誰動了扶貧“奶酪”

主持人：“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要理論指引和思想指南。然而實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧都是“買羊”，種地扶貧都是“買刨刨機(jī)”等“一刀切”亂象時(shí)有發(fā)生，大水漫灌、盲目決策等造成扶貧資金重大損失。您認(rèn)為扶貧不精準(zhǔn)的“癥結(jié)”是什么？如何做到精準(zhǔn)扶貧？

林江：扶貧不精準(zhǔn)的癥結(jié)如下：（1）部分地區(qū)的貧困戶對脫貧的內(nèi)生動力不足。一些地區(qū)為了省事，大包大攬，送錢送物，不注重提升接受扶貧人士自我發(fā)展的能力，部分扶貧干部注重表面上和形式上的成績；同時(shí)，部分貧困戶滿足“等、靠、要”，對扶貧政策產(chǎn)生一定程度的依賴，不愿脫貧。（2）急躁癥伴隨的數(shù)字扶貧也是扶貧不精準(zhǔn)的癥結(jié)之一。扶貧工作時(shí)間緊、任務(wù)重會最終導(dǎo)致數(shù)字扶貧，即走過場和走形式，只輸血不造血，上有政策下有對策。事實(shí)上，面對種類繁多的扶貧指標(biāo)，基層干部往往忙于應(yīng)付，難以從制度層面上思考如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。（3）部分扶貧干部駐村不住村、掛名不干事也是扶貧不精準(zhǔn)的癥結(jié)之一。要做到精準(zhǔn)扶貧，首先，是從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，推動產(chǎn)業(yè)扶貧落地生根，事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須遵循市場規(guī)律，按照市場需求發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，精準(zhǔn)對接市場，按照市場需求發(fā)揮龍頭企業(yè)、合作社等在精準(zhǔn)扶貧過程中的牽引作用。其次，精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的第一步，總體而言，精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵包括扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等。最后，需要切實(shí)破除精準(zhǔn)扶貧過程中的形式主義，需要對“住村指標(biāo)綁架駐村”等理想的做法進(jìn)行清理。

汪沖：扶貧不精準(zhǔn)的“癥結(jié)”在于扶貧方和貧困對象二者之間的信息不對稱和信息缺失，核心原因是貧困成因的多樣性和模糊性。從貧困的成因來看，有個(gè)體自身、社會網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境、歷史地理、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面因素。

就個(gè)體自身而言，造成貧困的原因可能包括教育水平低下、性格缺失、勞動能力不足、知識素養(yǎng)和勞動技能缺乏、疾病、父母親戚贍養(yǎng)或子女撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)等多種深層次、多角度因素，同時(shí)，由于個(gè)體認(rèn)知存在“無知之面紗”，甚至個(gè)體自身也可能無法準(zhǔn)確獲知貧困的成因，且有限的認(rèn)知中也易產(chǎn)生曲解。在社會網(wǎng)絡(luò)方面，如果個(gè)體所處的社會環(huán)境較為閉塞，或者社會活動較為狹窄和局促，這樣就會缺乏順暢、有效的社會成員之間的溝通，以及必要的信息傳遞和社會化學(xué)習(xí)交流，導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會的喪失和資源優(yōu)化配置的缺乏，這不僅易造成貧困，而且會使貧困固化。在自然地理因素方面，部分貧困地區(qū)的地形地勢復(fù)雜、自然條件惡化、水土流失嚴(yán)重，這些都會極大地制約生產(chǎn)資源的組織和生產(chǎn)效率的提高。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面，部分貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，無法吸納更多的人口和勞動力進(jìn)入現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。上述因素還會互相交織，相互強(qiáng)化，且影響的時(shí)間周期還會較長，形成較為復(fù)雜和棘手的社會頑疾。

可見，貧困成因的多樣性和模糊性決定了精準(zhǔn)扶貧對信息獲得方面要求較高，需要極高的人力物力組織和持續(xù)高效的信息獲取機(jī)制。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制體制建設(shè)中需要高度重視貧困信息采集和技術(shù)工具的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化、扶貧工作方和工作人員的技能培訓(xùn)和能力培養(yǎng)、保證信息獲知能夠真實(shí)、準(zhǔn)確、客觀的工作規(guī)范和監(jiān)督制約機(jī)制，以及對貧困狀況的準(zhǔn)確了解和貧困成因的全方位、深層次把握，這是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的核心前提。

姜愛華：我們以往的扶貧往往以區(qū)域?yàn)閷ο螅匾暦鲐毜漠a(chǎn)業(yè)開發(fā)。十九大以來的脫貧攻堅(jiān)具體到每一個(gè)貧困戶，每一個(gè)農(nóng)民。在全國范圍內(nèi)明確了具體的標(biāo)準(zhǔn)，這樣我們不僅僅掌握了全國的貧困縣、貧困鄉(xiāng)和貧困村，甚至哪一個(gè)人都具體明確，這是原來從未有過的。因此，提出“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的決策是非常英明的。

扶貧不精準(zhǔn)的癥結(jié)一是行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作機(jī)制和信息化工具間的不匹配。精準(zhǔn)要求有一個(gè)全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，貧困縣、貧困村、貧困戶的相關(guān)信息都集中到這個(gè)信息系統(tǒng)中，構(gòu)成一個(gè)全國的大數(shù)據(jù)。這個(gè)大數(shù)據(jù)現(xiàn)在確實(shí)存在，但是很難做到實(shí)時(shí)更新。例如，高德導(dǎo)航能夠根據(jù)道路擁堵情況提供有價(jià)值的路線規(guī)劃，而道路擁堵情況實(shí)際上來自于每一個(gè)高德用戶實(shí)時(shí)共享出來的位置信息以及基于此獲得的速度信息。這個(gè)大數(shù)據(jù)是用戶提供的，但是用戶在提供的時(shí)候并不需要自己手動輸入填充位置經(jīng)緯度，而是自己的手機(jī)自動提供，并不會給用戶帶來人力上的支出。再比如大眾點(diǎn)評，也是基于用戶的評價(jià)信息形成餐館的評價(jià)和排名。這些評價(jià)也僅僅需要用戶在消費(fèi)后提供非常簡單的信息，甚至可以只是打個(gè)星級評分，給用戶帶來的人力上的支出也很少。但是扶貧信息相反，貧困戶的基本信息、收入信息、就業(yè)信息等等都需要手工填寫，然后再錄入信息系統(tǒng)。由于貧困戶往往受教育程度都很低，這些信息采集錄入的工作基本上都是入村工作隊(duì)員來做。信息采集錄入的工作量非常大，而且有些數(shù)字需要工作隊(duì)員根據(jù)貧困戶的口述估計(jì)填寫，信息也不夠精準(zhǔn)。按照中央要求，貧困村的工作隊(duì)員不少于3人，但這些工作人員僅僅應(yīng)付數(shù)據(jù)填報(bào)任務(wù)都不夠。

二是產(chǎn)業(yè)謀劃倉促。貧困村長期貧困都有其根深蒂固的原因，產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不容易。在項(xiàng)目選擇的時(shí)候，難免有根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)、鄰村經(jīng)驗(yàn)作出決策的，甚至難免有拍腦袋的決策、想當(dāng)然的決策，一旦出現(xiàn)了失誤，碰到了障礙，顯現(xiàn)出來的就是產(chǎn)業(yè)選擇不夠“精準(zhǔn)”。另外，由于財(cái)政扶貧資金也有安全要求，為了降低風(fēng)險(xiǎn)，有些資金使用就變成了“買羊”“買門面房”和買生產(chǎn)工具，因?yàn)檫@些風(fēng)險(xiǎn)最小。但是回過頭來看，就是千篇一律、大水漫灌了。

張洪輝：扶貧不精準(zhǔn)，這種結(jié)果是不符合我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的初衷的。扶貧不精準(zhǔn)的“癥結(jié)”有多個(gè)方面的因素。首先，參與扶貧的領(lǐng)導(dǎo)干部沒有精準(zhǔn)的扶貧思想。各級參加扶貧的領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是駐村干部，如果他們只是關(guān)心脫貧指標(biāo)考核，忽視是否真正脫貧，就可能在扶貧對象認(rèn)定過程中核查不到位，導(dǎo)致真正貧困的群眾沒有得到幫扶情況的出現(xiàn)。參與扶貧的領(lǐng)導(dǎo)干部沒有精準(zhǔn)的扶貧思想還可能會體現(xiàn)在作風(fēng)上。駐村干部，國家規(guī)定其每年脫產(chǎn)在崗時(shí)間不少于200天，如果駐村干部沒有良好的作風(fēng)，不能在農(nóng)村蹲點(diǎn)苦守，而是三天打魚兩天曬網(wǎng)，則會影響扶貧項(xiàng)目的效果，導(dǎo)致扶貧績效不高。參與扶貧的領(lǐng)導(dǎo)干部沒有精準(zhǔn)的扶貧思想還體現(xiàn)在對扶貧政策、三農(nóng)政策的掌握不足上，這也可能導(dǎo)致扶貧不精準(zhǔn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，貧困群眾“等、靠、要”思想、以“貧困為榮”思想存在，導(dǎo)致扶貧不精準(zhǔn)。比如在有的地方，扶貧變味，成為懶漢謀生的手段。一些貧困群眾，為了拿到國家的補(bǔ)貼，不主動工作，既不種地養(yǎng)殖，也不外出打工，什么活都不干，這樣才能拿到補(bǔ)貼。否則，一旦工作干活掙錢后，超過了貧困線，就不能再領(lǐng)國家的補(bǔ)貼款，這樣助長了懶漢思想。還有的人認(rèn)為扶貧款是國家的資金，不拿白不拿，為了拿到扶貧款，千方百計(jì)想盡辦法爭取名額，忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以“貧困為榮”思想，最終導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)變形走樣。

精準(zhǔn)扶貧不是一項(xiàng)簡單的任務(wù)，要做到精準(zhǔn)扶貧，需要從以下幾個(gè)方面著手：首先，對于參與扶貧的領(lǐng)導(dǎo)干部，要做好思想動員和相應(yīng)的政策、知識培訓(xùn)工作。要讓領(lǐng)導(dǎo)干部提高思想認(rèn)識，主動參與扶貧，不能讓駐村的領(lǐng)導(dǎo)干部帶著情緒下鄉(xiāng)。要對參與扶貧的領(lǐng)導(dǎo)干部做好培訓(xùn)工作，例如農(nóng)業(yè)知識、農(nóng)村風(fēng)俗等跟當(dāng)?shù)厝r(nóng)有關(guān)的培訓(xùn)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部掌握了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的相關(guān)規(guī)律，才能認(rèn)清貧困形勢、貧困問題，采取相應(yīng)的對策和措施，實(shí)現(xiàn)“牽牛牽住牛鼻子”。其次，要建立體制機(jī)制，防止養(yǎng)懶漢。對貧困群眾的幫扶，不能一直幫扶，應(yīng)該有一個(gè)時(shí)間期間、幫扶活動控制。如果幫助貧困群眾發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，貧困戶多次或者一直不配合，面對這樣的情況就應(yīng)該停止幫扶。再次，要做好精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)監(jiān)督工作，利用好審計(jì)監(jiān)督的結(jié)果。精準(zhǔn)扶貧涉及大量資金，涉及多個(gè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管比較困難。但是我們可以利用好審計(jì)工作的監(jiān)督作用，將審計(jì)結(jié)果用于對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、村干部的獎勵(lì)和處罰上，對于不合理侵占扶貧資金的群眾處以經(jīng)濟(jì)甚至刑事處罰。最后，提高精準(zhǔn)扶貧的透明度，加強(qiáng)信息披露。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目有哪些，誰是受益群體，要讓所有的人知道。要建立良好的信息披露制度，利用好包括傳統(tǒng)紙質(zhì)、電子媒介等媒體，讓全體公眾參與精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督，從而提高扶貧績效。

主持人：伴隨著中央扶貧政策的不斷下沉，農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人名義上是權(quán)力末梢，卻往往集具體的扶貧工作安排和資金支配權(quán)于一身，“小微權(quán)力”過于集中，造成扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法犯罪案件屢屢發(fā)生，貧困群眾獲得感在最后一公里被蠶食。導(dǎo)致這種局面的根源是什么？如何強(qiáng)化基層監(jiān)督？

林江：當(dāng)前我國農(nóng)村人口占據(jù)全國總?cè)丝诘?0.3%，而我國的貧困戶約800多萬戶、2800多萬人口絕大多數(shù)都為農(nóng)村人口。農(nóng)村環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，開展扶貧脫貧工作難度無疑是相當(dāng)大的，然而，時(shí)間緊、任務(wù)重不能成為扶貧工作失誤的借口。我認(rèn)為，扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法犯罪案件屢屢發(fā)生，除了說明在黨風(fēng)廉政建設(shè)上還需要進(jìn)一步加強(qiáng)外，在扶貧工作的分級管理上也存在不少問題。小微權(quán)力過于集中可能是原因之一，小微權(quán)力過于集中的現(xiàn)象背后，是上級主管部門在扶貧資金的管理上做“甩手掌柜”，資金分配和使用的權(quán)力下沉，自然工作壓力和負(fù)擔(dān)也下移，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作條件有限，獲取扶貧戶信息的能力也有限，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作負(fù)擔(dān)日益加重，大家都忙于具體事務(wù)，對于扶貧資金管理和使用的制度設(shè)計(jì)、貫徹落實(shí)就會流于形式，個(gè)別不守規(guī)矩的基礎(chǔ)組織負(fù)責(zé)人在扶貧資金的使用過程中上下其手就難以被發(fā)現(xiàn)，被發(fā)現(xiàn)時(shí)后果已經(jīng)很嚴(yán)重而難以挽回?fù)p失。

要強(qiáng)化基層監(jiān)督，一方面是要加強(qiáng)各部門的聯(lián)動，完善扶貧公示制度，提高扶貧資金使用的透明度，在公示過程中鼓勵(lì)群眾監(jiān)督舉報(bào)，根據(jù)舉報(bào)情況認(rèn)真取證，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識別的目標(biāo)。

汪沖：造成扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法現(xiàn)象屢屢發(fā)生，貧困群眾獲得感在最后一公里被蠶食的根源在于基層組織的治理結(jié)構(gòu)不夠健全，以及國家對基層組織的治理能力和相應(yīng)技術(shù)手段存在不足。

從微觀的基層組織架構(gòu)來說，過分集中的“小微權(quán)力”說明組織內(nèi)部沒有實(shí)現(xiàn)權(quán)力的良性配置，沒有在村民和基層組織之間形成有效的參與式治理。權(quán)力過分集中時(shí)，如果有意封鎖和模糊，將使得信息和資源無法在基層組織內(nèi)部有效、準(zhǔn)確傳遞，同時(shí)對村民而言也缺乏知情和公開，參與式治理的前提和基礎(chǔ)條件缺乏。同時(shí)，過分集中的權(quán)力使得組織內(nèi)部缺乏多樣功能上的互補(bǔ)和相互監(jiān)督制約，導(dǎo)致扶貧工作在基層組織內(nèi)部及基層組織與村民之間缺乏流程上的“微循環(huán)”和決策機(jī)制上的正反饋。從國家對基層組織的治理能力及治理技術(shù)手段來看，基層組織出現(xiàn)集中化的權(quán)力配置和功能定位，說明國家在村這一級基層組織上缺乏足夠豐富和多樣的聯(lián)系渠道和作用機(jī)制，只能依靠能夠與基層組織負(fù)責(zé)人之間點(diǎn)線式的縱向聯(lián)系。

強(qiáng)化基層監(jiān)督同樣需要兩種力量。一種是基層組織內(nèi)部及村組織和村民之間的權(quán)力分散和良性互動，特別是以知情權(quán)為前提的一系列權(quán)力的保障；另一種是國家通過制度層面對基層組織治理的進(jìn)一步完善，重點(diǎn)是通過（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）基層政權(quán)對基層組織結(jié)構(gòu)和制度建設(shè)予以領(lǐng)導(dǎo)和推動，包括國庫制度、集中收付制度和預(yù)算制度在基層組織層面的體現(xiàn)與作用，以及行政與公共管理各項(xiàng)制度、審計(jì)制度、司法制度、人大監(jiān)督制度等在村一級層面上的功能延伸和拓展。目前來看，第一種力量的塑造，需要第二種力量予以肯定與推動，以從根本上杜絕扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法、貧困群眾獲得感在最后一公里被蠶食的現(xiàn)象發(fā)生。

姜愛華：強(qiáng)化基層監(jiān)督需要從內(nèi)外兩個(gè)方面繼續(xù)發(fā)力。從內(nèi)部看，需要加強(qiáng)督察核查，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，以及紀(jì)委監(jiān)委的巡視；從外部看，需要強(qiáng)化信息公開，進(jìn)一步暢通渠道、擴(kuò)大范圍，讓更多的利益相關(guān)者加強(qiáng)監(jiān)督，也要更多地借助第三方評估和媒體監(jiān)督。

張洪輝：導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法犯罪案件屢屢發(fā)生的原因是多方面的：首先，農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人政治意識淡薄，思想品德不高，是造成扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法犯罪的首要原因。其次，農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人和貧困群眾之間的信息不對稱是導(dǎo)致違法違紀(jì)案件頻發(fā)的重要原因。我國的扶貧工作具體安排是在農(nóng)村，村書記等作為農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人，掌握著扶貧資金的支配權(quán)，熟悉國家扶貧政策方針，相應(yīng)地，貧困群眾對此并不熟悉和理解，這就存在著信息不對稱。在這種情況下，農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)人就可能利用手中的資金支配權(quán)進(jìn)行尋租，甚至侵占扶貧資金。最后，當(dāng)前對于扶貧領(lǐng)域的違紀(jì)違法犯罪行為處罰不夠嚴(yán)格。由于是基層，村書記等基層組織負(fù)責(zé)人通過構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)，和政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)工作人員建立聯(lián)系，以便在其犯罪審判、處罰等發(fā)生時(shí)，降低處罰等級和處罰金額。這種對違法犯罪成本較低的認(rèn)識，是扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法犯罪案件屢屢發(fā)生的重要原因。

強(qiáng)化基層監(jiān)督，可以從以下幾個(gè)方面展開：首先，做好扶貧資金的審計(jì)工作，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能。扶貧資金審計(jì)，可以大規(guī)模采用上級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)下級扶貧資金、異地審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)本地扶貧資金的模式。由于扶貧資金發(fā)生在縣、鄉(xiāng)等基層，越是基層，審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性越差，這就導(dǎo)致扶貧資金審計(jì)不能發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督功能，可能存在扶貧資金審計(jì)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。其次，加大審計(jì)監(jiān)督投入，盡量實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋。扶貧攻堅(jiān)涉及的資金量巨大，以湖北省谷城縣為例，其2016-2018年就有高達(dá)32.25億元的扶貧資金，年均扶貧資金10億元左右。這么多的扶貧資金，僅僅依靠谷城縣審計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行資金審計(jì)，任務(wù)巨大，所以要加大審計(jì)監(jiān)督投入，聘用如會計(jì)師、注冊會計(jì)師等參與扶貧資金的審計(jì)活動。最后，加大違紀(jì)違法犯罪打擊力度，讓基層干部不想貪、不敢貪。同時(shí)提高違紀(jì)違法成本，加大處罰力度，采取多種措施杜絕僥幸心理，讓其不敢伸手，伸手必被抓。