進二、三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的可能性較小。這就需要中西部大部分農(nóng)村在不放棄工業(yè)化、城鎮(zhèn)化可能的情況下，基于自身的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村端找尋鄉(xiāng)村振興的驅(qū)動力，而農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)就是促進其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效抓手。一方面，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)可以依托已有的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，通過產(chǎn)業(yè)培育和轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建屬于第一產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，并在此基礎(chǔ)上向二、三產(chǎn)業(yè)延伸和發(fā)展;另一方面，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)能夠充分利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源，形成以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的第二產(chǎn)業(yè)和以休閑農(nóng)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，并向前帶動第一產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展。可以說，這是中西部大部分農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要切入點和易發(fā)展點。以四川省崇州市白頭鎮(zhèn)五星村為例，該村擁有較好的生態(tài)環(huán)境，村域內(nèi)河流溝渠縱橫交錯，林盤眾多，土地肥沃，但村莊基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，農(nóng)戶以小聚居的方式散居在各個林盤，村莊經(jīng)濟以傳統(tǒng)的糧食種植為主，村民收入低下，是中西部典型的平原型村莊。2013年以來，該村通過美麗鄉(xiāng)村和稻香小鎮(zhèn)建設(shè)，實現(xiàn)了村美、民富、業(yè)興。具體做法和取得的成效如下：第一，以糧油生產(chǎn)為重點，積極發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。建成了2000多畝的優(yōu)質(zhì)糧油基地、500多畝的稻田綜合種養(yǎng)基地、100畝的草莓種植基地。②第二，以糧油加工為重點，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。建立了糧食烘儲中心和糧油加工中心，年烘干糧食約200噸，倉儲糧食約2000噸，加工糧食2萬多噸，生產(chǎn)菜油100多噸。③第三，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。首先，將農(nóng)田景區(qū)化，2000多畝的優(yōu)質(zhì)糧油基地在小春種油菜、大春種水稻，形成了農(nóng)業(yè)觀光帶。④其次，高標準修建村莊對外聯(lián)系主干路，將村莊與崇州市稻香旅游環(huán)線相連，搭上了崇州市鄉(xiāng)村旅游的快車。同時，依托村域內(nèi)水系和林盤風(fēng)光，按照“小規(guī)模、組團式、微田園、生態(tài)化”的理念，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，形成了阡陌交錯、林盤掩映、稻田圍繞的田園新村。第四，延伸發(fā)展其他類型的第三產(chǎn)業(yè)。依托良好的農(nóng)業(yè)農(nóng)村風(fēng)貌，五星村吸引了一大批文創(chuàng)、餐飲、民宿項目入駐。通過稻香小鎮(zhèn)建設(shè)，五星村形成了以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為引領(lǐng)、三產(chǎn)融合發(fā)展的新格局。

2.帶動了農(nóng)民就業(yè)增收

中西部的農(nóng)民數(shù)量多、收入低、增收渠道窄。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益低下、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機會少、農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源未得到有效開發(fā)是制約當前中西部農(nóng)民增收的主要因素。如前所述，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)能夠充分利用農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源，促進農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)振興。不言而喻，繁榮的農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)，必將擴大農(nóng)民就近就業(yè)的機會，增加農(nóng)民的各項收入。以貴州省銅仁市碧江區(qū)和平鄉(xiāng)為例。該鄉(xiāng)是中西部典型的山區(qū)型貧困農(nóng)村，全鄉(xiāng)總?cè)丝?2072人，其中貧困人口4793人，貧困發(fā)生率達23%。⑤如何促進農(nóng)民的脫貧增收是當?shù)卣L期思索和努力解決的問題。近年來，和平鄉(xiāng)基于“農(nóng)業(yè)園區(qū)化、園區(qū)景區(qū)化、農(nóng)旅一體化”的理念，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)和平生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游小鎮(zhèn)，多元籌資2.9億元，建成了11200畝的高標準蔬菜生產(chǎn)園區(qū)、年產(chǎn)12萬頭豬的現(xiàn)代化生豬養(yǎng)殖園區(qū)，以及花卉苗木觀光園區(qū)和休閑農(nóng)莊等大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目。這些大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的投產(chǎn)和運營，帶動了和平鄉(xiāng)9200余人就地就業(yè)和增收，促進了1883人脫貧致富。⑥尤其是生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游小鎮(zhèn)附近的農(nóng)戶，通過土地流轉(zhuǎn)、在園區(qū)務(wù)工、開辦農(nóng)家樂、跟隨種植蔬菜等方式，實現(xiàn)了人均收入的跳躍式增長，從2012年的人均收入3000元左右增加到現(xiàn)在的12000元左右。⑦可以說，和平鄉(xiāng)生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游小鎮(zhèn)的建設(shè)，是中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)促進農(nóng)民脫貧和就業(yè)增收的縮影。

3.加快了新型城鎮(zhèn)化進程

中西部是我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，雖然近年來城鎮(zhèn)化速度較快，但城鎮(zhèn)化程度明顯落后于東部地區(qū)。同時，中西部的城鎮(zhèn)化發(fā)展存在“頭重腳輕”問題，農(nóng)村人口多直接流向區(qū)域中心城市、省會城市，中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展存在明顯不足，尤其是小城鎮(zhèn)總體上仍處于規(guī)模小、設(shè)施差、功能弱的滯后狀況。協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化、大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要目標。集生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化、社區(qū)功能為一體的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，不僅能立竿見影帶動小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展，更能聚集各類生產(chǎn)要素，誕生各種創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新因子，從根本上促進中西部的城鎮(zhèn)化發(fā)展。以地處中部平原的河南省鶴壁市?？h王莊鎮(zhèn)為例，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)之前，這里與中西部大部分農(nóng)村一樣，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)、農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民收入低下。在此情況下，王莊鎮(zhèn)政府攜手大型糧食加工企業(yè)——中鶴集團，從土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)與小麥專業(yè)化種植和加工入手，建成了3萬畝高標準智慧農(nóng)田和糧食精深加工產(chǎn)業(yè)園，實現(xiàn)了該鎮(zhèn)糧食生產(chǎn)和加工的規(guī)?；?。王莊鎮(zhèn)還建成了標準化肉羊肉牛養(yǎng)殖園、特色林果種植園、蔬菜種植園等產(chǎn)業(yè)園區(qū)，延伸發(fā)展了集約化養(yǎng)殖、規(guī)模化林果種植、設(shè)施蔬菜、農(nóng)產(chǎn)品倉儲與物流、健康食品、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的騰飛?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)飛速發(fā)展也帶動了該鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化進程。近年來，王莊鎮(zhèn)政府和中鶴集團在鎮(zhèn)區(qū)合作建設(shè)中鶴新城項目，累計建成房屋120萬平方米，入住農(nóng)民2萬余人，實現(xiàn)了農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化。⑧

三、中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題

1.濫用特色小鎮(zhèn)概念

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中西部特色小鎮(zhèn)建設(shè)進程中存在特色小鎮(zhèn)概念濫用現(xiàn)象，這在農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中表現(xiàn)尤為明顯，體現(xiàn)在兩個方面。一方面，存在特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)概念混淆問題。中西部很多農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，實際是農(nóng)業(yè)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)。這些名義上的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)、實際上的農(nóng)業(yè)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，一般有三個特征：一是由政府牽頭建設(shè)，一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為建設(shè)主體。二是特色小鎮(zhèn)項目規(guī)劃范圍大，一般進行全鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃。三是項目規(guī)劃和建設(shè)內(nèi)容多具有宏觀性和概念性，不少農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃實際上等同于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)業(yè)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)概念混淆的原因：一是特色小鎮(zhèn)概念本身就存在不同界定，近年來國家層面評審、認定和授予“特色小鎮(zhèn)”稱號以建制鎮(zhèn)為單位的做法影響了地方政府對特色小鎮(zhèn)的認知和建設(shè)方式的選擇。二是中西部大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在吸引大型農(nóng)業(yè)投資項目方面存在困難。而以建制鎮(zhèn)為單位開展農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，其建設(shè)規(guī)劃可以是概念性和宏觀性的，其具體建設(shè)項目可以是零星分散的，開展起來相對要容易很多。三是中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的已有鎮(zhèn)區(qū)本身就面臨發(fā)展不足的問題。在沒有明確的產(chǎn)業(yè)項目落地的情況下，盲目規(guī)劃和建設(shè)大型的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)項目區(qū)，易形成爛尾工程。若另辟土地打造特色小鎮(zhèn)，勢必在縣域經(jīng)濟布局中形成低密度分散擴張的態(tài)勢，有可能在打造初期如火如荼，后期缺乏市場主體進駐，陷入徒有空殼的發(fā)展境地。⑨四是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)布局上具有分散性，不適合將其項目邊界范圍限制在幾平方公里范圍內(nèi)。產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)產(chǎn)品種植規(guī)模一般較大，種植范圍一般涉及整個鎮(zhèn)域甚至更大范圍，農(nóng)業(yè)觀光景點、鄉(xiāng)村休閑度假設(shè)施又普遍呈點狀自然分布。另一方面，存在特色小鎮(zhèn)概念擴大化的問題。由于特色小鎮(zhèn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念都比較寬泛，存在把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、田園綜合體、鄉(xiāng)村房地產(chǎn)開發(fā)項目、鄉(xiāng)村旅游景區(qū)等都冠名為農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)象，這有意無意間歪曲了特色小鎮(zhèn)的概念，違背了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的初衷，引發(fā)了專家學(xué)者、媒體和公眾對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的詬病。

2.起始建設(shè)盲目

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中西部的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)存在一擁而上、盲目建設(shè)問題。盲目建設(shè)問題主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是“求多”。一些縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對特色小鎮(zhèn)建設(shè)表現(xiàn)出極大熱情，因而出現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)的現(xiàn)象，這些特色小鎮(zhèn)又以農(nóng)業(yè)和旅游類為主。暫且不論這些特色小鎮(zhèn)是否具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、是否具有鮮明的產(chǎn)業(yè)特色，單就“撒胡椒面”式的建設(shè)方式來說，就極易造成有限資源的低效和浪費，不符合集中力量培育基礎(chǔ)條件較好的特色小鎮(zhèn)的政策初衷。二是“貪大”。農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)面積少則3平方公里左右，多則5平方公里以上。而截止到2016年年底，全國建制鎮(zhèn)的建成區(qū)平均占地2.19平方公里，建制鄉(xiāng)的建成區(qū)平均占地0.62平方公里。⑩從土地面積看，建設(shè)一個農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)項目往往相當于再造一個或兩個建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)。雖然農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)項目有其占地面積特殊性，但總體上來說，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)面積過于宏大和超前，極易形成爛尾工程。三是“蠻干”。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)和企業(yè)參與的情況下，“沒有條件，創(chuàng)造條件也要上”，寄希望于通過“炒概念、編規(guī)劃、講故事”的方式獲得各級政府財政資金、投資項目和優(yōu)惠政策的支持。農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的打造，如果不從市場需求端去考慮建設(shè)可行性，發(fā)展前景堪憂。

3.產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)薄弱

特色小鎮(zhèn)不會憑空而來，而是地方經(jīng)濟長期醞釀積累的一次華麗轉(zhuǎn)身。?B11?對農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)來說也是如此，其建設(shè)需要依托相對發(fā)達的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)。相較于東部地區(qū)，中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境等方面還處于落后水平。并且從中西部內(nèi)部來看，不同地方的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平差異也較大。相應(yīng)地，中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)總體較為薄弱，個體之間差異較大。對河南、湖南、四川、貴州四省的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)試點的調(diào)研表明，小部分農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)具有明顯的產(chǎn)業(yè)支撐，大部分農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)薄弱。具有明顯產(chǎn)業(yè)支撐的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，一般具有三個特點：多位于某種農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū);多以大型企業(yè)為主體運營;多以農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售為核心業(yè)務(wù)。與此同時，產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)也具有以下三個方面的特點：一是多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體組織建設(shè)和運營。往往只是一個概念性項目名稱，缺乏實質(zhì)性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投資項目和明確的企業(yè)主體。二是產(chǎn)業(yè)定位以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游為主。主要依靠果蔬采摘、花木觀賞、自然風(fēng)光、餐飲民宿等體驗項目來贏利和發(fā)展，名稱不同、內(nèi)容相似、本質(zhì)相同。三是“農(nóng)旅”融合的層次較低。農(nóng)產(chǎn)品以觀光和鮮食為主，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈條短，鄉(xiāng)村旅游的季節(jié)性強。

4.出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)傾向

當前的特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮，背后的一大推手是房地產(chǎn)企業(yè)。包括農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)在內(nèi)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)正成為一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的新“掘金點”。不可否認，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)適當?shù)亻_發(fā)一些住宅項目和商業(yè)地產(chǎn)確有必要，有利于特色小鎮(zhèn)集聚就業(yè)人口和發(fā)展生活功能，但問題的關(guān)鍵是產(chǎn)生了一些“假小鎮(zhèn)，真地產(chǎn)”項目。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)項目實際是“只有農(nóng)業(yè)之名，難見農(nóng)業(yè)之實”的房地產(chǎn)開發(fā)項目。房地產(chǎn)企業(yè)之所以冠以農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)名目進行房地產(chǎn)開發(fā)，主要原因在于以特色小鎮(zhèn)名義拿地成本較低、休閑農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有易進入性。但農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)一旦以房地產(chǎn)開發(fā)為主，就會拉高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者的土地使用成本，使本來就脆弱的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目難以為繼。有可能房子蓋完了，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)就停滯不前了。借農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)名目進行的房地產(chǎn)開發(fā)項目，蘊藏著巨大的房地產(chǎn)泡沫。這是因為中西部大部分小城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)本身就面臨“去庫存化”的壓力，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的房地產(chǎn)開發(fā)將加劇這一局面。如果中西部地區(qū)的特色小鎮(zhèn)，尤其是農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)不能有序規(guī)劃和建設(shè)，特色小鎮(zhèn)或會迎來一波爛尾高峰，產(chǎn)生一批“鬼鎮(zhèn)”。特色小鎮(zhèn)真正的特色需要因地制宜，最重要的是要帶動產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的發(fā)展，只有為了產(chǎn)業(yè)和就業(yè)發(fā)展形成的特色，才具有可持續(xù)性。要防止特色小鎮(zhèn)成為“房地產(chǎn)小鎮(zhèn)”，防止打著特色小鎮(zhèn)的旗號去掀起新一輪的房地產(chǎn)熱。?B12

5.過于依賴鄉(xiāng)村旅游

根據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的不同，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)可以分為生產(chǎn)加工型和休閑觀光型兩大類。生產(chǎn)加工型農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)要么專注于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售的某一環(huán)節(jié)，要么實行產(chǎn)加銷一體化，并以此為基礎(chǔ)，向休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游拓展。休閑觀光型農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)基本以特色農(nóng)業(yè)為引子，重點發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中西部休閑觀光型農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)居多。休閑觀光型農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)迅猛發(fā)展的原因，總結(jié)來說主要有以下四個方面：一是休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游具有巨大的市場需求和經(jīng)營的高收益性。二是休閑農(nóng)業(yè)概念具有寬泛性。這使休閑農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的適用范圍非常廣泛，各種名目的休閑農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)項目層出不窮。三是休閑農(nóng)業(yè)具有起步容易、見效快的特點。缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以借助一些具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)萌芽的種、養(yǎng)、加項目，較為快速地打造所謂的休閑農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)。四是政策的激勵。從中央到地方都有休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游方面的支持政策，以及開展了特色小鎮(zhèn)的評審認定工作，這也激發(fā)了基層政府和市場主體建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的熱情。事實上，中西部適合開展休閑農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的地方十分有限。這是因為中西部的農(nóng)村多以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，較難提煉農(nóng)業(yè)特色，大部分農(nóng)村不具備鄉(xiāng)村旅游吸引力。在當前鄉(xiāng)村旅游市場整體發(fā)展過熱的背景下，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)面臨著巨大的市場競爭壓力，而大部分農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)又恰恰在鄉(xiāng)村旅游市場中缺乏競爭力。原因在于大部分農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)提供的旅游產(chǎn)品單一、同質(zhì)化嚴重，且多數(shù)農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施還處于亟待完善的階段。白熱化的市場競爭環(huán)境、缺乏競爭力的產(chǎn)品供給和服務(wù)，最終會導(dǎo)致大部分依賴鄉(xiāng)村旅游的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)舉步維艱。

四、促進中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)?高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

1.進一步規(guī)范和完善特色小鎮(zhèn)概念及創(chuàng)建和認定的標準

首先，在抽象界定特色小鎮(zhèn)概念的基礎(chǔ)上，采用列舉方式進一步明確特色小鎮(zhèn)的基本特征和冠名特色小鎮(zhèn)需具備的基本條件，避免與其他概念產(chǎn)生混淆。其次，規(guī)范基層政府和市場主體隨意冠名特色小鎮(zhèn)的行為，嚴把“特色小鎮(zhèn)”名號的使用范圍，杜絕建制鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)項目等使用“特色小鎮(zhèn)”名號。最后，建立更清晰、可量化的指標體系來規(guī)范特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建和認定工作，從創(chuàng)建和認定環(huán)節(jié)淘汰一些不實小鎮(zhèn)和問題小鎮(zhèn)。

2.推動農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)從數(shù)量擴張向質(zhì)量效益提升轉(zhuǎn)變

在全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)過熱的情況下，應(yīng)及時根據(jù)市場供需狀況和資源稟賦情況，引導(dǎo)地方政府調(diào)整特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，減少特色小鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)量尤其是減少中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)數(shù)量。降低農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)模，促進中西部農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展方式從數(shù)量擴張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

3.嚴格控制房地產(chǎn)開發(fā)

首先，應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，嚴格劃定農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展邊界，避免基層政府或市場主體借農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)名義大搞新鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)或過度的房地產(chǎn)開發(fā)。其次，在土地供給環(huán)節(jié)合理確定農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的住宅用地比例，并在其房地產(chǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)加強監(jiān)督檢查。再次，從特色產(chǎn)業(yè)方面進行把關(guān)，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)選擇、農(nóng)業(yè)投資項目等方面設(shè)置可量化、可操作的評估指標，在農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)運營期間考核其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容。最后，建立健全農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)退出機制，淘汰那些借現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之名、行房地產(chǎn)開發(fā)之實的不實小鎮(zhèn)。

4.以農(nóng)為本促進三產(chǎn)融合發(fā)展

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的核心競爭力是農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工和銷售，這也是其區(qū)別于其他類型特色小鎮(zhèn)的根本特征。從成功的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗上看，雖然特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的培育周期長、資金投入大、面臨風(fēng)險多，但從長期看，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的效益更高、產(chǎn)值更大、收益更穩(wěn)定，帶動三產(chǎn)融合發(fā)展的能力更強。因此，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)在推進三產(chǎn)融合發(fā)展時，尤其在推進農(nóng)旅一體經(jīng)營時，應(yīng)注意守好農(nóng)業(yè)本底，按照“經(jīng)營規(guī)模化、生產(chǎn)標準化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化”的原則，將自己的核心農(nóng)業(yè)產(chǎn)品做精做尖，打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，在此基礎(chǔ)上延伸發(fā)展旅游、社區(qū)等功能，最終形成以農(nóng)為優(yōu)勢和特色、三產(chǎn)融合發(fā)展的良好格局。

5.進一步厘清政府與企業(yè)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的角色

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)進一步厘清政府與企業(yè)的角色，形成完善的政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作的建設(shè)機制。政府應(yīng)定位為引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、服務(wù)者、監(jiān)管者的角色，不再直接投資和運營農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，而把職能回歸到提供制度保障、公共服務(wù)、市場監(jiān)管上來。具體應(yīng)做好農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建標準、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、布局規(guī)劃、資源整合、環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套工作，監(jiān)管企業(yè)行為，確保農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)不走偏不走歪、不變相搞房地產(chǎn)開發(fā)。企業(yè)則定位為農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的投資主體、建設(shè)主體和運營主體，專注于打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，力爭特色農(nóng)業(yè)項目選得準，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營做得大。

注釋

①范穎華：《打造農(nóng)業(yè)類特色小鎮(zhèn)：最簡單?最復(fù)雜》，《中國企業(yè)報》2017年5月16日。

②③④⑤⑥⑦⑧此處數(shù)據(jù)來自作者實地調(diào)研。

⑨郝華勇：《欠發(fā)達地區(qū)打造特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)差距與現(xiàn)實路徑》，《理論月刊》2017年第12期。

⑩柯敏、周世鋒、秦詩立：《五個“不”分類推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)》，《浙江經(jīng)濟》2017年第12期。

B11?《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)，http：//www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201708/t20170818_232983.html，2017年8月22日。

B12?徐豪：《新型城鎮(zhèn)化的新探索：特色小鎮(zhèn)要防止“千鎮(zhèn)一面”》，《中國經(jīng)濟周刊》，2017年第9期。

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Effectiveness， Problems and Countermeasures of the Construction of ?Agricultural Characteristic Towns in Midwest China

Zhang Yingju??Cheng Chuanxing

Abstract：The investigation on the pilot projects shows that the construction of small towns with agricultural characteristics in the central and western regions has significantly promoted the industrial revitalization， urbanization process and the employment and income increase of farmers in the rural areas of these regions. However， there are also problems of concept abusing and blind construction. Moreover， the industrialization foundation of most small towns is relatively weak， and their operation relies too much on rural tourism， and there is a tendency of real estate development in some places. We should deeply understand the current situation of agricultural rural development in the central and western regions and the nature of small towns， clarify the role of government and enterprises in their construction， further standardize and improve the concept of small towns with special characteristics， establish a clearer and quantifiable index system for the establishment and identification， scientifically carry out the evaluation and management， and promote their expansion from quantity to quality. Moreover， we should upgrade and transform the quality and benefit， adhere to the principle of combining agriculture with industry， strictly control the development of real estate， and promote the high-quality development of small towns with agricultural characteristics in the central and western regions.

Key words：small towns with agricultural characteristics; modern agriculture; rural tourism; rural revitalization; Midwest China