鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下精準(zhǔn)扶貧審計策略優(yōu)化

李 濤（教授），黃春媛

一、引言

黨的十九大報告作出實施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略部署，并印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》以指導(dǎo)各級政府貫徹落實鄉(xiāng)村扶貧等工作[1]。擺脫貧困是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要前提。自2013年習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”之后，為完成到2020年貧困人口如期脫貧的任務(wù)，國家先后出臺《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等一系列政策，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進一步指明了方向，而精準(zhǔn)扶貧審計是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力工具。

本文以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景，闡述精準(zhǔn)扶貧審計的現(xiàn)狀并找出審計實施過程中存在的不足，從村居治理、監(jiān)督機制、專業(yè)配合和管理制度等多方面分析了精準(zhǔn)扶貧審計的難點，并結(jié)合其具體特點提出了相應(yīng)的優(yōu)化策略。以審計監(jiān)督為手段來實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧機制的創(chuàng)新，契合了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的需要，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了有力抓手。

二、精準(zhǔn)扶貧審計的現(xiàn)狀

1.以政府為主導(dǎo)，扶貧監(jiān)管主體單一。我國實施精準(zhǔn)扶貧審計的主體是政府審計機關(guān)、內(nèi)部審計組織和第三方獨立審計機構(gòu)，但縱觀整個扶貧工作，政府一直扮演著主導(dǎo)角色，牽頭推進精準(zhǔn)扶貧審計，而內(nèi)部審計和社會審計極少加入[2]。由于受助的貧困村多在遙遠(yuǎn)偏僻的區(qū)域且分發(fā)下去的扶貧資金數(shù)額不大，此種精準(zhǔn)扶貧的隱秘性特征使得政府審計工作開展難度較大。此外，扶貧治理工程周期長、內(nèi)容復(fù)雜且具有地方特性，僅依靠政府監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2.重精準(zhǔn)扶貧財政資金審計，輕績效審計。目前各級審計機關(guān)精準(zhǔn)扶貧審計項目的名稱中皆含有“資金”“財務(wù)”，被審計單位的選取、要求其提供的資料、所設(shè)計的精準(zhǔn)扶貧審計表格等也大多與資金指標(biāo)直接相關(guān)。同時，由于績效的長期性、隱形性、間接性且不便量化，導(dǎo)致審計人員關(guān)注不多。精準(zhǔn)扶貧審計缺乏效率、效益指標(biāo)，在一定程度上會導(dǎo)致審計失靈。

3.重事后審計，輕事前、事中審計。現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧審計主要側(cè)重于事后對財政扶貧資金的使用情況進行審計，以揭露問題為主，但事前的扶貧立項以及事中項目的實施過程不能得到有效的審計監(jiān)管，一些重復(fù)或低效的項目占用了寶貴資源，并且風(fēng)險系數(shù)可能從一開始就比較高。這種重事后審計，輕事前、事中審計的局面不能很好地控制風(fēng)險、減少決策失誤。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下精準(zhǔn)扶貧審計的難點

1.村居治理權(quán)力失衡，扶貧受托責(zé)任落空。當(dāng)下，鄉(xiāng)村中存在兩種不同的政治生態(tài)特征，即以村支書為核心的專制獨裁和村支書與村委會形成的權(quán)力對抗，這兩種村居治理模式都代表著權(quán)力失衡[1]。就第一種來說，代表上級的村支書和處于弱勢地位的村民權(quán)力極不對稱，這種不協(xié)調(diào)使得精準(zhǔn)扶貧政策實施過程中村干部階層的權(quán)力不能得到有效監(jiān)督。第二種村居治理模式的對立體現(xiàn)在對鄉(xiāng)村事務(wù)的具體管理上，這種分化對立會導(dǎo)致一個村有兩個政治集團，兩派鄉(xiāng)村干部之間的權(quán)力不平衡將不利于精準(zhǔn)扶貧活動的開展。

除了在村居治理上的權(quán)力失衡，村干部階層對各級政府安排下來的扶貧任務(wù)的完成情況也令人擔(dān)憂，主要體現(xiàn)在資金使用、扶貧對象、項目安排和脫貧成效四個方面。第一，在資金使用上，由于精準(zhǔn)扶貧本身的特性，以及大部分村干部權(quán)責(zé)不夠分明，因此難以做到?？顚Ｓ?，甚至?xí)霈F(xiàn)因為對資金的管理不嚴(yán)導(dǎo)致扶貧資金被冒領(lǐng)或其他違法違紀(jì)（如貪污）的行為；第二，在扶貧對象上，不能精準(zhǔn)到戶識別貧困人口信息，致使扶貧資源浪費；第三，在項目安排上，未能進行實地考察并做出合理部署，使得工作效益無法真正提高；第四，在脫貧成效上，村上沒有深入群眾調(diào)查研究，而是將脫貧績效作為完成任務(wù)和進行宣傳的工具，使得扶貧“失準(zhǔn)”。

2.內(nèi)外監(jiān)督機制經(jīng)常性失效，缺乏協(xié)同性。首先，鄉(xiāng)村監(jiān)督機制分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分，但此機制在實際中會經(jīng)常性失效。鄉(xiāng)村的內(nèi)部監(jiān)督主要由村委會負(fù)責(zé)，外部監(jiān)督則包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的紀(jì)檢、監(jiān)察和審計，按理說此監(jiān)督機制能夠保證對鄉(xiāng)村的精準(zhǔn)扶貧進行有效審計[1]。但是實際上，村委會在鄉(xiāng)村政治權(quán)力異化的情形下難以行使其獨立的監(jiān)督職能，反而淪為幫助管理、宣傳鄉(xiāng)村的附屬部門。鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力失衡使得外部監(jiān)督也常常受到鄉(xiāng)村內(nèi)部既得利益者和頑固村干部的抵制，因此難以有效實施精準(zhǔn)扶貧審計。

其次，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督雙方也沒有相互協(xié)作來共同實施精準(zhǔn)扶貧審計。村委會難以有效履行其內(nèi)部監(jiān)督職能，只能主要依靠外部監(jiān)督，長此以往形成了內(nèi)部監(jiān)督空置、外部監(jiān)督低效的不平衡局面。另外，外部監(jiān)督缺乏專門的審計部門和有效的監(jiān)督手段，無法提供正確的指導(dǎo)，從而難以形成可靠支撐，對內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督重視程度的差異以及外部監(jiān)督本身的缺陷使得內(nèi)外監(jiān)督的平衡被打破，內(nèi)外不能聯(lián)合起來發(fā)揮效用，嚴(yán)重影響了監(jiān)督機制總體效能的發(fā)揮。

最后，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的權(quán)力、責(zé)任如何劃分缺乏清晰的界限，以及未能對監(jiān)督進行有效管理等都是阻礙精準(zhǔn)扶貧審計的重要因素，可能導(dǎo)致扶貧過程中產(chǎn)生權(quán)力交叉、責(zé)任留白和相互推諉等情況，這些都將極大程度地降低監(jiān)督效率。

3.干部與群眾之間配合低效，審計缺乏專業(yè)力量。精準(zhǔn)扶貧在鄉(xiāng)村的有效實施還需要依靠干部與群眾之間的配合和專業(yè)的審計監(jiān)督，目前我國在這方面尚有缺失。一方面，對村民和扶貧人員的自我要求較高。在扶貧的推行過程中，如果不能讓參與的每一個個體都深刻理解精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵、意義及方式等，相互之間就不能有效配合，那么必然會出現(xiàn)新的困境。比如：有的群眾小農(nóng)意識根深蒂固，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧只是政府的事情而與自己無關(guān)，對政府扶貧工作的支持配合度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，缺乏參與進來的自覺性[3]；扶貧人員對自己的扶貧對象缺乏深入了解、沒有清晰的責(zé)任概念或執(zhí)行規(guī)定不夠嚴(yán)格，最后將精準(zhǔn)扶貧變成完成任務(wù)的形式化流程。另一方面，審計上還缺乏專業(yè)性。沒有專業(yè)力量作為支撐，審計覆蓋率和工作效率就會偏低，很難形成準(zhǔn)確的審計評價和審計結(jié)論。加之農(nóng)村治理主要依靠外部監(jiān)督的體制弊端，致使外部審計很多時候只能聽取村干部的工作匯報或形式化宣傳，不能深入實際，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧審計的效果甚微。

4.管理制度尚不健全，審計方式存在缺陷。整個管理制度的不完整、審計方法上的缺陷也是造成精準(zhǔn)扶貧審計難以實施的重要原因。另外，由于精準(zhǔn)扶貧績效評估機制不健全，沒有構(gòu)建信息共享的績效評估大數(shù)據(jù)平臺，無法對扶貧對象選取、項目安排、資金使用等方面實施有效監(jiān)督，因此精準(zhǔn)扶貧審計信息化難以發(fā)展。

精準(zhǔn)扶貧管理制度的不健全貫穿于項目實施的整個過程。事前，因為扶貧項目的來源沒有經(jīng)過嚴(yán)格的審查和精準(zhǔn)的評估，并且審計部門沒有參與到有關(guān)扶貧政策的制定和規(guī)劃等具體事項的稽核中去，也就是說扶貧項目缺乏立項事前審核機制，從而造成了扶貧資源的多次浪費；事中，扶貧地區(qū)偏遠(yuǎn)、配置效率較低、信息不匹配等多種原因?qū)е路鲐殸顩r難以及時公布，使得對扶貧項目的監(jiān)督不力，不利于精準(zhǔn)幫扶；事后，審核評估和激勵機制未能有效發(fā)揮作用，沒有及時開展經(jīng)濟責(zé)任審計和充分考核扶貧過程中各人員的任務(wù)實際完成情況，導(dǎo)致出現(xiàn)資金不合理使用及其他不公平現(xiàn)象。

除此之外，審計局限于過去簡單機械、種類單一的方式，以傳統(tǒng)措施來規(guī)避風(fēng)險，效率低且不能適應(yīng)時代要求。當(dāng)今，如果不能合理運用作為重要資源整合方式的大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)，則會很大程度地影響精準(zhǔn)扶貧的進程和效果，并降低審計準(zhǔn)度。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下精準(zhǔn)扶貧審計的優(yōu)化策略

1.創(chuàng)造公正的審計環(huán)境，明確權(quán)利和責(zé)任。創(chuàng)造一個公正高效的環(huán)境是精準(zhǔn)扶貧審計的必然要求，也是促進鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在條件，可以通過完善相關(guān)法規(guī)、明確權(quán)責(zé)邊界、合理選拔村干部來實現(xiàn)。首先，要貫徹落實國家的各項政策措施，不斷完善農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)規(guī)章制度，切實保障村民的合法權(quán)益。其次，要加強對村干部和村委會的建設(shè)，明確二者的權(quán)利和責(zé)任，建立雙方協(xié)同合作機制，促進達(dá)成權(quán)力均衡。由于各個地方具有獨特性，因此需要鼓勵村干部、村委會進行扶貧創(chuàng)新，依法限權(quán)也要依法放權(quán)，使容錯和問責(zé)并存。最后，應(yīng)將國家和集體利益放在首位的人選拔為村干部。村干部要公私分明，不濫用職權(quán)，不任用、侵占扶貧資源，正確認(rèn)識審計的重要性并帶頭配合工作[4]。同時，對于做出貢獻的村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要及時給予獎勵，調(diào)動其工作積極性。

應(yīng)樹立審計目標(biāo)并按計劃進行，有效保障執(zhí)行過程精準(zhǔn)，以嚴(yán)格把關(guān)資金使用、扶貧對象、項目安排和脫貧成效為例。一是資金使用，審計人員要嚴(yán)格審查是否專戶專儲、?？顚Ｓ靡约笆欠翊嬖跀D占挪用扶貧資金的現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)要嚴(yán)肅問責(zé)；二是扶貧對象，審計部門要核查貧困村戶的貧困資格是否符合相關(guān)規(guī)定，以及其建檔立卡工作是否落實，確保嚴(yán)格篩選、精準(zhǔn)識別貧困信息，使人員與資金項目等相匹配；三是項目安排，審計監(jiān)督人員要堅持實地走訪、勘察，核查項目的建設(shè)實施情況是否符合實際情況、是否與上報資料一致、是否將扶貧資金使用在合理的項目安排上；四是脫貧成效，審計人員要結(jié)合實際對比扶貧前后的變化，以確保扶貧政策落到實處，對于扶貧效果不好的貧困村戶，要積極尋找原因、總結(jié)經(jīng)驗，為貧困區(qū)域的未來脫貧發(fā)展提供專業(yè)的審計意見。

2.強化精準(zhǔn)扶貧審計的內(nèi)外監(jiān)督聯(lián)動機制。首先，在精準(zhǔn)扶貧的過程中，必須有重點地加強鄉(xiāng)村的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，并強化二者的聯(lián)動機制。由于扶貧活動在農(nóng)村內(nèi)部進行，且村委會處于農(nóng)村經(jīng)濟的第一線，加之以往形成了重外部、輕內(nèi)部的監(jiān)督格局，因此要重點建設(shè)鄉(xiāng)村內(nèi)部監(jiān)督機制來為外部監(jiān)督奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)該有效地監(jiān)督和評估村委會的活動。外部監(jiān)督主要包括紀(jì)檢、監(jiān)察和審計，三者之間有著必然的聯(lián)系，加強它們之間的協(xié)同也能提升反腐力度。總之，從整體上加強內(nèi)外監(jiān)督的協(xié)同可以有效彌補其獨立性不足和經(jīng)常性失效的缺陷，實現(xiàn)監(jiān)督效能和效率的最大化。

其次，還應(yīng)建立健全扶貧績效跟蹤審計評價體系。審計部門是監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧情況的重要部門之一，在扶貧的績效審計上占主體地位。建立健全扶貧績效跟蹤審計評價體系有助于有效考察精準(zhǔn)扶貧落實國家政策、與實際情況相結(jié)合、與工作匯報相符的情況。應(yīng)將扶貧績效審計與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計掛鉤，將扶貧工作的完成情況、扶貧體制的完善情況納入扶貧績效審計，將其作為對領(lǐng)導(dǎo)干部考核的依據(jù)，從而有效提高其工作主動性，推動扶貧效率的提升[5]。

再次，審計監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于傳統(tǒng)模式，還應(yīng)形成審計監(jiān)督與其他監(jiān)督合力?？梢詫徲嫳O(jiān)督與輿論監(jiān)督結(jié)合起來，將扶貧的進程、數(shù)據(jù)、相關(guān)問題等信息及時通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布出去，促進問題的解決和工作的更新[3]。對于精準(zhǔn)扶貧中的重點情況，審計部門除了向紀(jì)檢監(jiān)察部門匯報以外，也可以借助各類媒體擴大影響力。這樣不僅能提高扶貧工作的透明度，也能在一定程度上增強審計的客觀性與公正性。另外，還可以形成政府審計、社會審計、內(nèi)部審計監(jiān)督合力。審計不應(yīng)當(dāng)只有一種平臺，促進各種類型的審計合作，能夠多方面地審視精準(zhǔn)扶貧工作并從多個角度構(gòu)建高效精準(zhǔn)扶貧的框架。

最后，要加強對村委會和審計人員的監(jiān)督審查。村委會作為內(nèi)部監(jiān)督的主要力量，在協(xié)調(diào)精準(zhǔn)扶貧具體事務(wù)方面具有重要作用，可能成為部分領(lǐng)導(dǎo)徇私枉法的工具；審計人員更是涉及內(nèi)外雙方多處利益，可能會出現(xiàn)以權(quán)謀私、違規(guī)審查的情況。因此，要定期抽查村委會和審計人員，監(jiān)督其權(quán)力的合法使用。對于扶貧過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為和相關(guān)人員要及時揭露和查處，維護群眾基本利益，降低由此對精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)生的不良影響。

3.構(gòu)建專業(yè)化體系，提高扶貧人員的精度。構(gòu)建專業(yè)化體系是指建立一個對提升精準(zhǔn)扶貧審計專業(yè)化程度有益的系統(tǒng)，主要包括內(nèi)外兩個方面。

對內(nèi)要加強對精準(zhǔn)扶貧的宣傳，使村干部和村民充分了解精準(zhǔn)扶貧的基本要求和主要途徑。定期培訓(xùn)基層幫扶人員以提高其職業(yè)素養(yǎng)，加強對實踐走訪頻率、效果的考核，檢測其與貧困戶的真實扶貧狀態(tài)。還要將扶貧工作落實到群眾中去，不僅要提高群眾對扶貧工作的支持力度，還要增強其自主脫貧能力，最終促進全員積極參與。

對外要整合紀(jì)檢、監(jiān)察和審計的力量，著重提升審計的專業(yè)性。挑選專業(yè)性人才參與精準(zhǔn)扶貧審計工作，通過拓寬選人渠道、建立公平標(biāo)準(zhǔn)、采取輪崗交流、按期實踐等措施提高審計人員的職業(yè)素養(yǎng)和綜合能力，以及完善考核和激勵機制等方法建立高素質(zhì)審計隊伍。設(shè)置、實施幫扶到戶責(zé)任制，構(gòu)建審計組成員以下級審計機關(guān)為主的“上下結(jié)合交叉審”審計模式[6]。此外，還要對貧困村、貧困戶的建檔立卡工作進行審查，使群眾評議、入戶調(diào)查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入等每一步驟都有專業(yè)人員指導(dǎo)，推動構(gòu)建專業(yè)化體系，提高扶貧人員和審計人員的專業(yè)精度。

4.推進大數(shù)據(jù)審計，提高扶貧過程的準(zhǔn)度。在精準(zhǔn)扶貧中，作為重要信息資源的大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為扶貧工作的重要力量。運用大數(shù)據(jù)思維和信息化技術(shù)整合扶貧資源，對于統(tǒng)籌分析扶貧數(shù)據(jù)、制定精準(zhǔn)審計戰(zhàn)略、建立完整高效的扶貧審計體系，以及增強扶貧過程的準(zhǔn)度都將有促進作用[7]。

大數(shù)據(jù)對于推動實施精準(zhǔn)扶貧審計具有十分重要的意義。大數(shù)據(jù)能通過構(gòu)建扶貧數(shù)據(jù)信息庫實現(xiàn)區(qū)域的信息共享；能挖掘、篩選有用的信息，分析現(xiàn)象中的基本規(guī)律以掌握變化趨勢；還能對扶貧對象的識別、資金的管理使用等進行精準(zhǔn)評估和動態(tài)管理……有效整合大數(shù)據(jù)和審計將是該領(lǐng)域的一項創(chuàng)新，能為精準(zhǔn)扶貧的統(tǒng)一規(guī)劃奠定堅實的基礎(chǔ)，并提供決策支持。

首先，搭建精準(zhǔn)扶貧績效信息化平臺，主要是利用大數(shù)據(jù)和云計算技術(shù)實施聯(lián)網(wǎng)審計，構(gòu)建合理的數(shù)理模型，對精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀實行量化分析以及建立多方參與的扶貧評價系統(tǒng)，以此來推動精準(zhǔn)扶貧審計的信息化建設(shè)。其次，立足于實際建立健全與精準(zhǔn)扶貧相關(guān)的政策法規(guī)體系，促進基層干部、人民群眾樹立法制化觀念。再次，在利用大數(shù)據(jù)推動審計全覆蓋的過程中，要注意建立事前參與立項咨詢審計制度。即在選定項目前期進行實地調(diào)研，運用大數(shù)據(jù)和相關(guān)技術(shù)從海量信息中甄選出有用的信息，將扶貧工作從定性轉(zhuǎn)化為定量。還可以設(shè)立專家咨詢審計制度來保障項目的可行性與合理性，設(shè)立資金專項監(jiān)測評估程序來促進資金的合理使用與管理等。事中要大力推進大數(shù)據(jù)實時聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計，即建立扶貧人員和貧困戶、扶貧干部和貧困村的責(zé)任關(guān)系，通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)異地交叉互審、創(chuàng)新審計取證方式，使審計人員能夠準(zhǔn)確地根據(jù)呈現(xiàn)的資料對項目的發(fā)展、措施的落實、各方人員的參與進行有效的監(jiān)督和現(xiàn)場跟蹤審計。最后，在項目結(jié)束時，利用大數(shù)據(jù)共享平臺，結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任進行事后績效審計。動態(tài)監(jiān)測項目運行的全過程，促使相關(guān)人員積極完成扶貧任務(wù)，拓展績效審計的深度與廣度[8]。

習(xí)總書記曾明確提出三個精準(zhǔn)：“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗在于精準(zhǔn)”，可見其尤為重視扶貧過程中的精準(zhǔn)性。引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，以資金為主體、以績效為主線來全面推進扶貧審計，能更好地促進各部門分工協(xié)作，保障項目有序運行，有效推動精準(zhǔn)扶貧工作的開展。