我國(guó)財(cái)政法治進(jìn)程及改進(jìn)建議

●鄧淑蓮

人類社會(huì)的生存和發(fā)展需要一定的秩序安排。社會(huì)秩序的安排和維持是通過社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)的。人治和法治是社會(huì)治理的兩種方式。法治之所以成為現(xiàn)代社會(huì)的治理方式和人類文明的標(biāo)志，就在于它鋪就了人類社會(huì)公平、公正的良治之路，避免了惡政、暴政以及“人在政存，人亡政息”的人治弊端。

法治是現(xiàn)代社會(huì)不可缺少的核心要件，而財(cái)政法治是法治社會(huì)的重要組成部分。將一個(gè)社會(huì)的財(cái)政權(quán)力關(guān)進(jìn)由立法機(jī)構(gòu)制定的法律的籠子里，接受公眾的約束和監(jiān)督是財(cái)政法治的宗旨，也是財(cái)政法治建設(shè)的核心內(nèi)容。財(cái)政權(quán)隨人類公共需求在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上不斷擴(kuò)展而不斷擴(kuò)張是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。如何控制和約束日益擴(kuò)張的財(cái)政公權(quán)力，防止其對(duì)公眾私權(quán)利的侵犯，并使之只服務(wù)于公眾利益是現(xiàn)代社會(huì)必須面對(duì)和解決的問題。

一、財(cái)政法治的邏輯

財(cái)政法治是指通過制定和執(zhí)行良好的財(cái)政法律規(guī)范財(cái)政行為，實(shí)現(xiàn)公共利益。法治的本質(zhì)是約束公權(quán)力，財(cái)政法治的本質(zhì)在于約束政府的財(cái)政權(quán)。在法治財(cái)政下，政府的一切財(cái)政行為都必須遵循立法機(jī)關(guān)通過的法律，法無授權(quán)不可為。

財(cái)政法治源于財(cái)政的公共性。與“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的“家國(guó)財(cái)政”不同，現(xiàn)代財(cái)政則是“以眾人之財(cái)，理眾人之事”。財(cái)政的公共性就是指財(cái)政取之于民，用之于民。政府作為公眾的代理人，擔(dān)負(fù)著使用公共資金、實(shí)現(xiàn)公共利益的重任。由于政府也是由具有自利性的個(gè)人組成，因此公共利益與政府的經(jīng)濟(jì)人屬性糅合在財(cái)政這一委托代理關(guān)系中所引發(fā)的利益沖突就成為現(xiàn)代財(cái)政的關(guān)鍵問題。公共利益的維護(hù)和保障仰賴于對(duì)政府財(cái)政權(quán)的有效規(guī)范和約束。

財(cái)政權(quán)主要包括對(duì)財(cái)政收支及其結(jié)果的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。根據(jù)權(quán)力運(yùn)作理論，財(cái)政的良好運(yùn)作前提之一是財(cái)政的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分立，政府只擁有財(cái)政執(zhí)行權(quán)，而財(cái)政決策權(quán)則歸屬于立法機(jī)關(guān)，這既是政治、經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的邏輯，也是人類社會(huì)文明進(jìn)程的必然結(jié)果。財(cái)政決策權(quán)歸屬立法機(jī)關(guān)意味著財(cái)政收支及其結(jié)果的安排使用都必須由立法機(jī)關(guān)通過法律決定，即法定。財(cái)政收入法定表明不經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意，政府不得征收任何收入；財(cái)政支出法定則要求政府預(yù)算必須經(jīng)由立法機(jī)關(guān)審批后方可執(zhí)行。

財(cái)政法治既包括擁有良好的法律，也包括良好法律的嚴(yán)格執(zhí)行。良好的法律是指由立法機(jī)關(guān)通過的法律，良好執(zhí)法的關(guān)鍵是建立有效的外部監(jiān)督，即公眾及其代表對(duì)政府的監(jiān)督，對(duì)外部監(jiān)督而言，建立必要的監(jiān)督機(jī)制固然重要，但監(jiān)督主體缺乏監(jiān)督所必需的信息則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制空置。因此，財(cái)政信息公開是財(cái)政良好執(zhí)法的前提。

二、我國(guó)的財(cái)政法治進(jìn)程

我國(guó)的財(cái)政法治進(jìn)程大致可劃分為四個(gè)階段。

（一）第一階段是前財(cái)政法治時(shí)期

這一時(shí)期主要是指新中國(guó)成立后到1978年改革開放前。由于我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家依靠高度集中的計(jì)劃指令籌集、分配和管理全社會(huì)的資金和資源，所有物品的供應(yīng)權(quán)全部集中在政府手中，政府對(duì)財(cái)政權(quán)力的使用基本沒有限制。這一時(shí)期的財(cái)政規(guī)章制度圍繞著“統(tǒng)收統(tǒng)支”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制制定，因而不存在現(xiàn)代意義上的財(cái)政法治。

（二）第二階段是財(cái)政法治奠定基礎(chǔ)的階段

這一時(shí)期的時(shí)間范圍是1979年至1993年。改革開放后，我國(guó)開始了全面的撥亂反正，重建社會(huì)秩序。財(cái)政制度的建設(shè)內(nèi)容主要圍繞以下兩個(gè)方面展開：

1、財(cái)政部?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)和制度的逐步健全。主要包括：一是財(cái)政法制工作機(jī)構(gòu)的建立。財(cái)政部1982年成立條法司，負(fù)責(zé)財(cái)政立法規(guī)劃，研究和擬訂財(cái)政、稅收、財(cái)務(wù)法規(guī)以及同國(guó)外簽訂有關(guān)財(cái)政協(xié)議的文本草案，組織審查中央各部門草擬的主要法規(guī)中涉及財(cái)政問題的條款等工作。二是清理各種過時(shí)的財(cái)政規(guī)章制度。財(cái)政部于1984至1986年間清理了多達(dá)2091件過時(shí)的財(cái)政規(guī)章制度。三是創(chuàng)建財(cái)政管理新制度，制定了一批反映當(dāng)時(shí)財(cái)政工作需要的財(cái)稅法規(guī)。四是納稅人救濟(jì)權(quán)保障制度的初步建立。1990年10月1日、1991年1月1日分別實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》，這對(duì)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有重要意義。

2、預(yù)算管理制度的恢復(fù)。主要包括：一是預(yù)算報(bào)告制度與批準(zhǔn)制度的恢復(fù)。1979年8月21日，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)張勁夫在全國(guó)人大五屆二次會(huì)議上做《關(guān)于1978年國(guó)家決算和1979年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告》，這標(biāo)志著預(yù)算編制和預(yù)算報(bào)告制度的正式恢復(fù)。二是預(yù)算審查機(jī)構(gòu)建立。1983年，第六屆全國(guó)人大成立審查預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案的機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。同年，中華人民共和國(guó)審計(jì)署正式成立。三是 《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》發(fā)布。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，并于1992年1月1日起施行。四是注重綜合平衡的預(yù)算管理和債務(wù)管理制度的逐步形成，使得預(yù)算外資金管理逐步走向規(guī)范。

這些制度的建立為財(cái)政法治化建設(shè)奠定了初步的基礎(chǔ)，但這一時(shí)期現(xiàn)代意義上的財(cái)政法治建設(shè)仍未開始。

（三）第三階段是財(cái)政法治建設(shè)啟動(dòng)時(shí)期

這一時(shí)期從時(shí)間跨度來看是自1994年到2013年黨的十八屆三中全會(huì)前夕。這一時(shí)期財(cái)政法治建設(shè)的內(nèi)容包括以下方面。

1、法治財(cái)政目標(biāo)的確立。2005年4月，財(cái)政部制定了《財(cái)政部門全面推進(jìn)依法行政依法理財(cái)實(shí)施意見》。2011年8月《財(cái)政部關(guān)于加快推進(jìn)財(cái)政部門依法行政依法理財(cái)?shù)囊庖姟烦雠_(tái)，提出用五年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：財(cái)政法律制度體系比較完善，制度建設(shè)質(zhì)量有顯著提高；財(cái)政決策更加科學(xué)民主；執(zhí)法行為更加嚴(yán)格、規(guī)范、公正和文明，法律制度執(zhí)行效力顯著增強(qiáng)；政務(wù)公開力度進(jìn)一步加大，財(cái)政法律制度執(zhí)行監(jiān)督進(jìn)一步強(qiáng)化，監(jiān)督效能切實(shí)增強(qiáng)；財(cái)政部門依法行政、依法理財(cái)?shù)慕M織領(lǐng)導(dǎo)和保障更加有力，財(cái)政干部依法行政依法理財(cái)?shù)淖杂X性、能力和水平進(jìn)一步提升。

制定并實(shí)施這兩個(gè)文件是財(cái)政部門貫徹依法治國(guó)基本方略的重要舉措，標(biāo)志著建設(shè)財(cái)政法治目標(biāo)的確定。

2、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理制度的形成與逐步健全。自20世紀(jì)90年代中后期起，我國(guó)開始進(jìn)行以支出管理為重點(diǎn)的預(yù)算管理制度改革。1999年以后，我國(guó)漸次進(jìn)行了部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付、政府收支分類改革、政府采購(gòu)、工資統(tǒng)發(fā)、收支兩條線、金財(cái)工程、中央決算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算超收管理、預(yù)算外資金改革、財(cái)政支出績(jī)效管理等一系列預(yù)算管理改革。這些制度的建立和完善為建立公開透明、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效、完整統(tǒng)一的政府預(yù)算制度體系從而實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算法治目標(biāo)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3、法律建設(shè)。這一時(shí)期，財(cái)政法律建設(shè)也取得了一定的成績(jī)，體現(xiàn)在：一是稅收法律建設(shè)方面。全國(guó)人大及其常委會(huì)1980年制定了 《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》，1992年制定了《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》，2007年制定了《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，2011年制定了《中華人民共和國(guó)車船稅法》。二是預(yù)算法律建設(shè)。1994年通過了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，1995年通過了《預(yù)算法實(shí)施條例》。三是監(jiān)督法律建設(shè)方面。1994年頒布了《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，2006年對(duì)該法進(jìn)行了修改。2006年9月全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，對(duì)人大常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督的程序、內(nèi)容和方式等做出規(guī)定。此外，1999年10月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過修訂的 《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》，并于2000年7月起施行。2002年6月《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過，并于2003年1月1日正式實(shí)施。這些法律的制定表明我國(guó)的財(cái)政法治進(jìn)程正式啟動(dòng)。

（四）第四階段是財(cái)政法治全面推進(jìn)時(shí)期

這一時(shí)期是從黨的十八屆三中全會(huì)至今。十八屆三中全會(huì)首次明確提出要深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，標(biāo)志著我國(guó)建立現(xiàn)代意義的法治財(cái)政進(jìn)程提速。2014年8月我國(guó)通過新修訂《預(yù)算法》，該法從多個(gè)方面首次對(duì)政府的財(cái)政行為做出法律規(guī)范。2015年3月 15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過了新修訂《立法法》。修訂后的《立法法》專門增加一條規(guī)定，即“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定，“稅收法定”原則由此確立。

三、我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)中存在的問題

當(dāng)前我國(guó)正處于向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期。法治財(cái)政的建設(shè)也快速提上議事日程。雖然我們?cè)谪?cái)政法治建設(shè)中取得了一些成績(jī)，但應(yīng)該看到，我們距離法治財(cái)政還有相當(dāng)大的距離，主要體現(xiàn)在法律建設(shè)和法律執(zhí)行兩個(gè)方面。

（一）法律建設(shè)

財(cái)政立法嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)行21695部財(cái)稅法規(guī)中，法律類僅113部，占比0.52%。而由政府及其部門制定的各種規(guī)章制度占比高達(dá)90%以上。從收入方面看，只對(duì)稅收收入有立法，但立法占比很低。我國(guó)目前有18個(gè)稅種，只有6個(gè)稅種有法律規(guī)范，而規(guī)模較大、種類較多的非稅收入還沒有法律規(guī)定。從支出方面看，現(xiàn)有的法律還沒有覆蓋所有的政府支出行為。《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》是用來規(guī)范政府的購(gòu)買支出行為，而轉(zhuǎn)移支付行為則沒有法律規(guī)范。此外，政府性基金、政府債務(wù)等運(yùn)作目前都沒有相應(yīng)的法律規(guī)范。

財(cái)政立法不足，政府的財(cái)政行為多由政府及其部門通過的各種條例和規(guī)章制度等規(guī)定，則不免陷于“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”集于一身的弊端。

其次，現(xiàn)有財(cái)政法律對(duì)政府財(cái)政行為的約束規(guī)范不全面、不充分。以新修訂的《預(yù)算法》為例。新修訂《預(yù)算法》賦予行政部門較大的預(yù)算調(diào)整權(quán)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)政資金在部門之間、在支出的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類之間轉(zhuǎn)移都無需報(bào)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，而由行政部門自行裁量和決定，這會(huì)大大降低預(yù)算的法律性。

（二）某些法律執(zhí)行效果差

我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政法治狀況不佳，不僅是由于財(cái)政法律不健全和不完善，法律沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行也是原因之一，主要體現(xiàn)為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算偏離度較高。預(yù)算偏離度是考核預(yù)算執(zhí)行對(duì)立法機(jī)構(gòu)通過和調(diào)整預(yù)算的遵從度的重要指標(biāo)，是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果偏離立法通過和調(diào)整的預(yù)算的程度。偏離程度越高，遵從度越低，法治水平越差。國(guó)際上通常以3%-5%的預(yù)算偏離度作為預(yù)算執(zhí)行好壞的考核指標(biāo)，而我國(guó)不少政府和部門的這一指標(biāo)都超過5%，體現(xiàn)出預(yù)算軟約束的特征和財(cái)政法治任重道遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)。

經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批通過的預(yù)算即為法律，負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的政府必須嚴(yán)格按照立法通過的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)預(yù)算的更改，包括預(yù)算在部門、項(xiàng)目、類別上的變動(dòng)，都應(yīng)該編制預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)送立法機(jī)構(gòu)審批后方可執(zhí)行。其中的緣由在于，經(jīng)立法審批的預(yù)算意味著公眾的同意，即同意在一定時(shí)間內(nèi)（通常為一年）讓渡確定的收入，形成公共資金，由政府代理提供預(yù)算中確定種類和數(shù)量的公共服務(wù)。一旦預(yù)算在部門、項(xiàng)目、種類上進(jìn)行了變動(dòng)，就變動(dòng)了公眾“訂購(gòu)”的公共產(chǎn)品和服務(wù)，改變了公眾的需求和意愿?，F(xiàn)代財(cái)政制度下，這種改變必須經(jīng)由公眾同意方可進(jìn)行。這就是為什么由政府編制和調(diào)整的預(yù)算必須由公眾代表——立法機(jī)關(guān)審批通過，形成具有強(qiáng)制性的法律的邏輯。

四、我國(guó)財(cái)政法治的改進(jìn)建議

根據(jù)法治財(cái)政的兩個(gè)基本要件，我國(guó)的財(cái)政法治建設(shè)應(yīng)從兩方面著手。

（一）財(cái)政立法

建設(shè)法治財(cái)政首先要從財(cái)政立法入手。財(cái)政法律的建設(shè)和完善是財(cái)政法治的第一步。在法律建設(shè)上，應(yīng)首先遵循完整性原則，建立覆蓋所有政府財(cái)政行為的法律體系。

1、確立財(cái)政法律建設(shè)的框架體系。由于財(cái)政活動(dòng)種類繁多，因此法律的建設(shè)不僅是指幾部法律建設(shè)的問題，而是一個(gè)法律體系的建設(shè)問題。在這個(gè)法律體系中，既要有對(duì)財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行原則性規(guī)定的統(tǒng)領(lǐng)性法律，又要有對(duì)每一種類的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的具體單項(xiàng)法律。

以美國(guó)為例，美國(guó)的財(cái)政法律體系分為三個(gè)層級(jí)。第一層是《憲法》規(guī)定。美國(guó)《憲法》第一章第七節(jié)規(guī)定，只有國(guó)會(huì)眾議院具有收入征收權(quán)；第八節(jié)規(guī)定，一般稅收、關(guān)稅和消費(fèi)稅的征稅權(quán)屬于國(guó)會(huì)；第九節(jié)規(guī)定，沒有國(guó)會(huì)授權(quán)，任何資金不得從國(guó)庫提取，政府必須經(jīng)常對(duì)公共資金的收益和支出做出說明，并向公眾公開。美國(guó)《憲法》對(duì)最重要的財(cái)政問題，即財(cái)政收入的決策權(quán)、財(cái)政支出的決策權(quán)以及財(cái)政執(zhí)行權(quán)運(yùn)行公開透明要求做出了明確規(guī)定。美國(guó)財(cái)政法律第二層次是《預(yù)算平衡法》。財(cái)政的平衡問題是一個(gè)綜合性的財(cái)政問題，美國(guó)以一部法律專門對(duì)此做了規(guī)定。第三層次的法律是由覆蓋政府各類財(cái)政活動(dòng)的專項(xiàng)法組成，包括各種稅法、政府采購(gòu)法、政府債務(wù)法、政府特別基金法、金融控制法等。通過以上法律，美國(guó)建立起完整的財(cái)政法律體系，將財(cái)政權(quán)力關(guān)進(jìn)了法律制度的籠子里。

就我國(guó)而言，《憲法》尚未對(duì)財(cái)政問題進(jìn)行明確規(guī)定；《預(yù)算法》是有關(guān)預(yù)算方面的統(tǒng)領(lǐng)性法律，但尚未覆蓋所有財(cái)政問題；對(duì)具體財(cái)政問題的單項(xiàng)法數(shù)量有限，沒有覆蓋所有財(cái)政活動(dòng)。為此，建議我國(guó)要建設(shè)包括三個(gè)法律層級(jí)的財(cái)政法律體系。第一層級(jí)是《財(cái)政法》，這是財(cái)政的統(tǒng)領(lǐng)法律，是對(duì)財(cái)政的基本問題、重要問題進(jìn)行原則性規(guī)定的法律。第二層級(jí)是《預(yù)算法》，對(duì)公共預(yù)算問題進(jìn)行全面、細(xì)致規(guī)定的法律。第三層級(jí)是覆蓋所有財(cái)政活動(dòng)包括財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政體制、公共債務(wù)、國(guó)有資本（產(chǎn)）、公共資源、財(cái)政監(jiān)督管理等方面的單項(xiàng)法律。

2、立法過程要廣泛征求公眾意見。立法過程中對(duì)所涉及的每一條內(nèi)容都要進(jìn)行充分討論，并最終由人大審議通過。這是形成良法的必要前提。要進(jìn)一步改革財(cái)政的規(guī)章制度主要由行政部門制定并實(shí)施的做法，實(shí)行財(cái)政決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。只有建立起良好的全面覆蓋的財(cái)政法律體系，政府的財(cái)政行為才能被有效約束規(guī)范，財(cái)政法治才有可能全面實(shí)現(xiàn)。

（二）建立良好的法律實(shí)施保障機(jī)制

再好的法律，如果不能嚴(yán)格執(zhí)行，法治仍然無法實(shí)現(xiàn)。良好的法律實(shí)施機(jī)制除了有科學(xué)合理的內(nèi)部管理機(jī)制外，最重要的是外部監(jiān)督保障機(jī)制。有效的外部監(jiān)督保障機(jī)制建立在財(cái)政公開透明的基礎(chǔ)之上。財(cái)政公開透明為人大和民眾監(jiān)督政府的財(cái)政行為提供充分的信息，從而保證人們能及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行過程中的問題，及時(shí)提醒執(zhí)行者予以糾正。因此以財(cái)政透明推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政的有效途徑。

推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)是我們走向現(xiàn)代國(guó)家，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。前路維艱，唯有堅(jiān)持以約束和規(guī)范政府財(cái)政行為宗旨的財(cái)政法治建設(shè)的目標(biāo)，按照對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)全覆蓋的原則，建設(shè)和完善我國(guó)的財(cái)政法律體系，并以財(cái)政公開透明為抓手，建立執(zhí)行法律的有效保障機(jī)制，財(cái)政法治的進(jìn)程才能蹄疾步穩(wěn)，不斷進(jìn)展?！?/p>