長江流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺建設(shè)初探

董曉偉

（長江水利水電開發(fā)總公司，湖北 武漢 430010）

1 長江流域水環(huán)境存在的主要問題

長江流域水資源豐富，多年平均降雨量約為1 100mm，水資源總量9 616億m3，其中地表水9 513億m3，地下水2 463億m3，重復(fù)水量2 360億m3，流域內(nèi)人均占有水資源量2 760 m3，略高于全國平均值。

水資源供需矛盾逐漸加劇，供水保障能力仍顯不足。局部地區(qū)工程性缺水問題突出，跨流域調(diào)水對水源區(qū)水資源開發(fā)利用影響日趨顯現(xiàn)，重點地區(qū)（滇中高原、黔中地區(qū)、鄂北崗地等）水資源保障程度不高，水資源利用率不高，灌溉用水有效利用系數(shù)0.48，低于全國平均值0.523，萬元工業(yè)增加值用水量81m3，高于全國平均值67 m3；局部地區(qū)生態(tài)用水問題較為突出。

廢污水排放量不斷增加，局部地區(qū)超出水環(huán)境承載能力。河流污染形勢嚴(yán)峻，點污染未得到根本控制，面污染日顯突出，部分河流遭受重金屬污染威脅。2 327個水功能區(qū)點源化學(xué)需氧量和氨氮入河量分別已達(dá)納污能力的86%和98%，其中江蘇、浙江、江西、湖北、湖南、云南和貴州、四川出現(xiàn)不同程度的水環(huán)境超載現(xiàn)象。水源地水質(zhì)安全保障不足，中下游發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)不同程度的水質(zhì)性缺水。上海水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅28.2%，江蘇為37.3%，長江東部水環(huán)境狀況不容樂觀。湖庫富營養(yǎng)化程度加劇，58個重要湖泊有22個達(dá)到富營養(yǎng)化，225座重點水庫有27座富營養(yǎng)化。突發(fā)水污染事件頻率增加。

2 長江流域水權(quán)交易的必要性

2.1 開展水權(quán)交易是貫徹中央加快水利改革與發(fā)展決策部署的重要舉措

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和中央水利工作會議對最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了總體部署，即確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污控制“三條紅線”，建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度“四項制度”，并將“建立和完善國家水權(quán)制度，充分運用市場機制優(yōu)化配置水資源”作為實行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對實行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署和具體安排，并提出“建立健全水權(quán)制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權(quán)交易，運用市場機制合理配置水資源”。因此，必須加快水資源管理體制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革攻堅，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)乃Y源有償使用制度和水生態(tài)補償制度，全面構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的水利體制機制。2014年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，要求通過發(fā)揮市場機制推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和污染物減排。2016年11月，水利部和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》，明確要求健全完善雙控指標(biāo)體系。加快雙控指標(biāo)分解，把總量和強度指標(biāo)盡快分解到市縣級行政區(qū)。加快推進(jìn)江河流域水量分配，把用水總量控制指標(biāo)落實到流域和水源。同時要積極推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)。明晰區(qū)域和取用水戶初始水權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)確權(quán)登記，積極推進(jìn)區(qū)域間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易，穩(wěn)步推進(jìn)水價和稅費改革，積極開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點、完善水資源有償使用制度等改革攻堅。

2.2 開展水權(quán)交易是保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境的迫切需要

2016年9月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了四大戰(zhàn)略定位，其中之一就是長江經(jīng)濟(jì)帶要成為生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶，把保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，要求“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，推進(jìn)水利重點領(lǐng)域改革，按照“誰受益誰補償”的原則，探索流域上下游橫向生態(tài)補償試點，完善水土保持生態(tài)補償制度，自然資源產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度，建立健全用水權(quán)初始分配制度，抓緊制定跨省主要河流水量分配方案，鼓勵和引導(dǎo)地區(qū)間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間開展水權(quán)交易。

2.3 開展水權(quán)交易是保障取用水戶合法權(quán)益的客觀要求

長江流域水資源相對豐富，但存在節(jié)水意識淡薄、用水效率低、水污染日趨嚴(yán)重等問題，水權(quán)交易有利于促進(jìn)人們從根本上改變對水資源價值的看法，利用市場這只看不見的手，從認(rèn)識到行動上激勵人們節(jié)約用水，合理用水，將水資源轉(zhuǎn)向高效益的用途中去。水權(quán)交易首先要開展水權(quán)的確權(quán)登記，明確取用水戶的權(quán)利和責(zé)任，更好地嚴(yán)控取用水量和排放質(zhì)量，建立節(jié)約和保護(hù)水資源的激勵與約束機制，有效保障取用水戶的合法權(quán)益，樹立節(jié)水意識，一旦用水戶預(yù)估的節(jié)水收益超過節(jié)水成本，可進(jìn)行自由公平交易，獲取經(jīng)濟(jì)效益，最終實現(xiàn)水資源從低效向高效流動，優(yōu)化水資源的配置。

2.4 開展水權(quán)交易是構(gòu)建陽光管理的重要舉措

長期以來，我國采用計劃手段配置水資源，加之水資源產(chǎn)權(quán)不明晰，用水戶通常要通過行政許可的方式獲得水使用權(quán)。而水使用權(quán)一旦擁有，便成為剛性權(quán)利。黨的十八屆三中全會《決定》作出“切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革”的部署，這對于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用特別是建設(shè)陽光政府服務(wù)政府、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力意義重大。國家在初始水權(quán)分配過程中，應(yīng)與相關(guān)利益人充分協(xié)商，貫徹“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則，依據(jù)“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”和“誰保護(hù)，誰受益”，公開透明地有償使用水等自然資源或是給予生態(tài)補償費。在水權(quán)的市場交易過程中，則應(yīng)貫徹“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則。在流域范圍內(nèi)，建立水權(quán)交易中心，可解決初始配置帶來的不合理、不均衡、不公平問題，實行水權(quán)自由交易，優(yōu)化配置水資源在不同行業(yè)、不同部門的份額，實現(xiàn)效益最大化。

2.5 建立水權(quán)交易平臺是供需雙方交易的必然產(chǎn)物

建立水權(quán)交易平臺的目的是為水權(quán)供需雙方提供交易的媒介，為供需雙方發(fā)布供求信息、資格審查、撮合成交、合約簽訂、交易結(jié)算、監(jiān)督管理等服務(wù)，盡可能促使供求雙方在最短時間內(nèi)達(dá)成一致意見，實現(xiàn)共贏，方便水權(quán)的流轉(zhuǎn)，降低流轉(zhuǎn)成本，從而實現(xiàn)有限水資源的合理配置。

2.6 開展水權(quán)交易是創(chuàng)新自然資源配置方式的重要舉措

2017年1月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》，以解決當(dāng)前政府配置資源中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務(wù)供給不足等突出問題，要求從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，創(chuàng)新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段，提高資源配置的效率和效益。而水權(quán)交易正是發(fā)揮市場機制作用的一個重要舉措，可以提高水資源配置的效率和效益。

2.7 構(gòu)建流域水權(quán)交易平臺是推進(jìn)流域綜合管理的重要手段

流域綜合管理的核心是水資源管理，需要采取行政和經(jīng)濟(jì)等綜合手段，流域水權(quán)交易平臺建立后，逐步將流域所有的取用水、污水排放納入平臺交易，促進(jìn)取用水和污水排放規(guī)范化、精細(xì)化和全過程管理，全方位實現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一管理。

3 我國水權(quán)交易市場的進(jìn)展情況

我國水權(quán)交易起始于2000年浙江東陽—義烏的水權(quán)交易，后在一些地區(qū)陸續(xù)開展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的探索，如浙江余姚—慈溪水權(quán)交易、寧夏內(nèi)蒙古黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓、甘肅張掖的灌溉用水權(quán)交易以及福建省泉州市和新疆吐魯番探索的水權(quán)交易等，既有效地解決了新上工業(yè)企業(yè)項目的水資源瓶頸問題，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了水資源保障，實現(xiàn)了水資源優(yōu)化配置和高效利用，又為積極培育水市場，構(gòu)建國家水權(quán)交易平臺積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。2014年7月，水利部正式批準(zhǔn)寧夏、湖北、甘肅、河南、廣東、內(nèi)蒙、江西7個省份開展水權(quán)交易試點，其水權(quán)交易制度體系各有側(cè)重。明確寧夏、江西、湖北重點開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點工作，在區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解的基礎(chǔ)上，結(jié)合小型水利工程確權(quán)、農(nóng)村土地確權(quán)等相關(guān)工作，探索采取多種形式確權(quán)登記，分類推進(jìn)取用水戶水資源使用權(quán)確權(quán)登記；明確內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東重點探索跨盟市、跨流域、行業(yè)和用水戶間、流域上下游等多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)模式。

2016年6月，中國水權(quán)交易所在北京正式掛牌運行，到2018年1月底共開展了46筆水權(quán)交易，累計實現(xiàn)交易水量16億m3，涉及有跨流域水權(quán)交易、區(qū)域水權(quán)交易和取水權(quán)交易三種類型，采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓、公開交易、政府回購等多種交易方式，交易價格在0.17～1.2元/m3，綜合考慮了水資源費、供水成本費、節(jié)水投資及運行維護(hù)費用、計量監(jiān)測設(shè)施費、水權(quán)交易管理費、稅費等因素，水資源配置管理已開始由單純行政管理逐步向政府與市場兩手發(fā)力轉(zhuǎn)變。通過交易，水資源更加合理配置，實現(xiàn)了買賣雙方共贏。

我國水污染排放權(quán)交易始于1987年上海黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)和淮水源保護(hù)區(qū)的交易實踐，2002年浙江嘉興開始水污染排放權(quán)有償取得和交易試點，并于2007年成立首個排污權(quán)交易中心，此后一些省市開始成立排污權(quán)交易中心，2014年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，要求到2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度。目前江蘇、湖南等多省市已將企業(yè)新增的排污權(quán)納入了交易系統(tǒng)。

4 當(dāng)前水權(quán)交易面臨的主要問題

法律地位不明確。目前，我國憲法中并沒有關(guān)于水權(quán)的規(guī)定，而只規(guī)定水資源屬于國家所有，并未嚴(yán)格地區(qū)分水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。明晰水權(quán)是水權(quán)交易的前提，只有憲法中對水權(quán)進(jìn)行了明確的界定，才能為下位法提供法律的依據(jù)。在《環(huán)境保護(hù)法》《水法》中并未提及水權(quán)交易，《長江保護(hù)法》未出臺，而《取水許可和水資源費征收管理條例》將取水權(quán)初始配置方式限定為政府行政配置，排除了市場機制的運用。

確權(quán)登記不到位。除一些主要用水戶辦理了取水許可證以外，流域（區(qū)域）水量分配方案未能有效落實。到2018年1月底，長江流域漢江、嘉陵江、岷江、沱江、赤水河、烏江、牛欄江等河流水量分配方案已經(jīng)水利部批復(fù)，金沙江等流域水量分配方案已通過技術(shù)審查。

總量控制不嚴(yán)，監(jiān)控能力弱。用水總量控制指標(biāo)和強度指標(biāo)剛剛在《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》予以明確，還需分解到市、縣，年取水量50萬m3以上的工業(yè)取水戶、100萬m3以上的公共供水取水戶和大型灌區(qū)及中型灌區(qū)渠首未能全部實現(xiàn)有效監(jiān)控。

5 流域機構(gòu)在水權(quán)交易制度中的作用

核算總量指標(biāo)，分配總量指標(biāo)給長江流域各省、自治區(qū)、直轄市。對重要支流水量進(jìn)行分配，對重要水功能區(qū)納污總量進(jìn)行分配。

監(jiān)督分配總量的落實。通過建立在線監(jiān)測系統(tǒng)，對重要用水口、重要水功能區(qū)進(jìn)行實時監(jiān)測，確保分配的總量落到實處。

建立隸屬于中國水權(quán)交易所的流域交易所，讓其具有如下功能。一是信息發(fā)布功能，即利用權(quán)威的信息發(fā)布渠道，提供水權(quán)排污權(quán)交易項目供需雙方需求及成立信息。二是交易鑒證功能，即為水權(quán)排污權(quán)交易提供場所、實施，履行交易鑒證職能。三是資源儲備功能，即交易所也可以進(jìn)行買進(jìn)和賣出，提供水權(quán)、排污權(quán)儲備，通過買賣以調(diào)節(jié)市場供求，保持市場穩(wěn)定。四是咨詢服務(wù)功能，為各類權(quán)益人提供咨詢、項目設(shè)計、項目價值評價、項目策劃、項目包裝和技術(shù)咨詢等服務(wù)。五是資本服務(wù)功能，即為權(quán)益人提供股權(quán)托管質(zhì)押融資、水權(quán)排污權(quán)質(zhì)押融資、基金運作、項目投融資提供資本服務(wù)，拓寬融資渠道。六是社會服務(wù)功能，即建立和發(fā)布長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境指數(shù)，為政府、企業(yè)和民眾提供全面的長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理信息服務(wù)。

6 長江流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺的可行性

6.1 流域保護(hù)已成國家戰(zhàn)略

長江流域水資源豐富，是我國水資源跨流域跨區(qū)域調(diào)配的中心，區(qū)域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，GDP 占全國的36%，已納入我國“一帶一路”倡議，將作為我國生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、引領(lǐng)全國轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動帶、具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶、東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶，“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”已深入人心。因此，建立流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺是貫徹落實五大發(fā)展理念和《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》的重要實踐，通過行政和經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)全社會節(jié)約水資源、保護(hù)好水環(huán)境，具有先行示范效應(yīng)的作用。

6.2 具有成熟的交易平臺運營模式

上海、武漢等地已建成眾多的要素交易平臺，如武漢有光谷產(chǎn)權(quán)交易中心和碳排放交易中心，其中碳排放交易中心在全國來說交投最活躍，兩地具備完善的交易制度體系、現(xiàn)代化信息和網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)，對于建立長江流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺具有引領(lǐng)作用。中國水權(quán)交易所已運行一年多，交投量較大，可為流域交易平臺建立提供借鑒作用。

7 長江流域水權(quán)排污權(quán)交易平臺組建構(gòu)想

長江水權(quán)排污權(quán)交易平臺由水利部、生態(tài)環(huán)境部、長江委，流域主要省市如上海、江蘇、安徽、江西、湖南、湖北、重慶、四川、云南、貴州國資系統(tǒng)單位等共同出資組建，注冊資金初步考慮2～3億元，注冊地可以選在流域機構(gòu)所在地武漢，也可選在全國金融中心上海。交易內(nèi)容包括水權(quán)、水排污權(quán)、水流產(chǎn)權(quán)等，并提供相應(yīng)的交易咨詢、技術(shù)評價、融資服務(wù)等配套服務(wù)。長江水權(quán)排污權(quán)交易平臺按公司化運作，成立相應(yīng)的股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層，并按公司法和公司章程的有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)。