加強(qiáng)地方政府債務(wù)管控和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策研究

湖北省襄陽(yáng)市財(cái)政局課題組

內(nèi)容提要：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已嚴(yán)重威脅到我國(guó)的財(cái)政安全和金融安全，成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重大風(fēng)險(xiǎn)。本文試圖在總結(jié)梳理襄陽(yáng)市加強(qiáng)地方政府債務(wù)管控和防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面實(shí)踐與探索的基礎(chǔ)上，針對(duì)痛點(diǎn)和難點(diǎn)，尋求解困之策。

一、實(shí)踐與探索

近年來(lái)，湖北省襄陽(yáng)市全面貫徹新發(fā)展理念，持續(xù)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，堅(jiān)決防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，采取一系列措施，突出加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的防控，進(jìn)一步嚴(yán)格政府債務(wù)管理，堅(jiān)決制止各類(lèi)違法違規(guī)或變相舉債行為，取得了一定成效。

（一）建立健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制

為加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，市財(cái)政局起草并經(jīng)市政府批準(zhǔn)印發(fā)了《襄陽(yáng)市防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)工作方案》，明確了防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)工作的總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、具體措施和完成時(shí)限等。摸清債務(wù)底數(shù)，開(kāi)展了債務(wù)清理核實(shí)工作，明確了債務(wù)清理核實(shí)的范圍、流程和結(jié)果報(bào)送等。為加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理，市政府出臺(tái)了《襄陽(yáng)市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（襄政辦函［2017]73號(hào)文件），建立完善了全市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制。對(duì)所有政府債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，將“財(cái)政支出責(zé)任”納入政府債務(wù)監(jiān)管范圍。在全面清理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清了政府性債務(wù)和平臺(tái)公司債務(wù)的邊界，明確各級(jí)政府及其組成部門(mén)、各平臺(tái)公司在各類(lèi)債務(wù)管理中的職責(zé)劃分，實(shí)行政府性債務(wù)、平臺(tái)公司債務(wù)還本付息定期統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告制度，確保及時(shí)還本付息。根據(jù)政府一般債務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)、償債財(cái)力等情況，測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)項(xiàng)目提前進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。建立了政府債務(wù)還本付息定期統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告制度，健全了重大債務(wù)事項(xiàng)或債務(wù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。妥善處理政府或有債務(wù)，積極督促債務(wù)單位清理優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，做好儲(chǔ)備，制定應(yīng)急預(yù)案。設(shè)立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

（二）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制

認(rèn)真落實(shí)政府債務(wù)限額管理政策和分類(lèi)預(yù)算管理政策，規(guī)范政府舉債程序和債券資金用途，要求置換債券資金必須嚴(yán)格用于置換和歸還政府存量債務(wù)，新增債券資金必須嚴(yán)格用于公益性項(xiàng)目資本金支出。在新增地方政府債券發(fā)行方面，襄陽(yáng)市加大財(cái)政約束力度，依法采取發(fā)行政府債券方式規(guī)范舉債，嚴(yán)格按照《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》要求，在確保2019年末地方政府債務(wù)余額不突破省政府核定的限額前提下，結(jié)合本地區(qū)財(cái)力水平，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和需求，合理申請(qǐng)轉(zhuǎn)貸新增債券規(guī)模。在新增地方政府債券使用方面，按照中央和省的要求，新增地方政府債券資金依法用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出和樓堂館所等中央明令禁止的項(xiàng)目支出。按照市委、市政府的統(tǒng)一部署，2019年，市財(cái)政局會(huì)同有關(guān)部門(mén)加大項(xiàng)目策劃包裝力度，積極爭(zhēng)取新增地方政府債券資金48億元，優(yōu)先保障鄭萬(wàn)鐵路、漢十鐵路等重大項(xiàng)目建設(shè)，漢十鐵路將于2019年年底實(shí)現(xiàn)通車(chē)；同時(shí)，支持水利補(bǔ)短板、“廁所革命”以及規(guī)劃館、博物館、圖書(shū)館、文化藝術(shù)中心等重點(diǎn)工程建設(shè)。

（三）剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，全面推進(jìn)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

襄陽(yáng)市依法依規(guī)建立了以政府債券為主體的政府舉債融資機(jī)制，剝離了融資平臺(tái)公司政府融資職能。要求政府債務(wù)一律不得通過(guò)企事業(yè)單位舉借，建立了“借、用、還”相統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制，對(duì)政府存量債務(wù)實(shí)行分類(lèi)限額管理，并分類(lèi)納入預(yù)算管理。為全面推進(jìn)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，襄陽(yáng)市對(duì)平臺(tái)企業(yè)實(shí)施了資產(chǎn)重組，分離經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，將其中競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)進(jìn)行歸并，成為業(yè)務(wù)相對(duì)獨(dú)立的子公司，引導(dǎo)其聚焦于某個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，保持相對(duì)清晰的主業(yè)，具有一定的經(jīng)營(yíng)能力和投資能力，并逐步發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。積極推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)。明確要求融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。

（四）妥善解決在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題

襄陽(yáng)市按照總量控制、區(qū)別對(duì)待的原則，支持在建項(xiàng)目的存量融資需求，對(duì)需要納入政府債務(wù)的在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求，在測(cè)算統(tǒng)計(jì)當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額時(shí)，統(tǒng)籌予以考慮和申報(bào)，依法通過(guò)申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券舉借。此舉能有效防范“半拉子工程”“爛尾工程”的出現(xiàn)，避免造成更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失。

（五）健全防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)工作機(jī)制

襄陽(yáng)市成立了市防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)指揮部，印發(fā)了《襄陽(yáng)市防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)工作方案》《襄陽(yáng)市防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)工作考核辦法（試行）》《2019年全市金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)工作要點(diǎn)》等文件，將攻堅(jiān)戰(zhàn)工作納入全市綜合考評(píng)，形成了市縣聯(lián)動(dòng)、部門(mén)履職盡責(zé)、督辦考核的工作推進(jìn)機(jī)制。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任清單管理，按照“指揮部牽頭、辦公室統(tǒng)籌、行業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)、縣（市、區(qū)）政府主導(dǎo)、全領(lǐng)域覆蓋、全時(shí)段監(jiān)控”的原則，開(kāi)展了金融風(fēng)險(xiǎn)隱患大排查活動(dòng)，對(duì)全市非法集資、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、重點(diǎn)企業(yè)債務(wù)等突出金融風(fēng)險(xiǎn)隱患開(kāi)展新一輪大排查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患明確化解責(zé)任人、化解路徑。

（六）持續(xù)開(kāi)展不良貸款化解行動(dòng)

一是落實(shí)銀行主體責(zé)任。襄陽(yáng)市2018年全年全轄銀行機(jī)構(gòu)共化解不良貸款82.81億元，2019年上半年共化解不良貸款21.08億元。二是實(shí)施清單責(zé)任管理。組織專(zhuān)班對(duì)全市各銀行500萬(wàn)元以上不良貸款逐戶(hù)進(jìn)行了摸底，制定一戶(hù)一策化解措施，將任務(wù)分解到行、責(zé)任到人。三是加大政策支持力度。落實(shí)《襄陽(yáng)市支持金融機(jī)構(gòu)化解不良貸款十項(xiàng)措施》，從加大財(cái)政扶持力度、提高司法處置效率、注資市屬擔(dān)保機(jī)構(gòu)、發(fā)揮企業(yè)過(guò)橋基金作用、簡(jiǎn)化資產(chǎn)登記流程、加大失信聯(lián)合懲戒力度、建立督辦考核機(jī)制等方面，支持銀行化解不良貸款。過(guò)橋基金自2018年6月份運(yùn)行以來(lái)，承辦機(jī)構(gòu)已與華夏、湖北、交行、中信銀行簽訂過(guò)橋基金合作協(xié)議，累計(jì)為相關(guān)企業(yè)提供14筆過(guò)橋基金共計(jì)1.5億元，緩解了部分企業(yè)流動(dòng)資金緊張問(wèn)題。建立了金融司法聯(lián)席會(huì)議制度，在金融案件多的樊城等地設(shè)立金融審判合議庭，健全金融案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)金融借款案件辦理質(zhì)效。

二、痛點(diǎn)與難點(diǎn)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)由來(lái)已久，之所以難以管控和化解，是因?yàn)榇嬖诙喾矫娴纳顚哟卧?，既有思想認(rèn)識(shí)上問(wèn)題，也有體制機(jī)制上的問(wèn)題。據(jù)粗略分析，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的防控主要存在以下痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

（一）隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑不一的問(wèn)題亟待解決

目前，隱性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)有多種口徑，比如，按政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議金額、按銀行授信金額、按實(shí)際提款額統(tǒng)計(jì)，等等，不同口徑下的債務(wù)余額相差很大。特別是在不考慮授信額度，按實(shí)際提款額統(tǒng)計(jì)的情況下，容易導(dǎo)致大部分項(xiàng)目難以在原授信范圍內(nèi)繼續(xù)提款，造成爛尾工程，僅靠發(fā)行政府債券解決，滿(mǎn)足不了資金需求。

（二）債務(wù)空間受限，難以保證實(shí)際需要

襄陽(yáng)市正加快推進(jìn)“一極兩中心”建設(shè)，涉及的中央、省、市重點(diǎn)項(xiàng)目較多，如漢十高鐵、鄭萬(wàn)鐵路、蒙華鐵路、東津高鐵站、鄂北地區(qū)水資源配置工程，以及襄陽(yáng)市重大基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，建設(shè)任務(wù)重，工期要求緊，需要大量資金作保證。但當(dāng)前財(cái)政保工資、保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)的任務(wù)很重，通常只有通過(guò)舉債方式支持項(xiàng)目建設(shè)。而在債務(wù)限額確定的前提下，債務(wù)空間被壓縮，限額內(nèi)舉債支持發(fā)展的力度也是有限的。

（三）不同程度存在資產(chǎn)底數(shù)不清的問(wèn)題

在防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作中，財(cái)政部門(mén)、債務(wù)單位雖然梳理了債務(wù)底數(shù)，但往往忽略了對(duì)資產(chǎn)的全面清理，以至于對(duì)資產(chǎn)的類(lèi)別、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值以及能否覆蓋負(fù)債、資產(chǎn)缺口等情況掌握不清。

（四）企業(yè)杠桿率過(guò)高對(duì)地方政府存在連帶風(fēng)險(xiǎn)

雖然從理論上講，企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)有著明顯的界限，但實(shí)際上不可能完全割裂開(kāi)來(lái)。基層政府對(duì)當(dāng)?shù)匾?guī)模以上企業(yè)在財(cái)政上有一定的依賴(lài)性，一旦這些企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，不但財(cái)稅貢獻(xiàn)大為縮水，而且可能為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定還需要當(dāng)?shù)卣?cái)政支持。不少地方的支柱財(cái)源都固定在有限的規(guī)模以上企業(yè)，一旦支柱財(cái)源出了問(wèn)題，地方政府也難免會(huì)存在連帶風(fēng)險(xiǎn)。

（五）償債壓力越來(lái)越大

近三年來(lái)，債務(wù)償還進(jìn)入了高峰期，償債壓力越來(lái)越大。隨著更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的實(shí)施，資金矛盾將更加突出。

（六）土地市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不可小覷

當(dāng)前，地方政府化解政府債務(wù)的主要途徑之一是取得土地出讓收入。地方政府寄希望于通過(guò)穩(wěn)定的土地出讓收入化解政府債務(wù)，這無(wú)可厚非，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，土地是不可再生資源，隨著可供出讓土地的逐步減少，過(guò)度依賴(lài)土地會(huì)出現(xiàn)無(wú)地可賣(mài)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)造成房地產(chǎn)市場(chǎng)的不穩(wěn)定。雖然大部分隱性債務(wù)對(duì)應(yīng)有土地資產(chǎn)，但由于土地出讓市場(chǎng)行情等具有不確定性，會(huì)出現(xiàn)土地不能按照預(yù)計(jì)時(shí)間出讓?zhuān)鲎屖杖脒_(dá)不到預(yù)期等情況，進(jìn)而導(dǎo)致土地出讓時(shí)間、出讓收入不能根據(jù)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)按時(shí)匹配的風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)土地的過(guò)度開(kāi)發(fā)出讓?zhuān)瑫?huì)造成土地價(jià)格大起大落，既不利于形成穩(wěn)定的財(cái)政收入，也會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定。

（七）非法集資防控形勢(shì)依然嚴(yán)峻，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)依然存在

由于非法集資情況復(fù)雜，案件處置周期長(zhǎng)，涉及人數(shù)眾多，投資人“要求追回受損經(jīng)濟(jì)利益”，上訪維穩(wěn)壓力較大。在全國(guó)大量P2P機(jī)構(gòu)爆雷進(jìn)入清理整頓的大背景下，襄陽(yáng)市P2P機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)較為嚴(yán)峻，機(jī)構(gòu)規(guī)模占全省規(guī)模的十分之一，僅次于武漢，情況復(fù)雜，外地分支機(jī)構(gòu)多。轄內(nèi)7家法人網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)均存在未落實(shí)銀行存管、違規(guī)宣傳、單戶(hù)借款金額超限等違規(guī)問(wèn)題，2家已立案，個(gè)別規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)也存在爆雷風(fēng)險(xiǎn)。

（八）不良貸款仍在較高水平運(yùn)行，短期壓降壓力較大

截至2019年上半年，全市銀行機(jī)構(gòu)不良率3.36%，較年初上升0.81個(gè)百分點(diǎn)，其主要是國(guó)有大型銀行按照銀保監(jiān)會(huì)要求，從2019年2月起，將逾期60天以上的貸款納入了不良，1-6月5家國(guó)有銀行不良貸款新增18.73億元，占全市新增不良貸款的77.27%。

三、對(duì)策與建議

面對(duì)地方政府債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，必須突出問(wèn)題導(dǎo)向，綜合施策，規(guī)范政府舉債融資行為，將風(fēng)險(xiǎn)苗頭和風(fēng)險(xiǎn)聚集點(diǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)，及時(shí)化解潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）正確處理好防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、重大金融風(fēng)險(xiǎn)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系

各級(jí)黨委、政府要充分認(rèn)識(shí)到防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和重大金融風(fēng)險(xiǎn)的極端重要性。防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和重大金融風(fēng)險(xiǎn)，不僅是經(jīng)濟(jì)工作，也是政治工作，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。如果對(duì)這個(gè)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足、站位不高，很容易在工作中出現(xiàn)極大偏差，導(dǎo)致局部風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。不要把防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、重大金融風(fēng)險(xiǎn)與高質(zhì)量發(fā)展對(duì)立起來(lái)，二者是并行不悖的，是有機(jī)統(tǒng)一的。只有堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展才是防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和重大金融風(fēng)險(xiǎn)的根本之策，不發(fā)展才是最大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）高度重視立法和分權(quán)的問(wèn)題

一方面，要通過(guò)立法解決舉債的問(wèn)題。地方政府債務(wù)的產(chǎn)生固然有多方面的因素，但立法滯后不能不說(shuō)是一個(gè)重要的原因。2014年開(kāi)始實(shí)施的新預(yù)算法放開(kāi)了地方政府的舉債權(quán)，為地方政府融資提供了法律支撐，開(kāi)辟了合法渠道，但還缺乏相關(guān)配套法律，換言之，地方債務(wù)管理的法律體系還不夠完備。完善立法才是解決地方政府舉債的各種問(wèn)題的根本途徑，要通過(guò)不斷完善地方債務(wù)管理的法律體系，嚴(yán)格地方政府舉債的法律程序，讓地方債務(wù)資金在舉借、融資、使用、償還以及法律責(zé)任等方面都通過(guò)立法加以規(guī)制，做到有法可依。另一方面，要通過(guò)立法解決分權(quán)的問(wèn)題。中央與地方的事權(quán)劃分不清，不斷擴(kuò)大的地方事權(quán)和相對(duì)有限的財(cái)權(quán)之間的不平衡，是誘發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原因之一。在現(xiàn)行的管理體制下，“上面點(diǎn)菜，下面買(mǎi)單”的現(xiàn)象不同程度地存在，上面要求的剛性支出必須滿(mǎn)足，但地方財(cái)力“捉襟見(jiàn)肘”，又缺少合法的融資渠道，地方政府往往不得不違規(guī)舉債、變相舉債。有鑒于此，必須以立法形式明確各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，避免中央與地方相互轉(zhuǎn)移事權(quán)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控。

（三）把政府債務(wù)的分析與處置放在突出位置

加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管控，離不開(kāi)監(jiān)測(cè)、分析、處置。目前，襄陽(yáng)市已按照中央和省的要求，按月統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)政府債務(wù)及隱性債務(wù)變動(dòng)情況，但在分析、處理層面仍有欠缺。債務(wù)分析，不僅僅是了解債務(wù)底數(shù)，而是要分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、債務(wù)承載能力、債務(wù)償還措施、未來(lái)借債方案，等等，必須予以高度重視。一是要核實(shí)資產(chǎn)情況。對(duì)資產(chǎn)情況進(jìn)行清理核實(shí)，確保償債的重要來(lái)源底數(shù)明確、權(quán)屬關(guān)系清晰。二是要堅(jiān)持宏觀與微觀相結(jié)合，把國(guó)家、省、市出臺(tái)的債務(wù)管理政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)情況、債務(wù)單位償債能力等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。三是要堅(jiān)持定性分析與定量分析相結(jié)合。對(duì)債務(wù)數(shù)量、性質(zhì)等有定性了解之后，可以建立數(shù)據(jù)模型，引入財(cái)政、資產(chǎn)及外部經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，以及融資平臺(tái)公司的財(cái)政轉(zhuǎn)移收入、融資、投資、還本付息等信息。對(duì)此，襄陽(yáng)市財(cái)政局?jǐn)M建立市本級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)，根據(jù)本地需要進(jìn)行債務(wù)分析、預(yù)警，提高風(fēng)險(xiǎn)處置能力。四是不斷提高債務(wù)管理人員的專(zhuān)業(yè)水平。政府債務(wù)管理工作政策性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)要求高，做好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，債務(wù)管理人員不僅需要具備財(cái)政業(yè)務(wù)知識(shí)，還需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)債務(wù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析。為此，必須加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時(shí)債務(wù)管理人員也要加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)。

（四）積極穩(wěn)妥化解存量政府債務(wù)

化解債務(wù)的重要來(lái)源是資產(chǎn)，需要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行梳理處置。一則，要對(duì)土地資產(chǎn)進(jìn)行梳理。一方面，組織對(duì)政府收儲(chǔ)的土地、棚戶(hù)區(qū)改造騰出的土地按綠化用地、公共用地、住宅用地、商業(yè)用地、交通用地等類(lèi)別進(jìn)行梳理，對(duì)土地成本、收入進(jìn)行評(píng)估確認(rèn)；同時(shí)，建立土地臺(tái)賬，制作形象示意圖，將地塊位置、面積、成本核算、收入測(cè)算等在地圖上清晰反映，適時(shí)更新，做到心中有數(shù)。另一方面，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行梳理評(píng)估。再則，要妥善處置存量資產(chǎn)，合理出讓部分政府股權(quán)和不直接關(guān)系國(guó)計(jì)民生的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，償還一部分債務(wù)。同時(shí)，依法依規(guī)通過(guò)注入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方式向政府投融資平臺(tái)注資。

1.針對(duì)不同債務(wù)主體和類(lèi)別，進(jìn)行分類(lèi)化解。一是對(duì)政府債務(wù)及政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任，根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況，統(tǒng)籌本級(jí)預(yù)算償還政府債務(wù)本息，落實(shí)政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任。二是對(duì)事業(yè)單位債務(wù)，由事業(yè)單位作為償債主體，通過(guò)其經(jīng)營(yíng)收入和項(xiàng)目收入逐步化解。三是對(duì)政府投融資平臺(tái)債務(wù)，要全面梳理公司資金、資產(chǎn)、資源狀況，編制償債計(jì)劃，對(duì)銀行貸款、企業(yè)債券，要強(qiáng)化主體責(zé)任，分類(lèi)落實(shí)償債資金；對(duì)短期債務(wù)、財(cái)務(wù)成本高的債務(wù)，利用存量閑置資金提前歸還；對(duì)長(zhǎng)期債務(wù)，要制定中長(zhǎng)期償還規(guī)劃，妥善化解債務(wù)。

2.對(duì)融資平臺(tái)公司到期存量隱性債務(wù)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，分類(lèi)采取針對(duì)性緩解風(fēng)險(xiǎn)措施。一是盤(pán)活各類(lèi)資金資產(chǎn)，及時(shí)償還。二是政府依法依規(guī)通過(guò)預(yù)算安排資金和注入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方式向國(guó)有企業(yè)注資。三是補(bǔ)充有效抵質(zhì)押物或由第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保等方式合法合規(guī)增信，保護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益。四是債務(wù)單位與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商研究設(shè)立企業(yè)周轉(zhuǎn)便利類(lèi)融資工具，對(duì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰、對(duì)應(yīng)資產(chǎn)清楚、項(xiàng)目具備財(cái)務(wù)可持續(xù)性、化債方案明確、短期償債流動(dòng)性壓力較大的到期債務(wù)，可適當(dāng)延長(zhǎng)債務(wù)期限，并降低利息成本。五是融資平臺(tái)債權(quán)人將到期債務(wù)按照市場(chǎng)化、法治化原則協(xié)商轉(zhuǎn)讓給金融資產(chǎn)管理公司。收購(gòu)到期債務(wù)的金融資產(chǎn)管理公司，依法依規(guī)承繼原債務(wù)合同中設(shè)定的還款承諾、還款來(lái)源和還款方式等合法權(quán)益。金融資產(chǎn)管理公司應(yīng)當(dāng)按照盤(pán)活存量、化解風(fēng)險(xiǎn)的功能定位，對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性重組，整體化解風(fēng)險(xiǎn)。六是根據(jù)需要成立由最大債權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)起、主要債權(quán)人參與的債權(quán)人委員會(huì)，債務(wù)人、債權(quán)人按照市場(chǎng)化、法治化原則平等協(xié)商，落實(shí)到期債務(wù)應(yīng)對(duì)措施。

（五）加快推進(jìn)政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，是化解債務(wù)并持續(xù)健康發(fā)展的必由之路。襄陽(yáng)市本級(jí)在推進(jìn)市級(jí)城投公司即漢江國(guó)投轉(zhuǎn)型上取得了一定成效，接下來(lái)，要按照現(xiàn)代企業(yè)制度“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的要求，建立規(guī)范的公司治理架構(gòu)，繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)有資本的“管、運(yùn)、融、投、研”能力，優(yōu)化內(nèi)部資源布局、突出培育主業(yè)發(fā)展、“壓層級(jí)減法人”，以市場(chǎng)化方式開(kāi)展并購(gòu)重組、債務(wù)處置、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理、股權(quán)投資、控股經(jīng)營(yíng)、市值管理等，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)活力、核心競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)水平，維持現(xiàn)金流穩(wěn)定和守住資產(chǎn)負(fù)債率70%的紅線。完善法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范董事會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)、董事考核評(píng)價(jià)和管理，建立完善董事會(huì)年度工作報(bào)告制度。以信息化管理為抓手，持續(xù)深入推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部“三項(xiàng)制度”改革。當(dāng)前縣（市、區(qū)）政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型較慢，根據(jù)各縣（市、區(qū)）實(shí)際，市級(jí)指導(dǎo)縣（市、區(qū)）按照“一企一策”原則分類(lèi)推進(jìn)投融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，積極剝離融資平臺(tái)公司原承擔(dān)的政府債務(wù)，并通過(guò)兼并重組、整合歸并同類(lèi)業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為國(guó)有企業(yè)，承接政府委托實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)。

（六）嚴(yán)格項(xiàng)目審批和投資計(jì)劃審核

政府債務(wù)大多對(duì)應(yīng)有項(xiàng)目，除了對(duì)債務(wù)本身進(jìn)行監(jiān)控外，還應(yīng)從債務(wù)的源頭即項(xiàng)目上嚴(yán)格把關(guān)。規(guī)范政府公益性項(xiàng)目投資審批程序，重點(diǎn)審核項(xiàng)目投資是否在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)，對(duì)于資金來(lái)源不明確或通過(guò)違規(guī)舉債獲得資金的項(xiàng)目，以及脫離實(shí)際、好高騖遠(yuǎn)、過(guò)度負(fù)債的各類(lèi)“政績(jī)工程”“形象工程”，一律不予立項(xiàng)；對(duì)于未納入年度政府投資計(jì)劃的項(xiàng)目，一律不能啟動(dòng)工程實(shí)施；對(duì)長(zhǎng)期未開(kāi)工資金趴窩、已開(kāi)工進(jìn)展緩慢以及資金使用不規(guī)范的項(xiàng)目，及時(shí)收回資金或調(diào)整投資計(jì)劃。

（七）持續(xù)開(kāi)展不良貸款化解行動(dòng)

地方金融主管部門(mén)要積極支持各銀行向上級(jí)行爭(zhēng)取不良貸款核銷(xiāo)和批量轉(zhuǎn)讓等相關(guān)政策支持，采取多種方式化解不良貸款。嚴(yán)格按規(guī)定履行“助保貸”“銀政合作產(chǎn)業(yè)基金”等風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)類(lèi)銀政合作中的代償責(zé)任，營(yíng)造良好的信用環(huán)境。襄陽(yáng)市正積極爭(zhēng)取省地方金融監(jiān)督管理局支持，加快籌建市級(jí)融資擔(dān)保集團(tuán)，以鞏固良好銀擔(dān)合作關(guān)系。

（八）堅(jiān)決打擊非法違規(guī)金融活動(dòng)

加強(qiáng)公安、金融、市場(chǎng)監(jiān)管、法院等部門(mén)聯(lián)動(dòng)，做好信息共享，健全督辦通報(bào)機(jī)制。加強(qiáng)打非宣傳和排查，嚴(yán)控新增風(fēng)險(xiǎn)。持續(xù)關(guān)注P2P平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，全面清退僵尸類(lèi)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)退出和高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)退出，積極引導(dǎo)尚在經(jīng)營(yíng)待處理機(jī)構(gòu)主動(dòng)良性退出。