行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計探析
——以衛(wèi)生健康行業(yè)為例

●景 之

近年來，為加強(qiáng)衛(wèi)生健康行業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，國家衛(wèi)生和健康委員會組織開展了預(yù)算單位上年預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況審計工作。結(jié)合衛(wèi)生健康工作實際，國家衛(wèi)生健康委制定并印發(fā)了相關(guān)工作方案。該項審計工作在國家衛(wèi)生健康委全部預(yù)算管理單位范圍內(nèi)展開，包括44家預(yù)算管理醫(yī)院和54家事業(yè)單位，共98家預(yù)算單位。①審計重點為上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況，包括預(yù)算管理制度的制度和執(zhí)行、預(yù)算管理工作的組織管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)收支、會計核算、資產(chǎn)管理、政府采購、經(jīng)濟(jì)合同管理、財務(wù)內(nèi)部控制以及以前年度審計整改等方面。該項審計是對上一年度預(yù)算執(zhí)行全面、詳細(xì)的摸底和檢查。衛(wèi)生健康行業(yè)財務(wù)人員應(yīng)當(dāng)高度重視，充分認(rèn)識到該項審計工作的重要性。

一、預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計對衛(wèi)生健康行業(yè)的意義

(一)加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面依法治國若干重大問題的決定》，明確了全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想，總目標(biāo)、基本原則、工作重點和改革舉措，《決定》明確指出要加快建設(shè)法治政府。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。如果有了法律而不實施，束之高閣，或者實施不得，做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。全面推進(jìn)依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實施，做到“法立，有犯而必；令出，唯行而不返”。素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》也進(jìn)行了修訂，在全面預(yù)算、預(yù)算公開、監(jiān)督審查等方面都實現(xiàn)了重要突破?！额A(yù)算法》中明確規(guī)定，經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。這是對依法行政、依法理財?shù)母疽?。衛(wèi)生健康事業(yè)改革發(fā)展，特別是深化醫(yī)藥衛(wèi)生健康體制改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅階段，進(jìn)一步強(qiáng)化衛(wèi)生健康經(jīng)濟(jì)管理，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，硬化預(yù)算支出約束，推進(jìn)依法行政、依法理財，是確保衛(wèi)生健康事業(yè)在法治的軌道上推進(jìn)的一項重要舉措。

(二)加強(qiáng)預(yù)算收支監(jiān)管是推進(jìn)深化醫(yī)改和完善生育政策的重要保障

近年來，中央財政每年安排的衛(wèi)生健康部門直接使用的各項預(yù)算資金規(guī)模較大，重點用于推動醫(yī)院衛(wèi)生健康體制改革和完善生育政策，如何用好這些資金，確保不被截留挪用，保證安全高效運行，不僅關(guān)系到政策實施效果，也關(guān)系到國家衛(wèi)生健康委的形象，通過預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計工作，衛(wèi)生健康行業(yè)各單位把資金用在“刀刃”上，用在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生上，對實現(xiàn)衛(wèi)生健康事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展意義重大，切實解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，形成良好的經(jīng)濟(jì)秩序，為實現(xiàn)深化醫(yī)改和完善生育政策提供良好的環(huán)境。

(三)開展預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計是加強(qiáng)資金監(jiān)管的重要手段

衛(wèi)生健康是重要的民生領(lǐng)域，衛(wèi)生健康行業(yè)需要精打細(xì)算，科學(xué)預(yù)算，把有限的資金投向最重要的領(lǐng)域、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)、最需要的人群，使有限的投入產(chǎn)生更大的效益。為把各級政府對衛(wèi)生健康投入轉(zhuǎn)化為群眾看得見、摸得著的實惠，國家衛(wèi)生健康委著力于強(qiáng)化資金監(jiān)管，提高資金使用效益。一是完善監(jiān)管制度。把建立健全各項資金管理制度作為加強(qiáng)資金監(jiān)管工作的一項核心任務(wù)來抓，對現(xiàn)有制度全面清理并及時補(bǔ)充完善。特別是加強(qiáng)了對重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心崗位監(jiān)管制度的制定和落實。逐步建立公立醫(yī)院預(yù)決算報告制度，積極推進(jìn)總會計師制度和審計委派制度的建設(shè)。二是推進(jìn)績效評價工作。在實施項目預(yù)算績效評價的同時，積極推進(jìn)中央轉(zhuǎn)移支付資金績效評價工作，逐步建立起依據(jù)績效考核結(jié)果調(diào)整經(jīng)費投入的機(jī)制。推進(jìn)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理績效考核工作，促進(jìn)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理水平的全面提升。三是加大檢查力度。國家衛(wèi)生健康委已連續(xù)多年開展全國范圍的中央轉(zhuǎn)移支付衛(wèi)生健康項目督導(dǎo)檢查活動，并在此基礎(chǔ)上探索建立巡查制度。預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計，是對橫向資金的督導(dǎo)檢查，對全面落實資金監(jiān)管責(zé)任、全面提升資金監(jiān)管水平和質(zhì)量意義重大。

(四)開展預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計是保證資金使用安全的現(xiàn)實需要

近幾年來，衛(wèi)生健康行業(yè)各單位在業(yè)務(wù)發(fā)展、人才隊伍建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理等方面取得了顯著成績。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項改革的不斷深化，衛(wèi)生健康行業(yè)各單位的資金量不斷增加，經(jīng)濟(jì)活動日趨復(fù)雜，財務(wù)管理難度不斷加大。特別是大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)其管理難度不亞于大中型企業(yè)。因此，管理需要更加制度化、科學(xué)化、精細(xì)化。財務(wù)人員要清醒地認(rèn)識到，由于財務(wù)管理的不到位，出現(xiàn)了這樣那樣的問題，從審計署預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支及決算（草案）審計，到財政部組織的貫徹落實中央八項規(guī)定嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律和小金庫專項治理檢查中，都揭示出一些單位在預(yù)算執(zhí)行和資金使用方面存在著不少問題，有些問題還很突出，也比較嚴(yán)重，在社會上造成了一些不良影響。同時，財務(wù)人員也應(yīng)該看到審計工作的變化，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》中特別提出，今后凡涉及管理、分配、使用公共資金，國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位、個人，都要自覺接受審計、配合審計。換言之，無論單位性質(zhì)，即使是民營企業(yè)或個人，只要使用了財政資金，今后都要自覺接受審計。在過去以審計監(jiān)督“錢”“權(quán)”為主的基礎(chǔ)上，這次《意見》還提出，組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實情況的跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生健康行業(yè)各單位在資金使用和政策落實方面的問題，提高各單位對資金監(jiān)管和政策落實的重視。

二、衛(wèi)生健康行業(yè)的預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支情況現(xiàn)狀

（一）總體情況

結(jié)合近三年國家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于委預(yù)算單位年度預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計情況的通報，可以看到，衛(wèi)生健康行業(yè)的預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計遵循“突出重點、全面覆蓋、立審立改、規(guī)范提高、促進(jìn)改革”的原則，采取每周報告、不定期工作例會、專家現(xiàn)場指導(dǎo)、結(jié)果復(fù)核和事務(wù)所工作質(zhì)量評估等全過程審計質(zhì)量控制措施?？傮w看，通過連續(xù)三年開展全覆蓋年度審計，審計發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量逐年減少，主觀問題明顯減少，問題嚴(yán)重程度有所減輕，部分問題（如科室預(yù)留金、未經(jīng)審批購置進(jìn)口設(shè)備）除個別單位外，總體上得到有效遏制。同時，衛(wèi)生健康行業(yè)各單位不斷提升對審計工作的認(rèn)識，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)意識，加強(qiáng)了內(nèi)部管理的主動性。

（二）存在的主要問題

1、預(yù)算編制與執(zhí)行方面。部分單位預(yù)算編制不合理、未細(xì)化、不完整，有些單位預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，有的醫(yī)院項目預(yù)算執(zhí)行中自有資金執(zhí)行率較低。

2、財務(wù)收支與會計核算方面。多家醫(yī)院和事業(yè)單位非醫(yī)療收支核算不規(guī)范，有些醫(yī)院醫(yī)療業(yè)務(wù)成本核算不準(zhǔn)確，部分單位人員經(jīng)費核算不完整，有些單位往來款項核對清理不及時，個別醫(yī)院已結(jié)題科研項目結(jié)余資金長期未動用，個別單位入賬票據(jù)不合規(guī)。

3、資產(chǎn)管理方面。多家醫(yī)院和事業(yè)單位對外投資及所屬企業(yè)管理不規(guī)范；部分單位固定資產(chǎn)日常管理不規(guī)范，有些單位資產(chǎn)出租出借手續(xù)不完備，有些單位資產(chǎn)處置手續(xù)不完備和處置收入未上繳國庫，個別單位存在部分房屋無產(chǎn)權(quán)證的現(xiàn)象。

4、政府采購管理方面。多家醫(yī)院和事業(yè)單位采購方式不規(guī)范，多家單位辦公設(shè)備與耗材等采購未執(zhí)行中央預(yù)算單位政府集中采購目錄，部分單位采購程序不規(guī)范，有些單位采購合同履行不規(guī)范。

5、基本建設(shè)項目管理方面。多家醫(yī)院和事業(yè)單位基本建設(shè)項目竣工結(jié)算、資產(chǎn)暫估入賬和財務(wù)決算不及時，有些單位項目超概算未及時報批調(diào)整或超合同金額結(jié)算，個別單位存在部分建設(shè)項目手續(xù)不完備的現(xiàn)象。

6、內(nèi)部控制管理方面。多家醫(yī)院和事業(yè)單位支出管理不規(guī)范，多家單位合同管理不規(guī)范，部分醫(yī)院資金管理不規(guī)范，部分醫(yī)院庫存物資管理不規(guī)范，有些醫(yī)院HIS系統(tǒng)與財務(wù)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)不銜接，個別醫(yī)院接收社會公益捐贈管理不規(guī)范，個別事業(yè)單位未執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算、超額使用現(xiàn)金、支出審批無負(fù)責(zé)人或授權(quán)人簽字。

7、其他方面突出問題。部分醫(yī)院在取消藥品加成后，藥品采購、藥房管理和衛(wèi)生材料采購管理與破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制目標(biāo)存在一定偏差；部分醫(yī)院除醫(yī)聯(lián)體外，還存在以其他方式與外單位合作開展醫(yī)療服務(wù)，合作對象較廣、合作形式多樣，部分存在風(fēng)險隱患；部分單位主辦或承辦了一些醫(yī)學(xué)期刊業(yè)務(wù)或編輯任務(wù)，但與雜志社、編輯部的人、財、物關(guān)系不清晰，內(nèi)部管理不規(guī)范。部分醫(yī)院未按照規(guī)定設(shè)置總會計師，違規(guī)與民營企業(yè)合作舉辦營利性科室，違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼，個別醫(yī)院未經(jīng)批準(zhǔn)舉辦紀(jì)念活動，個別醫(yī)院向醫(yī)藥企業(yè)轉(zhuǎn)嫁會議費，部分醫(yī)院向大學(xué)支付費用無依據(jù)或依據(jù)不充分等，個別事業(yè)單位違規(guī)發(fā)放勞務(wù)費。

三、衛(wèi)生健康行業(yè)預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計工作改進(jìn)意見及關(guān)注重點

針對上述問題，衛(wèi)生健康行業(yè)各預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)不斷提升管理水平，切實做到：

(一)高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計對衛(wèi)生健康行業(yè)意義重大，衛(wèi)生健康行業(yè)各單位要高度重視審計工作，一方面，組織單位要認(rèn)真負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)會計師事務(wù)所按照方案要求開展現(xiàn)場審計工作；另一方面，預(yù)算單位主要負(fù)責(zé)同志要負(fù)總責(zé)，認(rèn)真準(zhǔn)備、積極配合各有關(guān)部門共同做好審計工作。

(二)突出重點，抓住關(guān)鍵

根據(jù)工作方案的要求，針對本單位實際情況，對上一年度預(yù)算執(zhí)行、重要財務(wù)收支，特別是中央八項規(guī)定執(zhí)行情況進(jìn)行扎實細(xì)致的檢查，對重要事項要重點排查，緊扣當(dāng)前改革和管理新要求，重點解決審計中屢審屢犯的問題。

(三)多層把關(guān)，保證質(zhì)量

一方面，衛(wèi)生健康行業(yè)預(yù)算單位可采取內(nèi)部自查、委托專家、購買服務(wù)等多種方式，對本單位的預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支工作進(jìn)行全過程監(jiān)督；另一方面，組織單位要嚴(yán)格遵循審計辦法、規(guī)范審計工作流程，依靠專家全過程把控審計質(zhì)量，確保問題充分暴露、定性準(zhǔn)確。

(四)強(qiáng)化整改，確保實效

衛(wèi)生健康行業(yè)預(yù)算單位要以 “立行立改”的精神對待審計發(fā)現(xiàn)的問題，現(xiàn)場能整改必須現(xiàn)場整改；不能現(xiàn)場整改的，要落實責(zé)任、制定時間表，抓緊整改。屬于體制機(jī)制方面的問題，要及時反映，提出意見建議，確保專項審計取得實效。

對于衛(wèi)生健康行業(yè)的預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計工作，無論是組織單位，還是各預(yù)算單位，都應(yīng)該重點關(guān)注以下方面：

一是以前年度審計發(fā)現(xiàn)問題的整改。重點突出審計署、財政部、巡視組在上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況。

二是預(yù)算編制。重點關(guān)注是否存在違規(guī)編制預(yù)算、預(yù)算編制不完整、虛假編制預(yù)算、違規(guī)調(diào)整預(yù)算等違反預(yù)算管理規(guī)定的行為等。

三是預(yù)算執(zhí)行。重點關(guān)注是否存在違規(guī)使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金；是否存在無預(yù)算或超預(yù)算支出、擴(kuò)大支出范圍、虛列支出、以撥作支、超標(biāo)準(zhǔn)和超工作進(jìn)度支出；是否存在違反國庫集中支付制度的行為；“三公”經(jīng)費使用是否符合相關(guān)規(guī)定；會議費、培訓(xùn)費、差旅費是否按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；科技經(jīng)費管理是否存在違反規(guī)定的行為；是否違規(guī)設(shè)立“小金庫”；是否存在違反中央八項規(guī)定等相關(guān)規(guī)定的行為等。

四是財務(wù)收支。重點關(guān)注收入支出是否全部納入統(tǒng)一核算管理；是否存在違反規(guī)定設(shè)立緩收、減收或不收財政收入，隱瞞、滯留、截留、挪用應(yīng)當(dāng)上繳的財政收入，行政事業(yè)收費、罰沒收入未實行收支兩條線管理等違反財政收入管理規(guī)定的行為等。

五是資產(chǎn)管理。重點關(guān)注資產(chǎn)賬賬、賬實是否相符；是否存在賬外資產(chǎn)；是否存在違規(guī)處置和出租出借資產(chǎn)的行為；資產(chǎn)出租出借收入是否納入單位預(yù)算統(tǒng)一管理；單位對外投資管理是否規(guī)范，是否實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值等。

六是政府采購。重點突出是否存在應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變招標(biāo)方式的行為；政府采購組織管理是否規(guī)范；招標(biāo)管理是否符合《政府采購法》和《政府采購實施條例》等相關(guān)規(guī)定。

七是財務(wù)內(nèi)部控制。重點突出財務(wù)內(nèi)部控制制度是否規(guī)范；合同簽訂、管理、履行、監(jiān)督等管理是否存在重大漏洞等。

八是會計核算。重點突出是否按規(guī)定填制、取得原始憑證；會計憑證審核是否符合相關(guān)規(guī)定；賬表、賬賬、賬實、賬證是否相符；票據(jù)、賬戶、會計科目使用是否合規(guī)、準(zhǔn)確；會計資料、檔案保存是否完整等。

四、結(jié)語

新的形勢給財務(wù)人員提出了新的要求，衛(wèi)生健康行業(yè)的預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計是對國家衛(wèi)生健康委員會各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況和其他財務(wù)收支情況的全面檢查，旨在全面了解預(yù)算單位年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財務(wù)收支情況，及時發(fā)現(xiàn)并解決經(jīng)濟(jì)運行中存在的問題，促進(jìn)單位提高經(jīng)濟(jì)管理水平，確保資金安全有效，保障衛(wèi)生健康事業(yè)有序發(fā)展。這就要求衛(wèi)生健康行業(yè)各預(yù)算單位“重資金申請、輕預(yù)算執(zhí)行”的觀念要徹底轉(zhuǎn)變，要改革創(chuàng)新，將“要錢”與“花錢”有機(jī)結(jié)合起來，在預(yù)算執(zhí)行上花氣力、下工夫，實現(xiàn)預(yù)算申請與預(yù)算執(zhí)行間良性互動，只有“花得合法、花出效益”，才能更好、更多地爭取財政支持，更有效地促進(jìn)行業(yè)發(fā)展?！?/p>

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《國家衛(wèi)生計生委財務(wù)司關(guān)于印發(fā)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行和其他財務(wù)收支審計工作方案的通知》中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會(2014-11-19)。