精準扶貧審計的問題與對策研究

●房 琳

一、引言

“精準扶貧”自2013年提出以來，國家和地方政府制定了一系列的政策來支持和發(fā)展“精準扶貧”，取得了顯著成效。具體來看，黨的十八大以來，我國農(nóng)村貧困人口從2012年大約9900萬人減少至2017年末約3050萬人。但在精準扶貧初期，由于精準扶貧的經(jīng)驗有限，精準扶貧的措施和方法還處于探索階段，各種精準扶貧的政策還在不斷完善過程中，導致精準扶貧資金在使用過程中沒有充分發(fā)揮資金效益。扶貧資金的使用及最終績效是扶貧開發(fā)工作中的重點問題，是扶貧項目能否成功的關鍵。審計作為政府監(jiān)督的重要手段，要堅持審計跟著財政資金走的策略，保證扶貧資金使用過程中的合法、合規(guī)和高效。

2016年，國家審計署在其“十三五規(guī)劃”中首次提出加強扶貧審計等相關主題，指出扶貧審計應該加強扶貧項目的跟蹤審計，防止扶貧資金亂用，提高精準扶貧效率。當前，我國的扶貧審計工作還處于摸索階段，沒有固定的方法和模式，扶貧資金的閑置浪費、私吞挪用、使用不當?shù)痊F(xiàn)象時有發(fā)生，如：2016年國家審計署公布的甘肅省某縣通過偽造合同及重復申報套取扶貧資金；黑龍江省某縣扶貧對象對接不到位導致項目未落實；陜西省某農(nóng)業(yè)公司虛構業(yè)務套取扶貧資金。究其原因，我國精準扶貧審計工作還需要進一步提高和完善，精準扶貧審計會影響到扶貧工作的效果，因而非常重要且必要。本文基于此，結合全過程管理和“2W1H”的視角，對精準扶貧審計的現(xiàn)狀和問題進行研究，并有針對性地給出對策建議。

二、精準扶貧審計存在的主要問題

目前扶貧資金在使用過程中出現(xiàn)了一系列的問題，本文基于項目全過程管理思路，結合“2W1H”的視角，綜合構建了精準扶貧審計的研究框架。本文基于事前、事中與事后的思想，按照“2W1H”將精準扶貧審計工作分為審計對象是誰、審計內(nèi)容包括什么和怎樣進行審計三部分?；谝陨戏治觯疚臄M從精準扶貧審計事前、事中、事后管理和“2W1H”的角度分析精準扶貧審計存在的問題。

（一）精準扶貧審計忽略了事前的監(jiān)督與審計

目前，精準扶貧審計處于探索和發(fā)展階段，大部分精準扶貧審計工作還是聚焦于對精準扶貧項目的事后審計和監(jiān)督，缺乏事前的監(jiān)督與審計，導致很多精準扶貧項目在規(guī)劃等方面存在諸多問題，削弱了精準扶貧審計的的作用，如：河南省某縣沒有對精準扶貧項目進行事前的科學論證，而是跟風投入特色農(nóng)作物種植，當農(nóng)作物成熟時，發(fā)現(xiàn)市場上該農(nóng)作物供過于求，出現(xiàn)滯銷現(xiàn)象，最終影響到扶貧的效果。此外，精準扶貧審計工作很少在扶貧資金預算、劃撥等前期過程中參與監(jiān)督，導致精準扶貧資金缺乏系統(tǒng)化的規(guī)劃，很多扶貧資金在使用前并沒有進行科學的論證，從而影響精準扶貧審計的效果。以上問題出現(xiàn)的主要原因是精準扶貧審計忽略了事前的監(jiān)督與審計，導致精準扶貧項目在事前缺乏科學的規(guī)劃，扶貧資金預算缺乏科學性。因此，不應該只把審計作為事后監(jiān)督的工具，應該將審計工作延伸到扶貧項目的前期規(guī)劃和扶貧資金的預算等前期階段，發(fā)揮精準扶貧審計工作的預防功能。

（二）精準扶貧審計過程缺乏獨立性且專業(yè)人才缺乏

目前，精準扶貧審計大部分采用“就地審計”策略，即由本省或本市的審計機構對精準扶貧項目的實施情況展開審計。“就地審計”最大的問題在于當?shù)卣蛳嚓P部門的直接介入或協(xié)調(diào)會嚴重影響審計的獨立性，審計人員為了避免給自己帶來不必要的麻煩，一般在審計結果中較少提及嚴重問題，多數(shù)情況下僅僅列出普遍存在且容易改進的問題。同時，精準扶貧項目在立項、撥付資金、項目實施及驗收等方面流程較長，涉及的知識面較廣，很多審計人員在項目建設、工程建設等方面的知識比較欠缺，大部分還是以財務為依據(jù)進行審計，導致很多扶貧項目的審計工作缺乏一定的科學性和公正性，因而，專業(yè)人才的缺乏會影響審計流程的科學性，進而影響審計結果的準確性。

（三）精準扶貧審計結果的后期整改落實不到位

目前，精準扶貧審計只是提出問題及改進措施，由于缺乏對扶貧審計整改過程的跟蹤和評價，導致很多扶貧項目的問題整改沒有完全落實，最終不了了之。有些精準扶貧審計問題“屢提屢犯”，并沒有得到實質性解決，如：某縣審計結果顯示一些扶貧審計項目不符合當?shù)貙嶋H情況，且占用大量扶貧資金，但同樣的問題在前幾年的審計中就已經(jīng)出現(xiàn)。此外，基層部門雖然提出了扶貧審計問題整改的具體措施，但對整改效果如何并沒有部門進行跟蹤和評價，也就沒法保證問題改進措施落實是否到位，如：2017年審計署發(fā)現(xiàn)某縣精準扶貧審計結果并沒有公開，因而，對于其中存在的問題并沒有實質性改進。同時，由于對審計結果如何利用和公開沒有制定相關的政策法規(guī)，導致相關整改落實部門在后續(xù)整改的過程中選擇避重就輕，表面進行了一些整改，但并沒有從實質上解決相關審計問題，導致精準扶貧審計結果得不到有效整改和落實。

（四）精準扶貧審計對象混亂

“2W1H”中第一個“W”代表 Who，即精準扶貧審計的對象是誰。目前，關于扶貧審計對象的界定比較模糊，不同學者有不同的看法，有學者認為應該以精準扶貧項目為審計對象，另一部分學者認為應該以當?shù)胤鲐氻椖康墓芾砑氨O(jiān)督部門為審計對象，還有學者認為應該以扶貧資金為審計對象。實踐中，究竟以什么為審計對象，還沒有定論，精準扶貧審計對象混亂容易導致審計重點不突出，進而忽視了某些重要問題，影響審計結果的公正性和科學性。精準扶貧審計對象混亂還容易導致審計人員的錯審誤審，甚至導致小組內(nèi)部審計意見的不一致，影響審計進度。

（五）精準扶貧審計的范圍狹窄

“2W1H”中第二個“W”代表 What，即精準扶貧審計的范圍有哪些。由于精準扶貧項目種類繁多、涉及的地區(qū)及人員較多，導致精準扶貧審計不能面面俱到，對所有項目進行審計工作繁重而且實施難度較大。如：河南某縣2017年精準扶貧審計范圍僅僅對縣、鄉(xiāng)兩級扶貧項目中的四分之一進行了抽查審計，沒法對所有精準扶貧項目實施審計全覆蓋?？梢姡珳史鲐殞徲嫷姆秶€有很大的提升空間，以避免一些風險較大的扶貧項目成漏網(wǎng)之魚。

（六）大數(shù)據(jù)等新技術在精準扶貧審計方面應用較少

“2W1H”中“H”代表 How，即精準扶貧審計的方法與方式。目前，精準扶貧審計方法還是沿用傳統(tǒng)的方法，主要有文件審查、財務審查、項目審查等。而傳統(tǒng)審計方法對資料和數(shù)據(jù)的準確性、詳實性依賴度很高，但精準扶貧項目涉及的項目類型較廣，導致很多項目在文件、財務等方面的信息并不完整和充分，給精準扶貧審計工作帶來較大的挑戰(zhàn)。為了應對以上挑戰(zhàn)，采用大數(shù)據(jù)等新技術能夠在精準扶貧項目的信息收集、信息共享、信息比較等方面提高效率，進而能夠幫助審計人員提高審計效率，保證審計結果的科學性和公平性。

三、精準扶貧審計的對策建議

（一）提升精準扶貧審計的事前監(jiān)督功能

過去，我們誤認為精準扶貧審計就是做好事后審計工作即可，根本上忽視了事前控制工作，因而事前做好系統(tǒng)規(guī)劃和項目可研性調(diào)查是精準扶貧審計的核心。事前控制的缺乏導致很多精準扶貧項目論證不科學，項目實施效果較差。因而，提升精準扶貧審計的事前監(jiān)督功能應該做好兩方面的工作，一是審計工作需要在精準扶貧項目規(guī)劃和實施前期參與，對項目規(guī)劃、實施可行性、成本效益等預算進行審計，提高精準扶貧項目成功的概率。二是參與監(jiān)督扶貧資金預算、劃撥等前期過程，提高扶貧資金的使用效率，進而提高精準扶貧審計的效果。

（二）提高精準扶貧審計過程的獨立性

目前，精準扶貧審計大部分采用“就地審計”策略，當?shù)卣蛳嚓P部門的介入會影響審計的獨立性，因而將“就地審計”改為“交叉審計”或“外派獨立審計”能夠提高精準扶貧審計過程的獨立性，“交叉審計”一般由其他省市的審計人員對本省市精準扶貧項目進行審計，從而避免了當?shù)卣块T的干涉，提高了精準扶貧審計的獨立性；“外派獨立審計”由于其獨立性，受到被審計對象干涉的機會較少，能夠提高精準扶貧審計質量。

（三）對精準扶貧審計結果的整改落實進行有效的監(jiān)督

現(xiàn)實中，雖然提出了扶貧審計問題整改的具體措施，但對整改效果如何并沒有部門進行跟蹤和評價，也就沒法保證問題改進措施落實是否到位，因此對精準扶貧的效果進行評估變得尤為重要。首先，需要對精準扶貧項目的實施結果進行量化評估，也就是加強對所投入的扶貧資金的產(chǎn)出進行評估，著重對所識別的貧困資格群體通過自身努力實現(xiàn)脫貧的能力進行評估。其次，將精準扶貧實施結果的好壞作為當?shù)卣块T及官員年終考核的重要指標之一，并將其納入升職考核范疇，只有考核機制健全，才能激發(fā)當?shù)卣肮賳T重視精準扶貧審計的全過程管理及監(jiān)督，為精準扶貧效果的實施提供政策保障。同時，審計結果公開和完善審計整改機制是審計問題能否真正解決落實的根基。如果審計結果能夠及時公開，讓媒體、當?shù)孛癖娏私鈱徲嫲l(fā)現(xiàn)的主要問題，便于外部利益相關者對整改落實的相關部門進行監(jiān)督，提高審計結果運用的效率。同時，可以完善審計整改機制，在審計結果公開后，應該加強紀委監(jiān)察、媒體等部門之間的聯(lián)系，共同監(jiān)督審計結果的改進落實進程，同時應該將落實效果與相關部門的績效考核掛鉤，確保責任主體明確，不會出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。

（四）提高精準扶貧審計對象的“精準”度

目前，精準扶貧審計對象比較模糊，導致審計的“精準”度較低?？梢詮囊韵聨讉€方面提高精準扶貧審計對象的“精準”度。第一，細化精準扶貧的種類和方式，根據(jù)扶貧種類及方式的不同，確定精準扶貧審計對象。如：通過新項目建設進行精準扶貧時，可以將新項目作為扶貧審計的對象；當通過發(fā)放物資或自助貧困戶的形式進行精準扶貧審計時，可以將資金作為扶貧審計的對象；對于某省或某市的精準扶貧審計，可以將該省或該市的精準扶貧管理部門作為主要的審計對象。第二，按照“自上而下”的層次確定精準扶貧審計對象。一般來說，對同一個精準扶貧項目，建立“自上而下”多層次的審計對象重要且必要，因為，多層次的審計對象更有利于對精準扶貧項目的全方位的監(jiān)督，一般來說，至少包括三個層級：省級層面的精準扶貧管理部門及相關工作人員、精準扶貧項目的規(guī)劃和實施部門及相關人員、精準扶貧資金的預算及使用審計等，通過“自上而下”的三層次審計對象的建立，能夠提高精準扶貧審計結果的整改落實效果。

（五）優(yōu)化審計程序和提升審計人員素養(yǎng)是拓展審計范圍的法寶

通過明確審計主體、優(yōu)化審計程序及分工，能夠提高審計效率，進而拓展現(xiàn)有的審計范圍。此外，通過交叉審計可以在審計人手有限的情況下，提高審計效率和質量，進而能夠覆蓋更多的審計項目。通過提高審計人員素質等方法，可以讓審計結果更加科學，精準扶貧項目在立項、撥付資金、項目實施及驗收等方面流程較長，涉及的知識面較廣，很多審計人員在項目建設、工程建設等方面的知識比較欠缺，通過審計人員知識和素養(yǎng)的提升，可以彌補以上不足。

（六）充分利用大數(shù)據(jù)提高精準扶貧的審計效率

由于精準扶貧項目涉及的地理區(qū)域較廣、項目種類繁多，給精準扶貧審計工作帶來了不小的挑戰(zhàn)。除了傳統(tǒng)的審計方法，精準扶貧審計部門還應該利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化的方法提高精準扶貧的審計質量和審計的科學性。計算機、大數(shù)據(jù)等新興技術手段能夠在兩個方面協(xié)助精準扶貧審計高效開展。第一，計算機、大數(shù)據(jù)有利于審計數(shù)據(jù)和審計信息的共享。在精準扶貧審計過程中，數(shù)據(jù)和信息是審計的基礎，由于精準扶貧審計涉及的地區(qū)較廣、項目較多，傳統(tǒng)的方法很難保證審計數(shù)據(jù)和信息的完整性，從而導致審計結果不科學。假如能夠借助于計算機、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化手段，將各地區(qū)、各種項目類型的過去數(shù)據(jù)及信息集中于某一個共享信息數(shù)據(jù)庫中，可以方便審計人員對現(xiàn)有審計項目找到合適的對比數(shù)據(jù)和信息，從而為科學提出審計結果提供了信息保證。第二，計算機、大數(shù)據(jù)有助于精準扶貧項目的調(diào)查取證，過去的取證手段主要包括項目相關的紙質資料和現(xiàn)場調(diào)研，由于很多項目在審計時已經(jīng)結束，很難開展現(xiàn)場調(diào)研工作。所以，大部分項目僅僅采用紙質資料作為審計的依據(jù)，導致很多項目審計時擁有的資料和信息不充分，很難做出科學的判斷，因此，利用計算機及大數(shù)據(jù)手段，通過數(shù)據(jù)庫中類似項目的對比，或強制要求項目實施部門定期在系統(tǒng)里面錄入項目相關信息，能夠豐富項目信息和資料，從而為后續(xù)的精準扶貧項目審計提供保證?！?/p>

注釋：

①“2W1H”主要指 Who，What和 How，即審計對象是誰，審計內(nèi)容和范圍是什么，以及怎么審計。