促進(jìn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的財(cái)政政策研究

胡紹雨

內(nèi)容提要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施是有著十分緊密的聯(lián)系的，基礎(chǔ)設(shè)施不僅僅是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是社會(huì)成員自我發(fā)展當(dāng)中的一種基本物質(zhì)保障。2018年，中央一號(hào)文件順利出臺(tái)，文件中明確指出，在推動(dòng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的過(guò)程中，必須把升級(jí)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施放在第一位，從而使農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成功邁入了全新的發(fā)展階段。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的良好供給是目前農(nóng)村發(fā)展的前提，也是國(guó)家一直重視的事項(xiàng)，因此本文從新時(shí)代農(nóng)村環(huán)境入手，對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給存在的問(wèn)題展開(kāi)探究，尋找出農(nóng)村基礎(chǔ)社會(huì)供給中的問(wèn)題、原因以及解決對(duì)策，以期為我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的建立提供參考，促使城鄉(xiāng)一體化朝著更快更好的方向前進(jìn)。

一、引 言

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)民收入的高低，都會(huì)在一定程度上影響到國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有確保農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的穩(wěn)定上升，那么我國(guó)社會(huì)才能朝著更健康穩(wěn)定的方向前進(jìn)。目前我國(guó)存在的最為根本的一個(gè)問(wèn)題就是“三農(nóng)”問(wèn)題，這一問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響到了我國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展進(jìn)程。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，中央提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思想。在這一戰(zhàn)略思想的引領(lǐng)下，完成以工補(bǔ)農(nóng)的目標(biāo)，加快社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐。

關(guān)于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的概念。由于不同的學(xué)者對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施理解的角度不同，因此我國(guó)的學(xué)者還沒(méi)有對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施提出一個(gè)比較統(tǒng)一的認(rèn)知。葉帥杰（2016）[1]認(rèn)為，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等的發(fā)展過(guò)程中，最不能缺少的一個(gè)組成部分就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，這也是為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)要素。張婷（2018）[2]研究后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中包含的主要內(nèi)容就是為農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供的公共服務(wù)設(shè)施。在對(duì)種類不同的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行劃分的時(shí)候，學(xué)者們的標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差異，這主要是因?yàn)樗麄兂霭l(fā)的角度不同。雷淑珍（2016）[3]認(rèn)為，生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)以及生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施中主要涵蓋的三種類型。拿生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施舉例來(lái)說(shuō)，最具代表性的就是農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)村水利等等。

與我國(guó)進(jìn)行對(duì)比，國(guó)外針對(duì)公共產(chǎn)品以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的研究時(shí)間是比較早的，所以研究也相對(duì)比較成熟。Songco，Jocelyn A（2016）在展開(kāi)了適當(dāng)?shù)姆治龊蟮贸觯瑢?duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入而言，只有加大這方面的研究力度，才能讓減貧作用更好地發(fā)揮出來(lái)。比如：公路、鐵路等基礎(chǔ)部門(mén)的投資，就能直接或間接地實(shí)現(xiàn)減貧的效果。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，這也在很大程度上帶動(dòng)了生產(chǎn)力的提升，讓人們擁有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。隨著就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就得到了更好的推動(dòng)。Ali K，Heimerl K（2018）在對(duì)五種公共基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制的績(jī)效進(jìn)行分析后認(rèn)為，多中心制度供給模式是其不可或缺的重要組成部分。此外，在五種不同的制度中，對(duì)小型公共基礎(chǔ)設(shè)施的簡(jiǎn)單市場(chǎng)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)展開(kāi)細(xì)分工作等就是其涵蓋的主要內(nèi)容。但不論是在哪種制度安排中，都存在一定的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。上述所說(shuō)的制度，沒(méi)有一項(xiàng)是適合所有公共基礎(chǔ)設(shè)施的，所以就要對(duì)每種制度的優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行結(jié)合，運(yùn)用多中心制度安排。

二、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的相關(guān)概念與基本理論

（一）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的相關(guān)概念

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際上就是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的一個(gè)總稱，而農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的主要目的就是為了促進(jìn)農(nóng)村的生產(chǎn)，同時(shí)確保農(nóng)民生活質(zhì)量的提升[4]。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)田水利、教育、文化等都屬于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施中涵蓋的內(nèi)容，并且這也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中最為關(guān)鍵的一個(gè)組成部分。因此，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一定要結(jié)合在一起發(fā)展。

從對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和農(nóng)村基本公共服務(wù)概念的界定可知，農(nóng)村公共產(chǎn)品多數(shù)情況下是一種準(zhǔn)公共物品，而農(nóng)村基本公共服務(wù)則更多的是體現(xiàn)純公共性[5]。筆者認(rèn)為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要組成部分，在一定程度上與農(nóng)村公共產(chǎn)品有類似的特征。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品包含農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，其中有農(nóng)村文化、經(jīng)濟(jì)等方面，主要是一些實(shí)體的基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的基本理論

第一，公共產(chǎn)品理論。根據(jù)公共產(chǎn)品的定義可以得出，如果一類產(chǎn)品同時(shí)具有了以下兩個(gè)基本性質(zhì)，即：非競(jìng)爭(zhēng)性以及非排他性，那么這種產(chǎn)品就可以被稱之為公共產(chǎn)品[6]。非競(jìng)爭(zhēng)性是指，在消費(fèi)一個(gè)相同產(chǎn)品時(shí)，可以同時(shí)多人進(jìn)行，并且不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)人或者少數(shù)人的消費(fèi)，影響多數(shù)人的消費(fèi)數(shù)量。非排他性是指在消費(fèi)一個(gè)產(chǎn)品時(shí)，他人也可以同時(shí)消費(fèi)這個(gè)產(chǎn)品，沒(méi)有辦法不讓他人和你同時(shí)消費(fèi)這個(gè)產(chǎn)品。

第二，公共財(cái)政理論。公共財(cái)政主要就是為了對(duì)社會(huì)的公共需求給予滿足，并且在這一基礎(chǔ)上對(duì)政府的財(cái)政收支體系進(jìn)行構(gòu)建。仔細(xì)來(lái)說(shuō)的話，對(duì)于公共財(cái)政而言，其實(shí)際上就是對(duì)公共資源進(jìn)行運(yùn)用，從而滿足公共需求的一種收支管理活動(dòng)。按照以上的定義，公共財(cái)政具有的特征如下：公共財(cái)政具有一定的公共性，公共財(cái)政的本質(zhì)就是非營(yíng)利性質(zhì)的。

三、我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀分析

通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)資料進(jìn)行搜集后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的自然環(huán)境都是十分惡劣的，再加上地理?xiàng)l件比較差，能夠進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的資源就變得非常有限。另外政府面向農(nóng)村投入的資金不足，這就嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，大大降低了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。但是隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)引起了國(guó)家的高度重視，具體分析如下：

（一）農(nóng)村服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

國(guó)家在建設(shè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施上，重視新能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及信息化基礎(chǔ)建設(shè)的完善，并給予大力的政策支持，出臺(tái)了相關(guān)的惠農(nóng)惠民生政策，幫助廣大農(nóng)村居民改善生活條件、提高生活質(zhì)量。通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力，以沼氣為主的生態(tài)示范村在全國(guó)已經(jīng)大范圍普及開(kāi)來(lái)。隨后，我國(guó)又開(kāi)始大力扶持農(nóng)村通訊事業(yè)的發(fā)展，目前農(nóng)村移動(dòng)信號(hào)覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了95%。到2017年，在農(nóng)村中新設(shè)立的通訊基站就有20個(gè)，現(xiàn)階段已經(jīng)有95%的行政村成功通上了電話，且通訊事業(yè)的發(fā)展也十分迅猛①農(nóng)民日?qǐng)?bào).現(xiàn)代無(wú)線信息技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀.http://www.nongcun5.com.2017-2-04。。

除了上述內(nèi)容以外，我國(guó)還面向農(nóng)村積極開(kāi)展衛(wèi)生綜合改革，全面推行鄉(xiāng)村衛(wèi)生組織一體化的管理。不僅設(shè)立了村衛(wèi)生所，還在衛(wèi)生所當(dāng)中安排了有關(guān)的鄉(xiāng)村醫(yī)生，同時(shí)頒布鄉(xiāng)村醫(yī)生準(zhǔn)入制度，從而更好地推動(dòng)農(nóng)村衛(wèi)生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。就目前的情況來(lái)看，共有407個(gè)村落設(shè)立了衛(wèi)生所，在鄉(xiāng)村任職醫(yī)生的人數(shù)也高達(dá)826人。由此可以看出，已經(jīng)有70%的鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了一體化管理。此外，為了加強(qiáng)農(nóng)村硬件設(shè)施，我國(guó)政府下?lián)芰?4萬(wàn)元的資金，作為農(nóng)村疾控中心業(yè)務(wù)綜合樓建設(shè)的基礎(chǔ)資金，該硬件建設(shè)的總面積大約為1200平方米②農(nóng)民日?qǐng)?bào).城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)情況調(diào)查.http://www.nongcun5.com.2015-8-13。。

（二）農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

通過(guò)對(duì)國(guó)家生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施分析后，在水利、農(nóng)田等方面建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，效果都是十分顯著的。2016年我國(guó)在進(jìn)行農(nóng)田水利基本建設(shè)的時(shí)候，主要針對(duì)213個(gè)大型灌區(qū)，之后在這一基礎(chǔ)上展開(kāi)了節(jié)水改造的有關(guān)工作，同時(shí)也開(kāi)展了150個(gè)節(jié)水示范項(xiàng)目。就目前的情況來(lái)看，我國(guó)順利修建的大中型灌區(qū)就已經(jīng)達(dá)到了5700多個(gè)，大中型泵站的數(shù)量也有5萬(wàn)多。到2016年年底，我國(guó)將農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施供給的重點(diǎn)放在了道路建設(shè)上，在當(dāng)年有88.6%的水泥路順利建成。然而在我國(guó)65萬(wàn)個(gè)行政村當(dāng)中，沒(méi)有通公路的村落仍然高達(dá)4萬(wàn)多個(gè)[7]。

最近幾年，隨著農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷加強(qiáng)，累計(jì)興修梯田11萬(wàn)畝，不僅順利實(shí)現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村北順渠、東順渠的建設(shè)，還完美地實(shí)現(xiàn)了南河灌渠道的部分工程。另外，我國(guó)農(nóng)村每年興修的梯田就有1萬(wàn)多畝，目前梯田化率已經(jīng)達(dá)到82.45%。之后我國(guó)又在這一基礎(chǔ)上，大力扶持農(nóng)村進(jìn)水口工程的發(fā)展，僅埋設(shè)管道就有4000多米。在農(nóng)村人畜飲水工程的建設(shè)方面，我國(guó)政府積極建設(shè)了人畜安全飲水工程。到2017年，400多個(gè)村的飲水問(wèn)題得到了有效的解決，甚至一些家庭條件比較優(yōu)越的農(nóng)戶都已經(jīng)在家里接入了自來(lái)水，在很大程度上解決了喝水困難、喝不上干凈水的問(wèn)題[8]。

（三）農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

為了確保農(nóng)村居民擁有更高的生活質(zhì)量，我國(guó)面向大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了農(nóng)網(wǎng)以及城網(wǎng)的改造項(xiàng)目，目的就是為了改善現(xiàn)階段農(nóng)村群眾的生活。在開(kāi)展上述所說(shuō)的項(xiàng)目時(shí)，我國(guó)政府總共投入了7352.95萬(wàn)元，新建設(shè)以及改造過(guò)的線路2377.88公里，同時(shí)配備了182臺(tái)配電變壓器，以期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)的目標(biāo)?，F(xiàn)在絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)都已經(jīng)完成了通電，自然通電率高達(dá)98%，人們基本的生活需求已經(jīng)得到極大滿足。在這之后，我國(guó)政府又針對(duì)農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施供給的現(xiàn)狀，提出了農(nóng)網(wǎng)二期改造計(jì)劃，在改造完成以后，10KV的線路有82.9公里，0.4KV的線路有121.6公里。此外，我國(guó)政府還不斷架通自然村的農(nóng)電線路，希望讓農(nóng)村的通電率達(dá)到100%。

一直到2016年，我國(guó)解決農(nóng)村畜牧飲水困難人數(shù)共計(jì)2.82億，農(nóng)村自來(lái)水的普及率也上升到了60%。全國(guó)通電的行政村為97.8%，53.1%的行政村都具備了相應(yīng)的衛(wèi)生廁所。①中國(guó)農(nóng)業(yè)報(bào).現(xiàn)階段農(nóng)村生活情況研究.http://www.farmer.com.cn.2016-10-26。

四、我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給中存在的問(wèn)題及成因剖析

（一）我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給中存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給總量不足

由于我國(guó)在進(jìn)行發(fā)展的過(guò)程中，將太多的重點(diǎn)放在了城市以及工業(yè)的發(fā)展上，有關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略也是圍繞著這兩個(gè)層面制定的，所以城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給就出現(xiàn)了嚴(yán)重的不平衡問(wèn)題，這也在很大程度上無(wú)視了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)、享受的權(quán)利。而且現(xiàn)在仍有農(nóng)村政策存于表面，并沒(méi)有將有關(guān)的政策落到實(shí)處，因此對(duì)農(nóng)業(yè)多取少予的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。雖然說(shuō)最近幾年農(nóng)業(yè)投入的絕對(duì)值明顯提升，但是相對(duì)值卻有所下降（見(jiàn)表1），從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題變得愈發(fā)嚴(yán)重。自從農(nóng)業(yè)稅和相關(guān)的附加稅取消之后，農(nóng)民不會(huì)承擔(dān)過(guò)高的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，但是從另一個(gè)層面來(lái)看，農(nóng)民在進(jìn)行生產(chǎn)生活的時(shí)候，很多外部條件仍然沒(méi)有改善，如：部分農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品數(shù)量極少，大量的農(nóng)民無(wú)法享受到公共排水、供氣等多種公共產(chǎn)品的消費(fèi)。上述問(wèn)題始終沒(méi)有得到解決的主要原因就是國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入還不能滿足農(nóng)民的需求。

由表1可見(jiàn)，2006年，全國(guó)農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模僅有150.66億元，可是到了2017年，全國(guó)農(nóng)業(yè)支出就上升到了3172.97億元。雖然全國(guó)農(nóng)業(yè)支出一直保持著穩(wěn)定上升的趨勢(shì)，但是財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的占比卻沒(méi)有得到明顯的提升。

2.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不公平

改革開(kāi)放之后，工業(yè)化的發(fā)展取得了極其顯著的成績(jī)，但是一些問(wèn)題也隨之產(chǎn)生，如：城鄉(xiāng)出現(xiàn)了二元分治的情況。對(duì)于城市的工業(yè)化發(fā)展而言，其在快速發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就必然會(huì)受到相應(yīng)的影響。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了一定的犧牲，城市工業(yè)化的發(fā)展才能變得更加迅猛。一直處在這種不平衡的發(fā)展趨勢(shì)下，農(nóng)村就無(wú)法積累較強(qiáng)的生產(chǎn)能力，從而導(dǎo)致自身的生產(chǎn)能力越來(lái)越弱。此外，改革開(kāi)放之后，針對(duì)這種非均衡的發(fā)展?fàn)顩r政府給予了調(diào)整，但是問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決，很多農(nóng)村還是要自行解決公共產(chǎn)品的供給，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)等就無(wú)法和城市中的進(jìn)行比較。伴隨著農(nóng)村公共產(chǎn)品數(shù)量的不斷減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展就受到了巨大的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)差距變得越來(lái)越大。

表1 2006-2017年我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出及其占財(cái)政支出的比重

除了上述內(nèi)容之外，我國(guó)的地理?xiàng)l件復(fù)雜，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)也無(wú)法做到平衡發(fā)展。而且現(xiàn)階段的大部分農(nóng)村地區(qū)都不具備較強(qiáng)的公共管理主體能力，這就嚴(yán)重影響到了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，使其在數(shù)量和質(zhì)量上都存在很大的客觀差異。

3.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理

由于我國(guó)目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給十分有限，在對(duì)這些有限的公共產(chǎn)品供給進(jìn)行承擔(dān)的時(shí)候，地方政府通常會(huì)選擇一些投資金額較少且見(jiàn)效比較快的項(xiàng)目，對(duì)那些投資時(shí)間長(zhǎng)、效果不是特別明顯的公共供給項(xiàng)目，地方政府沒(méi)有足夠的耐心去對(duì)這類項(xiàng)目給予投資。比如：農(nóng)村公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等。另外，在展開(kāi)實(shí)際工作的過(guò)程中，行政性公共產(chǎn)品供給還存在過(guò)剩的問(wèn)題，如：在我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村基層政府部門(mén)中，比較顯著的一個(gè)問(wèn)題就是機(jī)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜，再加上我國(guó)絕大多數(shù)的基層政府工作人員都不具備較強(qiáng)的服務(wù)意識(shí)，這就導(dǎo)致有關(guān)服務(wù)效率偏低。

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)還不完善，供給結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)依然十分明顯，對(duì)于農(nóng)民急需的產(chǎn)品，卻得不到有效的供給，反而是那些不急需的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給呈現(xiàn)出了過(guò)剩的情況。比如：中大型的水利灌溉基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品，這就是農(nóng)村居民急需的公共產(chǎn)品，而在供給上很難落實(shí)。而一些花園、歌舞劇場(chǎng)等，這些都屬于農(nóng)民不急需的公共產(chǎn)品供給，可是部分基層政府卻打著改善農(nóng)村居民生活環(huán)境的旗號(hào)大肆修建，而且在修建的時(shí)候，也很容易導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。一旦腐敗情況產(chǎn)生，原本是關(guān)系到農(nóng)民利益的公共工程就會(huì)轉(zhuǎn)變成為豆腐渣工程，這樣不僅浪費(fèi)了農(nóng)村公共資源，還加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

4.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給管理體制不完善

由于我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給管理體制并不完善，所以目前農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施中面臨的比較常見(jiàn)的一個(gè)問(wèn)題就是管理混亂，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：管理主體不夠清晰、統(tǒng)籌規(guī)劃不夠合理。首先拿管理主體不清晰舉例來(lái)說(shuō)，由于管理體制的缺失，在進(jìn)行管理工作的時(shí)候，就無(wú)法明確定位有關(guān)的管理主體，這就導(dǎo)致各級(jí)政府之間沒(méi)有辦法對(duì)自身的權(quán)限進(jìn)行劃分。省級(jí)政府以及地方政府在開(kāi)展農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給工作的過(guò)程中，也無(wú)法對(duì)相應(yīng)的角色進(jìn)行明確的掌握。這種問(wèn)題在財(cái)政支持方面表現(xiàn)得最為明顯。由于各級(jí)政府的范圍界限不是十分明確，一些農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)原本是要由地方政府進(jìn)行全權(quán)負(fù)責(zé)的，可是省級(jí)政府也一同參與到其中。對(duì)于那些原本應(yīng)該讓省級(jí)政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō)，因?yàn)槭〖?jí)政府不具備充足的資金，所以其沒(méi)有能力承擔(dān)相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。也正是因?yàn)樯鲜鰡?wèn)題的存在，供給主體管理體制就會(huì)變得越來(lái)越混亂。另外，在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給工作中，由于統(tǒng)籌規(guī)劃管理體制的缺失，基礎(chǔ)設(shè)施的供給就不能具備系統(tǒng)以及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。部分農(nóng)村地區(qū)在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，只看到眼前的利益，根本考慮不到長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，導(dǎo)致建設(shè)水平低、重復(fù)性高的問(wèn)題發(fā)生。一旦這樣的問(wèn)題出現(xiàn)，就會(huì)嚴(yán)重浪費(fèi)農(nóng)村資源。最后，我國(guó)現(xiàn)在針對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給制定的管理機(jī)制都缺乏較強(qiáng)的有效性。當(dāng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作完成之后，因?yàn)槿狈侠碛行У墓芾頇C(jī)制約束，所以絕大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施都處在沒(méi)有人管理的狀態(tài)當(dāng)中，甚至有些公共基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)了問(wèn)題，也沒(méi)有相應(yīng)的管理人員對(duì)問(wèn)題進(jìn)行解決，這就使得基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命變得越來(lái)越短，從而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

（二）我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給存在問(wèn)題的成因

1.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給總量不足的原因

地方政府和中央政府職責(zé)職能劃分不夠明確，如不能及時(shí)解決這個(gè)問(wèn)題，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的情況。舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)，村委會(huì)實(shí)際上是一種村民自治機(jī)構(gòu)，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，村委會(huì)卻擁有了政府職能，而且很多原本應(yīng)該經(jīng)由政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給職能也被交給了村委會(huì)。隨著村委會(huì)職能的不斷加大，農(nóng)民的壓力也會(huì)隨之加大。在分級(jí)財(cái)政的管理原則中，中央政府本身是進(jìn)行農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給管理的主要機(jī)構(gòu)，但是目前的責(zé)任卻是通過(guò)政府權(quán)威來(lái)執(zhí)行的，各個(gè)事項(xiàng)也是經(jīng)過(guò)政府權(quán)威轉(zhuǎn)交到下級(jí)政府，這就導(dǎo)致有關(guān)的問(wèn)題最終還是要農(nóng)民自己承擔(dān)。而縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的財(cái)政收入現(xiàn)階段相對(duì)較少，外部投入的資金又缺乏監(jiān)督，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的情況就無(wú)法緩解。

2.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不公平的原因

處在發(fā)展中的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)往往都是通過(guò)傳統(tǒng)以及現(xiàn)代這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)組成，這就是二元經(jīng)濟(jì)中包含的主要內(nèi)容①“推進(jìn)農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建對(duì)策研究”課題組.農(nóng)村小型公共基礎(chǔ)設(shè)施村民自建的探索創(chuàng)新及優(yōu)化路徑——以四川省為例［J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（06）：119-124。。通常在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)部門(mén)當(dāng)中，并不具備較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，甚至有些傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)里的勞動(dòng)生產(chǎn)率為零或者是負(fù)數(shù)，這就導(dǎo)致剩余勞動(dòng)力不斷增加，導(dǎo)致低報(bào)酬的現(xiàn)象產(chǎn)生。而在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)中，由于有關(guān)的勞動(dòng)人員不是特別的多，所以不論是工資還是勞動(dòng)生產(chǎn)率都處于一個(gè)很高的位置。與其他國(guó)家不同的是，我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)分治中異常明顯，這就導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程具有十分顯著的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，正是因?yàn)檫@種特征的存在，農(nóng)村和城市才出現(xiàn)了各個(gè)方面的差異，城鄉(xiāng)貧富差距也就變得越來(lái)越大，這也是農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不公平的主要原因。一般城市經(jīng)濟(jì)都會(huì)把現(xiàn)代化的大工業(yè)作為推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，因此農(nóng)村中的公共基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法和城市中的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行比較。長(zhǎng)期處在這種基礎(chǔ)設(shè)施落后的發(fā)展環(huán)境中，農(nóng)民的收入水平和人均消費(fèi)水平均低于城市居民。此外，在長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展歷程中，我國(guó)始終都是把側(cè)重點(diǎn)放在工業(yè)發(fā)展上，也正是因?yàn)檫@種發(fā)展戰(zhàn)略的存在，農(nóng)民和城市居民就被分割開(kāi)來(lái)。另外，一直處在這種非均衡發(fā)展模式里面，工農(nóng)和城鄉(xiāng)兩者之間的關(guān)系遭到了嚴(yán)重的扭曲，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的雙重演進(jìn)特征就在這種情況下誕生，從而逐漸拉大了城鄉(xiāng)貧富差距，地區(qū)之間的發(fā)展也變得更加不均衡。最近幾年我國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)村的重要作用，同時(shí)制定出了一系列改革措施，以期讓工業(yè)推動(dòng)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在我國(guó)依然存在，只要二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在，我國(guó)公共產(chǎn)品的供給制度就只能以城市為主體，所以不管是在數(shù)量方面還是質(zhì)量方面，農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給都沒(méi)有辦法超越城市，供給不公平的現(xiàn)象也就無(wú)法從根本上得以解決。

3.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理的原因

因?yàn)楝F(xiàn)階段體制制度尚不完善，經(jīng)常出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況，在農(nóng)村使用公共資源時(shí)，就缺乏有效的監(jiān)督，無(wú)法對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的管理、使用進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，從而避免資金濫用的情況出現(xiàn)?，F(xiàn)在財(cái)政以及審計(jì)部門(mén)依然是農(nóng)村各種公共資金的主要監(jiān)督部門(mén)。然而各種預(yù)算之外的資金卻分散在各個(gè)行政事業(yè)單位當(dāng)中，在進(jìn)行制度外資金籌集時(shí)，就只能通過(guò)各個(gè)鄉(xiāng)政府完成，這就促使監(jiān)督成本不斷上升。雖說(shuō)現(xiàn)在有一部分農(nóng)村實(shí)行了財(cái)務(wù)、政務(wù)等社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，并且積極地完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可是在對(duì)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行公開(kāi)的時(shí)候，沒(méi)有把握住良好的時(shí)機(jī)，造成公開(kāi)時(shí)機(jī)的隨意性過(guò)大，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督無(wú)法具備較強(qiáng)的約束能力，公共資金使用效率過(guò)低的現(xiàn)象就很難得到改善。

4.農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管理體制不完善的原因

首先，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)并不完善，對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入比重也不高，如果不及時(shí)改進(jìn)，農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)、義務(wù)教育等多項(xiàng)社會(huì)事業(yè)就會(huì)止步不前。其次，我國(guó)采用的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的籌資方式始終都是比較單一的，制度外籌資常見(jiàn)。通過(guò)對(duì)制度外投資進(jìn)行了解后發(fā)現(xiàn)，其存在的最為明顯的一個(gè)問(wèn)題就是隨意性較大，這就使得農(nóng)民擔(dān)負(fù)較重?，F(xiàn)階段的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求量是非常大的，受到資金的限制，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就會(huì)出現(xiàn)不平衡，從而導(dǎo)致政府必須在財(cái)政體制以外進(jìn)行供給，之后再將相應(yīng)的供給成本分?jǐn)偟睫r(nóng)民的身上，如：一事一議的各項(xiàng)臨時(shí)收費(fèi)等。

五、加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的財(cái)政政策建議

通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀的分析，本文提出了有關(guān)財(cái)政政策建議，以期推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。

（一）加大對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給總量

由于我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展相對(duì)比較落后，不論是生活生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施還是環(huán)境建設(shè)，都存在嚴(yán)重的缺陷，這就在很大程度上阻礙了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。所以為了推動(dòng)這些農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展，就要不斷加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并且在這一基礎(chǔ)上，做好農(nóng)村環(huán)境的建設(shè)工作。在對(duì)新農(nóng)村進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中，首先需要完成的任務(wù)就是改善農(nóng)村生活生產(chǎn)的條件。對(duì)于農(nóng)村生活以及農(nóng)村生產(chǎn)而言，最為基礎(chǔ)的一個(gè)條件就是農(nóng)村道路，這也是確保農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通的重要前提。在進(jìn)行農(nóng)村道路建設(shè)的時(shí)候，采取的形式可以參照公辦民助的方式，政府將相應(yīng)的基礎(chǔ)資金投放下去，農(nóng)民在進(jìn)行投資的時(shí)候，就可以按照一定的勞動(dòng)力來(lái)進(jìn)行，通過(guò)農(nóng)民和政府相互之間的合作，從根本上解決農(nóng)村道路短缺的問(wèn)題，增加農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給總量。

（二）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的供給體制

與其他發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行比較，我國(guó)的國(guó)情是十分復(fù)雜的，這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況也與國(guó)外存在明顯差距。供給體制以及二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因。通過(guò)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求展開(kāi)深入探析后發(fā)現(xiàn)其具有多樣性、多元化等特征。如果不對(duì)這樣的特性給予足夠的重視，政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)控的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生低效性等多種負(fù)面影響。一味采取單一的政府供給機(jī)制已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)階段的公共需求，長(zhǎng)時(shí)間處在這種單一的供給體制中，供求當(dāng)中存在的矛盾就會(huì)加劇，嚴(yán)重情況下甚至?xí)璧K農(nóng)村的發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給要建立起完善可行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給機(jī)制，將政府、市場(chǎng)主體以及農(nóng)民三者結(jié)合在一起。農(nóng)村公共財(cái)政覆蓋范圍擴(kuò)大，關(guān)鍵力量還是政府，等到市場(chǎng)機(jī)制逐漸完善，就要借助農(nóng)民的力量，將其作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中重要的補(bǔ)充力量，從而實(shí)現(xiàn)全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌供給體制的建設(shè)與完善。

（三）建立以需求為導(dǎo)向的供給決策機(jī)制

首先，要對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制進(jìn)行科學(xué)合理的改革，同時(shí)在建立農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制時(shí)，必須圍繞著農(nóng)民的需求對(duì)有關(guān)的表達(dá)機(jī)制給予設(shè)立，以此制定出一個(gè)科學(xué)民主的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，這對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的提升是非常必要的，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。此外，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行決策的時(shí)候，需要將原先自上而下的決策方式逐步轉(zhuǎn)變成為自下而上的決策方式。除此之外，還要對(duì)良好的需求表達(dá)機(jī)制給予建立，確保群眾可以充分地將自己對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求表達(dá)出來(lái)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和義務(wù)教育的普及范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)民受教育的程度不斷提高，這就為農(nóng)村參與公共基礎(chǔ)設(shè)施供給決策打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。再加上現(xiàn)階段我國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)程加快，人民具有較強(qiáng)的民主意識(shí)，在這樣的背景下，針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施中的不足，農(nóng)民就可以按照自己的需求，提出相應(yīng)的意見(jiàn)?；诖?，經(jīng)由村民自治的方式，在對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求意愿進(jìn)行了解的過(guò)程中，可以通過(guò)投票的方式，充分了解當(dāng)前農(nóng)民對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求，從根本上完善一事一議的決策機(jī)制。

（四）完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)管理體制

第一，強(qiáng)化管理責(zé)任意識(shí)。對(duì)于責(zé)任感而言，其不僅僅是一種工作態(tài)度，也能夠充分反映一個(gè)人本身具有的品質(zhì)。在對(duì)有關(guān)管理體制進(jìn)行加強(qiáng)完善的過(guò)程中，就要先加強(qiáng)有關(guān)人員的管理責(zé)任意識(shí)，身為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理者，必須明確自身?yè)?dān)負(fù)著怎樣的責(zé)任，加強(qiáng)主體意識(shí)的同時(shí)，掌握好管理工作的大局觀，將自身的責(zé)任貫徹落實(shí)到實(shí)際工作中。

第二，加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)。為了更好地對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施資金的使用進(jìn)行管理，就需要制定出相應(yīng)的管理制度，按照有關(guān)的規(guī)章制度對(duì)資金給予正確的運(yùn)用。如果說(shuō)資金的使用和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施存在著緊密的聯(lián)系，那就要嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作，比如：參照《農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》中的相關(guān)條款，對(duì)資金的使用進(jìn)行規(guī)范。