地市預(yù)算績效管理的探索與創(chuàng)新
——以江西省南昌市為例

萬昱原

內(nèi)容提要：實施預(yù)算績效管理改革以來，全國各地市改革成效顯著，財政績效評價范圍不斷擴展，工作基礎(chǔ)不斷夯實，管理體系不斷完善。但是，各地在預(yù)算績效管理的實踐中也存在法律依據(jù)長期缺失、預(yù)算管理與績效管理一定程度上脫節(jié)、指標體系還需完善、信息化建設(shè)有待加強等問題。本文以江西省南昌市預(yù)算績效管理工作實踐為例，介紹了該市的做法和成效，總結(jié)了各地績效工作中普遍遇到的困境和問題，并提出了具體建議。

一、引 言

近年來，我國財政支出規(guī)模不斷擴大，各項財政改革有序推進，取得了一定的成效，但財政資源配置效率不高、財政資金沉淀閑置等情況在各地普遍存在。正因如此，全國各地都在積極推進預(yù)算績效管理工作，有的還形成了不少好經(jīng)驗、好做法。作為江西省會的南昌，也將此項工作作為財政改革的重要內(nèi)容予以全力推行，經(jīng)過多年的探索實踐，構(gòu)建了較為完善的預(yù)算績效管理體系，打造了相對專業(yè)的預(yù)算績效管理隊伍，形成了比較健全的三元績效評價機制（即部門自評、財政重點評價、第三方機構(gòu)評價），一批小、散、低效無效的財政項目或歸并或取消，一套具有南昌本地特色的預(yù)算績效管理模式已逐步成型，為現(xiàn)代化績效管理體系的建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

二、南昌市預(yù)算績效管理的實踐

按照“全面覆蓋、突出重點”的要求，南昌市不斷推動預(yù)算績效管理工作，全市各預(yù)算單位績效意識明顯增強，部門低效支出需求被抑制，財政資金使用效益有效提升。

（一）不斷夯實工作基礎(chǔ)，預(yù)算績效管理實現(xiàn)平穩(wěn)運行

2018年，南昌市預(yù)算績效管理基本實現(xiàn)了部門、項目雙覆蓋。在實踐中，已形成“主管部門為第一責任主體，預(yù)算單位為實施責任主體，財政部門為監(jiān)督責任主體”的管理理念。在制度上，陸續(xù)出臺績效評價管理辦法、行業(yè)績效評價指標匯編、第三方機構(gòu)管理辦法、專家管理辦法等多個指導(dǎo)性文件，并且被多地借鑒學習。在隊伍建設(shè)上，全市各預(yù)算單位相繼成立專門的工作小組或領(lǐng)導(dǎo)辦公室，負責本單位預(yù)算績效管理相關(guān)工作事宜；與此同時，市財政局通過政府公開招標，建立了一支以會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估管理機構(gòu)、公共咨詢調(diào)研機構(gòu)為主體的第三方機構(gòu)評價隊伍和一個170余人的績效評價專家?guī)欤ㄊ芷笇＜宜鶑氖碌墓ぷ骱w了教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、城建、法律、造價、生態(tài)環(huán)保等多個領(lǐng)域）。

（二）不斷引入外部力量，著力構(gòu)建預(yù)算績效管理大格局

經(jīng)過實踐探索，南昌市初步建立了市委市政府高層領(lǐng)導(dǎo)、市人大市政協(xié)深度介入、市紀委督查督辦、財政部門居中調(diào)度以及各預(yù)算單位具體落實的運行協(xié)調(diào)機制。一是各方面支持。從2017年起，南昌市財政局每年都會撰寫年度項目重點績效評價總報告，并以專報的形式上報至市長、市紀委書記及市人大相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，爭取各方面對預(yù)算績效管理的支持。二是人大、政協(xié)深度介入。積極推動市人大、市政協(xié)介入預(yù)算績效管理工作，近年來，市人大新設(shè)專項支出績效評價結(jié)果匯報議題，在對部門預(yù)、決算草案集中審核會議上聽取財政部門項目績效評價情況匯報，并對主管部門項目績效實現(xiàn)情況現(xiàn)場質(zhì)詢。2017年，市人大代表、市政協(xié)委員正式參加項目績效目標專家評價會，在會議現(xiàn)場對項目資金績效目標不合理的地方進行質(zhì)詢，并直接對資金量與工作量不匹配的專項提出核減建議。三是市紀委助力?？紤]到預(yù)算績效管理工作的艱巨性，市財政局不斷加強與市紀委的聯(lián)系，及時匯報全市重點項目績效評價情況。2017年市委常委、市紀委書記親自作出批示，指定專人對于一些預(yù)算績效管理不力單位進行督查，在全市預(yù)算單位形成了強烈反響，預(yù)算績效管理工作得到有力推進。

（三）不斷強化教育培訓，促進預(yù)算績效管理深入人心

通過多場次、分主題培訓，全方位、多角度宣傳，自評報告公開等手段推動，有力地強化了各預(yù)算單位的預(yù)算績效管理理念。教育方面：市財政局先后組織50余次績效管理工作培訓會，講解政策，指導(dǎo)業(yè)務(wù)操作及注意事項。宣傳方面：堅持以宣傳預(yù)算績效管理工作為主線，以電視、網(wǎng)站、紙媒、微信、微博等為載體，著力構(gòu)建宣傳大格局。僅2018年，在《中國財經(jīng)報》《江西日報》《南昌日報》等多個紙質(zhì)媒體發(fā)表過10余篇重量級文章，省市電視臺還對此進行了多次專題報道，在全市上下逐步形成抓好預(yù)算績效管理的良好氛圍。信息公開方面：2017年開始，南昌市財政局明確要求各預(yù)算單位必須在本單位官方網(wǎng)站上公開項目支出績效自評報告，同時還將公示的結(jié)果納入各預(yù)算單位的年度考核。通過這一措施，各預(yù)算單位自評報告的質(zhì)量顯著提高，單位對預(yù)算績效管理工作也更加重視。2019年，全市78個項目自評為0分，占全市自評項目總數(shù)的9.4%，無自評滿分項目，自評結(jié)果越來越客觀。

（四）不斷理順應(yīng)用機制，推動預(yù)算績效管理發(fā)揮實效

南昌市已初步構(gòu)建了三個重要機制用于推動績效評價結(jié)果的應(yīng)用。一是掛鉤機制。財政部門內(nèi)部將各預(yù)算單位的績效評價信息進行共享，預(yù)算部門和各業(yè)務(wù)部門在編制預(yù)算或調(diào)整項目預(yù)算安排或支出結(jié)構(gòu)時，將績效部門提供的年度項目重點績效評價報告作為重要依據(jù)。二是反饋機制。對于績效評價過程中查出問題的項目，財政部門以整改通知的形式下達至項目單位，項目單位須提供整改計劃書，限期完成整改，并提交整改總結(jié)報告。三是考核機制。市委市政府已經(jīng)將財政預(yù)算績效管理工作列入市直部門年度績效考核，直接與干部的績效獎金掛鉤，并逐年提高了在目標考核中的權(quán)重占比，這一舉措有力地促進了各預(yù)算單位將預(yù)算績效管理作為必須做好的任務(wù)來看待。

三、地市預(yù)算績效管理面臨的主要問題和分析

（一）預(yù)算績效法律依據(jù)存在缺失

現(xiàn)階段，我國仍未出臺專門的預(yù)算績效管理方面的法律法規(guī)。2014年新修訂的《預(yù)算法》雖多處提及預(yù)算績效管理工作，但只是要求政府部門應(yīng)當開展此項工作，并未對工作開展具體情況作出明確規(guī)定，更未涉及工作開展的法律問責情形，難以實現(xiàn)依法進行績效管理。而《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》在監(jiān)督主體、資金分配和責任追究等方面沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算績效管理剛性約束不足，在具體實踐中仍存在一定盲區(qū)。各地市也未出臺相關(guān)的地方性法規(guī)對預(yù)算績效管理進行規(guī)定和明確，加上各預(yù)算單位對預(yù)算績效管理存在本能性的排斥，必然導(dǎo)致預(yù)算績效管理很難發(fā)揮應(yīng)有“績效”。

（二）預(yù)算管理與績效管理存在脫節(jié)

首先，為抑制項目支出增長，當前我國大多地市采用事前核定各部門預(yù)算控制數(shù)的辦法，各部門根據(jù)預(yù)算控制數(shù)設(shè)置相應(yīng)的績效目標，導(dǎo)致績效目標審核無法發(fā)揮真正效力。其次，預(yù)算控制數(shù)核定后，各部門將重心轉(zhuǎn)移到控制數(shù)以外項目資金的爭取上，以獲得更多的財政資源。因政策原因，一些項目資金即使績效評價結(jié)果較差，也必須保障相應(yīng)預(yù)算，優(yōu)選項目無從談起，提升資金使用效益更難以實現(xiàn)，這與績效管理的目標背道而馳。第三，現(xiàn)實中各地市財政年中追加預(yù)算資金的情況比較普遍，由于預(yù)算單位績效意識不強、財政部門內(nèi)部信息不對稱及管理制度不健全等原因，追加的預(yù)算資金更加容易逃脫績效管理。即使事后發(fā)現(xiàn)，但因為資金已經(jīng)安排，此時績效目標的審核只能流于形式，無法真正發(fā)揮約束作用。因此，必須盡快扭轉(zhuǎn)預(yù)算和績效“兩張皮”的局面，將績效管理的方法與預(yù)算管理的實踐進行有機統(tǒng)一，切實推動預(yù)算績效一體化的實現(xiàn)。

（三）績效評價體系不夠完善

績效評價指標的設(shè)置是抓好預(yù)算績效管理的重中之重。由于我國尚未建立統(tǒng)一的績效評價指標體系，各地仍處于探索階段，指標體系仍是地市預(yù)算績效管理工作的一大難題。一是評價標準難以統(tǒng)一。財政支出范圍廣泛，涉及的行業(yè)領(lǐng)域各不相同，各單位在申報項目時無法套用已有的指標體系，指標設(shè)置能力又比較欠缺，導(dǎo)致評價標準千差萬別。即使財政部門組織專家進行逐一審核，專家也無法對各地績效評價指標的設(shè)置做到完全的統(tǒng)一、規(guī)范，導(dǎo)致很難形成統(tǒng)一的評價標準。二是評價準確度有待商榷。公共支出的績效表現(xiàn)多樣，在數(shù)量、質(zhì)量等產(chǎn)出績效上較容易定量表述，但在經(jīng)濟效益、社會效益等指標設(shè)置上，往往難以量化和細化，有些需要執(zhí)行多年之后才能看出結(jié)果效益，導(dǎo)致部分項目資金難以制定可衡量的評價指標，影響了績效評價的準確度。三是指標設(shè)置不規(guī)范。由于我國預(yù)算績效管理的實施歷史積淀不夠，不少專家沒有相應(yīng)的實踐經(jīng)驗，有的財政績效評價指標脫離實際。特別是在預(yù)算績效管理的初期，部分單位不得要領(lǐng)或敷衍了事，缺乏相應(yīng)的論證分析，績效評價指標的設(shè)置隨意性強，往往存在各種缺陷，導(dǎo)致難以充分反映項目真實績效。

（四）績效管理信息化水平有待提升

通過對各地預(yù)算績效管理軟件平臺的了解，大多數(shù)軟件平臺功能不夠健全，系統(tǒng)管理過于簡單，甚至僅停留在數(shù)據(jù)的填報層面，缺少智能審核的功能，更無法對資金使用情況進行有效分析，對于滿足當前預(yù)算績效管理工作的需求仍有很大差距。目前，南昌市也未建立單獨的預(yù)算績效管理平臺，僅在部門預(yù)算編制審核平臺中增加了預(yù)算績效目標申報管理模塊，在績效監(jiān)控及績效評價環(huán)節(jié)的軟件化管理仍是空白，導(dǎo)致績效管理工作人員難以對自評材料進行全面審核，對于追加的項目資金也無法有效進行監(jiān)督，這也制約了預(yù)算績效管理工作的全面實施。

（五）績效評價結(jié)果應(yīng)用難以深入

結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的靈魂，也是全面深入推進預(yù)算績效管理的關(guān)鍵，否則，該項工作必然形同虛設(shè)。不少地市出臺的財政支出績效評價管理辦法只規(guī)定了評價結(jié)果較差的項目要核減預(yù)算安排或調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，并未涉及具體的實施細則，這也致使結(jié)果應(yīng)用的實施存在不少困難。約束不足、懲處不夠的預(yù)算績效管理，得不到各單位的重視，長此以往，績效管理工作只能淪為文件里的工作。預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用涉及面廣、影響范圍大，直接關(guān)系預(yù)算單位切身利益，同級財政部門推動力度不足，亟須上級財政部門加強頂層設(shè)計，在制度上對結(jié)果應(yīng)用進行全面細化約束。

四、完善地市預(yù)算績效管理工作的對策和建議

（一）完善預(yù)算績效管理的法律體系

從各國實踐情況來看，在美、英、法、澳、韓等預(yù)算績效管理工作比較成熟的國家，普遍采用立法的形式推動預(yù)算績效管理工作深入實施，如美國1993年頒布的《政府績效成果法案》，將績效管理納入政府日常管理的重要內(nèi)容，以立法的形式使績效管理制度化；法國2001年修訂的《財政組織法》，明確提出要建立以結(jié)果為導(dǎo)向的國家公共預(yù)算框架，并制定了法案實施的戰(zhàn)略任務(wù)和具體步驟；韓國2000年通過的《政府績效評價框架法》，明確了政府績效的原則、程序、評價機構(gòu)及評價結(jié)果應(yīng)用等。我國應(yīng)盡快啟動預(yù)算績效管理方面的立法事宜，將預(yù)算績效管理工作上升到法律層面，通過法律約束，統(tǒng)一預(yù)算績效管理工作的相關(guān)原則和評價標準，明確預(yù)算績效管理工作的法律責任，進而規(guī)范各地預(yù)算績效管理行為，全面深入推動預(yù)算績效管理工作。同時，各地市也必須加快出臺相關(guān)辦法，解決預(yù)算績效管理的原則性問題；財政部門和預(yù)算單位以此制定相關(guān)的實施細則、操作規(guī)程，完善制度體系。

（二）理順預(yù)算績效管理的各種關(guān)系

績效評價結(jié)果應(yīng)用直接關(guān)系到單位切身利益，如果處理不好，推行該工作的阻力會很大，因此財政部門必須理順各方面的關(guān)系。對上級部門，要積極爭取支持。加強與上級財政管理部門的溝通聯(lián)系，多方借鑒上級部門的好經(jīng)驗、好做法，爭取其對地市財政預(yù)算績效管理的支持。對預(yù)算單位，要形成良性互動。預(yù)算單位的不主動配合是預(yù)算績效管理的一大難題，預(yù)算績效管理過程中需構(gòu)建相應(yīng)的互動機制，爭取單位的理解配合。對財政內(nèi)部，要完善管理體系。將績效管理融入財政的日常管理工作之中，形成一套反饋、整改、提升的良性績效運行機制，力求做到績效評價結(jié)果與預(yù)算安排緊密掛鉤。

（三）規(guī)范預(yù)算績效管理的指標體系

地市預(yù)算績效管理工作之所以難以推動，一個重要原因就是評價指標體系的設(shè)置不科學和盲目性。從南昌市的實踐來看，預(yù)算績效評價指標體系經(jīng)歷了從粗放到精細、從注重共性到注重個性的一個過程。在具體實踐中，各地市情況不同，精力有限，亟需各級財政部門加強溝通聯(lián)系，從上到下規(guī)范績效評價指標體系。一是財政部加強頂層設(shè)計。盡管各地財政支出內(nèi)容存在一定差異，但是一些重大科技、教育、民生等支出均存在，因此財政部可出臺一套或幾套全國性具有普遍參考價值的指標體系和設(shè)置指標的綱領(lǐng)性文件。二是省級財政部門要把準指標要點?？紤]到我國各地市差異較大，省級財政部門可結(jié)合本省實際情況，進一步完善績效評價指標體系，規(guī)范全省績效評價設(shè)置標準及原則。三是地市財政部門要優(yōu)化指標設(shè)置。根據(jù)財政部和省財政廳統(tǒng)一的指標體系，按照相關(guān)性、經(jīng)濟性、科學性、重要性、穩(wěn)定性等原則，研究制定符合地方特色的指標體系。四是各預(yù)算單位應(yīng)建立指標體系。各預(yù)算單位應(yīng)結(jié)合單位工作職能，研究制定本單位、本行業(yè)績效評價指標體系，實現(xiàn)逐級細化優(yōu)化，保障指標的合理性和規(guī)范性。

（四）強化預(yù)算績效管理的平臺建設(shè)

預(yù)算績效管理需要相應(yīng)的工具，因此需要建設(shè)相應(yīng)的信息化平臺。但是經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我國大多數(shù)地市預(yù)算績效管理工作主要還是依靠人工完成，信息化軟件使用較少或者使用程度較低，這也導(dǎo)致各預(yù)算單位的工作效率大打折扣，阻滯了該項工作的全面實施。從南昌市實踐來看，雖然該工作的部分模塊也實現(xiàn)了信息化，但信息化程度總體較低。因此，必須盡快加強信息化建設(shè)。一是搭建平臺。財政部參照扶貧資金管理平臺，建設(shè)規(guī)范的預(yù)算績效管理平臺，收集全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)庫、指標庫、專家?guī)臁咐龓旃└鞯厥袇⒖?，解決各地市預(yù)算績效管理信息流不足的問題。二是完善模塊。各地市以國家建設(shè)的預(yù)算績效管理平臺為模板，再根據(jù)各地市的具體工作情況，逐步推進各個模塊的完善，實現(xiàn)績效目標、績效運行監(jiān)控及績效評價的全過程軟件化管理。三是互聯(lián)互通。通過預(yù)算績效管理的信息化平臺，財政部門將審核后的績效信息與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行信息在系統(tǒng)上進行聯(lián)結(jié)共享，有效提升預(yù)算績效信息數(shù)據(jù)抓取和對比分析能力，兩者之間相互融合，相互促進，從技術(shù)上實現(xiàn)預(yù)算績效一體化。

（五）加強預(yù)算績效管理的結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算績效管理的成效需要在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用中體現(xiàn)，由于評價結(jié)果的應(yīng)用直接關(guān)系到預(yù)算單位的切身利益，因此必須建立有效的工作機制，才能真正推動預(yù)算績效管理的全面實施。一是建立報告機制。從南昌市的實踐來看，引入人大、政協(xié)、紀委等部門力量深度介入預(yù)算績效管理是推動績效評價結(jié)果應(yīng)用的有效手段。建議定期可將評價結(jié)果共享給人大、政協(xié)、監(jiān)察、審計等相關(guān)部門，并定期將預(yù)算績效管理情況報送給市委、市政府及其他相關(guān)部門，爭取多方支持和理解。二是建立聯(lián)動機制。建議由市政府牽頭建立相關(guān)聯(lián)動機制，充分發(fā)揮部門合力。比如：人大部門可指導(dǎo)、幫助和督促各預(yù)算單位按照要求完成工作任務(wù)；政協(xié)部門可參與預(yù)算績效管理工作的監(jiān)督；監(jiān)察部門可根據(jù)評價結(jié)果對各預(yù)算單位工作進行重點監(jiān)督和檢查；組織人事部門可把評價結(jié)果作為對各單位年度考核和評議的重要依據(jù)；審計部門可聯(lián)合財政部門對重大項目進行績效審計，并監(jiān)督單位績效管理工作的開展情況。三是建立問責機制。建議出臺專門的預(yù)算績效管理問責辦法，從績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、實施績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用等各個環(huán)節(jié)對部門具體職責做出明確規(guī)定，尤其要對績效管理工作中面臨的問責情形做出詳細規(guī)定，以保證問責措施有效執(zhí)行。