地方政府債券市場發(fā)展問題研究

溫來成 翟義剛

內(nèi)容提要：本文分析了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對地方政府債券市場的需求，闡述了政府債券市場面臨的諸多問題，包括現(xiàn)有地方政府債券規(guī)模及結(jié)構(gòu)難，以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，管理市場化程度有待提高，市場信息透明度不高，債券資金使用績效評價制度尚未健全，市場法制化不完善等。在此基礎(chǔ)上，本文從進(jìn)一步增加地方政府債券發(fā)行主體擴(kuò)大規(guī)模、努力開展地方政府債券品種創(chuàng)新、發(fā)展衍生金融商品等方面，提出相應(yīng)的對策措施。

一、問題的提出

大力發(fā)展地方政府債券市場，治理地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，滿足新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，是當(dāng)前十分緊迫的任務(wù)。

（一）地方政府債務(wù)開前門堵后門的任務(wù)依然繁重

2015年我國修改《預(yù)算法》后，賦予省級政府發(fā)行地方政府債券的權(quán)利。同時，嚴(yán)格治理各類違法舉債行為，對違法違規(guī)舉債的機(jī)構(gòu)和責(zé)任人，依據(jù)《預(yù)算法》進(jìn)行處罰。即按照開前門堵后門的思路，治理地方政府債務(wù)風(fēng)險。財政部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，我國地方政府債務(wù)余額已達(dá)16.47萬億元。①數(shù)據(jù)來源：http：//www.chinatimes.net.cn/article/75045。但同時，地方政府投融資平臺債務(wù)等地方隱性債務(wù)的數(shù)量，仍在繼續(xù)增加，并且出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目明股實(shí)債、以政府購買公共服務(wù)方式變相舉債、政府投資基金給社會資本方承諾固定收益回報等新型違規(guī)舉債行為，地方政府債務(wù)風(fēng)險治理任重而道遠(yuǎn)。

（二）地方政府債券市場初具規(guī)模，潛力巨大

2015年新《預(yù)算法》實(shí)行后，地方政府債券成為我國債券市場的一個重要種類。截至2017年末，共發(fā)行地方政府債券4.36萬億元，其中新增1.58萬億元。地方政府債券存量為14.74萬億元，存量規(guī)模首次超過國債。在同期所有債券種類中，地方政府債券增長速度最快。目前，地方政府債券已是債券市場的第一大品種。雖然地方政府債券起步較晚，但增長速度快，存量規(guī)模大，對中國債券市場具有重要影響，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面，發(fā)揮著重要作用。因此，中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，地方政府債券市場潛力巨大，有著良好的發(fā)展前景。

（三）地方政府投融資模式轉(zhuǎn)變，需要發(fā)展債券市場

近年來，我國地方政府投融資模式發(fā)生了重大變化。中央停止了地方政府投融資平臺為地方政府融資的功能，叫停了BT、信托等風(fēng)險較大的融資方式。這樣，目前政府除稅收等財政預(yù)算資金外，以市場化方式融資的主要形式有發(fā)行地方政府債券、PPP項(xiàng)目融資、政府投資基金融資三種主要方式。而PPP項(xiàng)目融資，盡管有減輕財政支出壓力、提高公共服務(wù)效率等優(yōu)點(diǎn)，但涉及利益主體眾多，交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，項(xiàng)目存續(xù)時間長，存在較大風(fēng)險，只能在一定范圍內(nèi)推廣。政府投資基金的功能，在于對國家鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)、支持，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)，總體而言，其融資能力是有限的。因此，在現(xiàn)階段，地方政府債券就成為地方政府融資的主要手段。

二、地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對地方政府債券的需求

目前，我國進(jìn)入全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化速度進(jìn)一步加快，地區(qū)發(fā)展不平衡，供給側(cè)改革任務(wù)繁重，再加上社會發(fā)展領(lǐng)域累積的各種矛盾，因此，地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨一系列挑戰(zhàn)，形成了對地方政府債券資金的特殊需求。

（一）新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)形成對政府債券資金的巨大需求

2017年，我國按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率為58.52%，城鎮(zhèn)化率較2016年提高1.17個百分點(diǎn)。按照國際一般規(guī)律，我國已經(jīng)步入快速城鎮(zhèn)化時期，到2020年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右。①http：//finance.china.com.cn/news/20180420/4610703.shtml。新時期我國提出了走新型城鎮(zhèn)化道路，黨的十九大提出要推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中需要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施的完善需要大量的建設(shè)資金。據(jù)相關(guān)預(yù)測，到2020年城鎮(zhèn)化將帶來約42萬億元的投資需求。②http：//news.cnfol.com/guoneicaijing/20140402/17465284.shtml。在我國現(xiàn)行的分稅制財政體制中，地方政府的收入來源有限，但在新型城鎮(zhèn)化過程中，地方政府又承擔(dān)著大部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任，僅靠稅收、規(guī)費(fèi)等常規(guī)財政收入，顯然難以支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。需要通過發(fā)行地方政府債券，籌集資金，緩解地方政府資金壓力，加快我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

（二）基本公共服務(wù)均等化對政府債券資金有較大需求

我國現(xiàn)階段社會發(fā)展中最突出的問題之一，就是區(qū)域間教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)發(fā)展不平衡，這些差異帶來了諸多社會矛盾和問題。例如2016年全國居民在醫(yī)療保健方面的人均支出為1307.5元，教育文化娛樂方面的人均支出為1915.3元；而城鎮(zhèn)居民在醫(yī)療保健方面的人均支出為1630.8元，教育文化娛樂方面的人均支出為2637.6元；農(nóng)村居民在醫(yī)療保健方面的人均支出為929.2元，教育文化娛樂方面的人均支出為1070.3元③國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒（2017年）》，中國統(tǒng)計出版社2017年版。，由此可見城鄉(xiāng)之間存在巨大的差距。在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，重要任務(wù)之一就是提高政府的公共服務(wù)能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。因而就要求縮小東、中、西部，以及城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平和質(zhì)量的差異。要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，就需要加大對經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的財政投入，逐步縮小東、中、西部地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的差異。而發(fā)行地方政府債券成為地方政府籌集資金，推動基本公共服務(wù)均等化的重要籌資手段。我國目前中西部地區(qū)公共服務(wù)水平較低，對資金投入的需求較大，也構(gòu)成了地方政府債券市場發(fā)展的重要動因。

（三）調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對政府債券資金的較大需求

作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國地方政府仍面臨著調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)供給側(cè)改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的繁重任務(wù)。而開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為區(qū)域內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)服務(wù)，是調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑。因而在地方財政收入有限的情況下，通過發(fā)行專項(xiàng)債券特別是項(xiàng)目收益?zhèn)I集資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力的重要手段，因而形成對債券資金的較大需求。

三、我國地方政府債券市場發(fā)展的現(xiàn)狀及問題

2015年以來，我國依托現(xiàn)有的債券市場，特別是國債市場，建立了較為完整的地方政府債券發(fā)行、流通和償還市場體系。到2017年底，地方政府債券存量已達(dá)164706億元，其中，一般債務(wù)103322億元，專項(xiàng)債務(wù)61384億元。①資料來源：財政部網(wǎng)站。如上所述，我國地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對政府債券資金有較大需求，但我國地方政府債券市場狀況，還存在下列問題。

（一）現(xiàn)有地方政府債券規(guī)模及結(jié)構(gòu)難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要

地方政府債券發(fā)行規(guī)模有限。在新《預(yù)算法》頒布實(shí)施后，發(fā)行債券成為政府融資的主要渠道，但目前發(fā)行規(guī)模難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。如2017年一般債券23619億元，專項(xiàng)債券19962億元。從國際通用的警戒線來看，地方政府債券發(fā)行還有一定空間。截至2017年末，我國政府債務(wù)余額為29.95萬億元，其中中央財政國債余額13.48萬億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬億元。我國政府負(fù)債率是36.2%。這個比例比2016年的36.7%有所下降，與國際公認(rèn)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率60%的警戒線相差較遠(yuǎn)，而且低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家的平均水平。地方政府負(fù)債率與國際貨幣基金組織90%—150%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值相比也還有一定的空間。當(dāng)?shù)胤秸畟l(fā)行規(guī)模有限時，一方面不能滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，尤其是新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障民生的需要；另一方面，也容易導(dǎo)致交易市場缺乏活力，資金后備力不足。

從結(jié)構(gòu)分析，地方政府債券種類有限。目前，我國現(xiàn)有的地方政府債券種類，分為一般債券和專項(xiàng)債券。一般債券是指地方政府為沒有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券。專項(xiàng)債券是指地方政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。從期限種類上來看，一般債券有1、3、5、7和10年等品種，專項(xiàng)債券有1、2、3、5、7和10年等種類。在此基礎(chǔ)上，2018年地方政府債券期限結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，一般債券增加2年、15年、20年期限；公開發(fā)行的普通專項(xiàng)債券，則增加了15年、20年期限。在專項(xiàng)債券限額內(nèi)，近兩年還探索發(fā)行了收費(fèi)公路專項(xiàng)債券、土地儲備專項(xiàng)債券、軌道交通專項(xiàng)債券、棚改項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>

總體來看，現(xiàn)有地方政府債券的發(fā)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)，與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨額資金需求相比，仍難以滿足需要。

（二）地方政府債券管理市場化程度有待提高

2015年開始發(fā)行地方政府債券以來，在我國已經(jīng)較為成熟的債券市場環(huán)境下，特別是1981年恢復(fù)發(fā)行國債以來，我國在政府債券發(fā)行、流通和償還等方面，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，為地方政府債券發(fā)行奠定了良好的基礎(chǔ)，目前地方政府債券發(fā)行、流通和償還，基本是按市場經(jīng)濟(jì)的原則來管理。同時，在有些方面，市場化的程度還需要進(jìn)一步提高。首先，地方政府債券利率決定機(jī)制市場功能還未能充分發(fā)揮作用?，F(xiàn)在地方政府債券的發(fā)行，主要參考國債利率。根據(jù)財政部2015年發(fā)布的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》規(guī)定，通過承銷、招標(biāo)等方式，參照目前1—5個工作日相同代償期記賬式國債的平均收益率，來確定地方政府債券的利率，這就使得地方政府債券發(fā)行率較低，再加上一些地方政府的人為操作，甚至出現(xiàn)了地方政府債券利率低于國債的現(xiàn)象，違背了一般的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在流通市場上，地方政府債券利率也未能很好體現(xiàn)各個地方政府的資信狀況，以及資金市場的供求狀況。

其次，地方政府債券信用評級管理不完善。目前，按照財政部的要求，地方政府發(fā)行債券需要進(jìn)行評級。由于現(xiàn)在發(fā)債的主體都是省級政府，一般具有較強(qiáng)的償債能力，且從2015年開始進(jìn)行評級探索，評級方法等還不夠成熟，因而各地發(fā)行債券評級的結(jié)果都是AAA級，和國家主權(quán)信用等級相同。很顯然，這種狀況具有明顯的過渡性，不可能持續(xù)下去，即使省級政府，其實(shí)際的財政經(jīng)濟(jì)實(shí)力也存在較大差距，如發(fā)行主體擴(kuò)大到中心城市，評級就更應(yīng)體現(xiàn)各地政府的資信狀況。

（三）地方政府債券市場信息透明度不高

我國地方政府債券市場仍普遍存在透明度不高的問題。整體而言，地方政府債券市場信息仍有待進(jìn)一步公開，主要問題包括：（1）發(fā)債主體信息不完整。據(jù)中國債券信息網(wǎng)發(fā)布的“債券發(fā)行公告”“債券信息披露文件”等相關(guān)文件，對省級債務(wù)規(guī)模、信用評價等級、中長期經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、財政收支狀況、地方負(fù)債情況等信息進(jìn)行披露，但政府資產(chǎn)負(fù)債表、綜合財務(wù)報告等信息，仍沒有公布。（2）用債主體信息、項(xiàng)目籌資及盈利狀況信息沒有進(jìn)行公開。（3）債券置換公開信息不完善。因此，需要繼續(xù)推進(jìn)全國債券市場的透明度建設(shè)。

（四）地方政府債券資金使用績效評價制度尚未健全

為強(qiáng)化地方政府債券資金管理，提高支出效率和強(qiáng)化責(zé)任，提高財政資金使用效益，需要建立完備的地方政府債券資金使用績效評價制度。但我國地方政府債券資金績效評價制度還存在著一定的問題，目前還沒有制定專門政府債券資金使用績效評價制度，以及相應(yīng)的評價指標(biāo)體系。目前財政部門建立的預(yù)算支出績效評價制度及其指標(biāo)體系，不能完全適應(yīng)政府債券資金績效評價的需要，各地區(qū)政府債券資金績效評價還處在探索階段。政府債券資金績效評價，更需要強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、緊迫性，資金使用的及時性、有效性，是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)效益。

（五）地方政府債券市場管理法制化程度不高

我國地方政府債券市場開始于2015年，起步較晚。目前我國地方政府債券管理主要依靠財政部、中國人民銀行等部門發(fā)布的規(guī)章，地方政府債券發(fā)行、流通和償還等管理不夠規(guī)范和穩(wěn)定。我國地方政府債券相關(guān)的系統(tǒng)性法律體系還沒有建立起來，除了《預(yù)算法》對地方政府債券發(fā)行做了一些規(guī)定外，關(guān)于地方政府債券的其他法律制度基本上沒有。與之相對應(yīng)，地方政府債券市場缺少法律監(jiān)管制度。具體表現(xiàn)在監(jiān)管權(quán)力、管理機(jī)構(gòu)和缺乏明確的職責(zé)規(guī)定。不完善的法律監(jiān)管體系，容易造成地方政府債券市場違法行為得不到監(jiān)管及懲罰，在投資人與地方政府產(chǎn)生權(quán)益矛盾時無法可依，進(jìn)一步影響地方政府債券市場發(fā)展。

四、結(jié)論及政策建議

如前所述，在我國現(xiàn)有債券市場環(huán)境下，經(jīng)過近四年的創(chuàng)新發(fā)展，地方債市場建設(shè)取得顯著成效，正在步入新的常態(tài)化發(fā)展階段。在現(xiàn)階段，地方政府通過舉債促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展有其必要性和合理性，需要進(jìn)一步深化地方政府債券市場改革，加強(qiáng)管理，逐步形成以地方政府債券市場為主，配合政府與社會資本合作（PPP）、政府投資基金為輔的地方政府融資格局。為此，還需要在以下領(lǐng)域繼續(xù)推進(jìn)地方政府債券市場改革與建設(shè)。

（一）進(jìn)一步增加地方政府債券發(fā)行主體并擴(kuò)大發(fā)行規(guī)模

當(dāng)前，我國地方政府債券的發(fā)行主體，是省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）。而現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)最需資金的是市縣政府，地級市是一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，擁有較多優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)，以及土地等資源，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。有些縣級政府，諸如全國財政收入百強(qiáng)縣市等的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也較強(qiáng)。因此，在責(zé)任明確、風(fēng)險隔離的前提下，將地方債券發(fā)行主體擴(kuò)大到地級市，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)且具有償還能力的縣級市，是十分必要的。

再者自2014年《預(yù)算法》修改后，地方政府融資渠道受到了諸多限制，銀行貸款、信托、擔(dān)保等融資渠道都被取消，PPP模式本身存在較大風(fēng)險，政府投資基金重點(diǎn)在于政策引導(dǎo)。這樣，地方政府債券就自然成為地方政府融資的主渠道。因而繼續(xù)沿著開前門堵后門的思路，充分利用地方政府債券發(fā)行規(guī)范、透明度較高、監(jiān)管有效的優(yōu)勢，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，使之成為地方政府主要的融資模式。在監(jiān)管方面，全國人大對地方政府債券限額管理，可考慮采用彈性制度，設(shè)置年度發(fā)債規(guī)模的上限和下限，在地方政府有發(fā)債需求，而市場資金供給相對寬裕的情況下，可以增加地方政府債券的發(fā)行，使債券發(fā)行規(guī)?；灸軡M足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。當(dāng)條件成熟時，取消限額管理，地方政府自主發(fā)債、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束。

（二）努力開展地方政府債券品種創(chuàng)新，發(fā)展衍生金融產(chǎn)品

2015年以來，地方政府債券種類主要包括一般債券、專項(xiàng)債券。在專項(xiàng)債券范圍內(nèi)，進(jìn)行了收費(fèi)公路專項(xiàng)債券、土地儲備專項(xiàng)債券、軌道交通專項(xiàng)債券、棚改項(xiàng)目收益?zhèn)鹊忍剿?，但總體來看，還難以滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，因而在地方政府債券品種創(chuàng)新方面，根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，繼續(xù)開展債券品種的創(chuàng)新，既可以按照大類項(xiàng)目設(shè)計發(fā)行地方政府債券，如舊城改造項(xiàng)目債券、新區(qū)開發(fā)項(xiàng)目債券等，也可以按具體項(xiàng)目設(shè)計開發(fā)債券品種，如公立醫(yī)院建設(shè)債券、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)債券、污水處理設(shè)施建設(shè)債券，等等。在此基礎(chǔ)上，開發(fā)以地方政府債券為基礎(chǔ)的各類金融衍生產(chǎn)品，如開展地方政府債券期貨交易、研發(fā)地方政府債券指數(shù)、發(fā)展地方政府債券基金等。通過地方政府債券品種創(chuàng)新、發(fā)展衍生金融產(chǎn)品，既滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，也適應(yīng)投資者對投資品種多元化的需求。

（三）進(jìn)一步提高地方政府債券管理的市場化程度

促進(jìn)我國地方政府債券市場規(guī)范發(fā)展，還需要在發(fā)行、流通和償還等各個環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高市場化程度，充分發(fā)揮市場機(jī)制的決定性功能。第一，完善各地地方政府債券發(fā)行的定價機(jī)制，杜絕采用行政化手段干預(yù)地方政府債券發(fā)行，充分發(fā)揮市場對債券資源的配置作用。在價格形成機(jī)制方面，以同期國債收益率曲線為基礎(chǔ)，更好地反映發(fā)債政府的資信水平、市場資金供求狀況、債項(xiàng)的預(yù)期收益等因素。第二，完善發(fā)行市場和二級市場的信息披露制度。鑒于我國債券市場屢屢出現(xiàn)的信息披露違規(guī)現(xiàn)象，建立完備的發(fā)行主體的財務(wù)報告制度，重視發(fā)行主體信息的披露，特別是盡快公布完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表、綜合財務(wù)報告，以減少債券市場交易雙方信息不對稱現(xiàn)象，保證交易的客觀性和公正性，引導(dǎo)地方政府債券市場的健康發(fā)展。第三，進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債券投資主體，活躍二級交易市場，逐步形成合理的利率形成機(jī)制。第四，完善地方政府債券評級制度。目前，我國地方政府債券均為AAA級的最高信用評級，沒有真實(shí)體現(xiàn)出發(fā)行主體和債券自身的信用風(fēng)險，以及收益率的差異，其評價結(jié)果的權(quán)威性和公信力有待檢驗(yàn)。因此，要繼續(xù)完善我國債券信用評級制度的標(biāo)準(zhǔn)和程序，制定相應(yīng)的評級市場準(zhǔn)入機(jī)制。隨著我國地方政府債券品種創(chuàng)新、發(fā)行定價市場化水平提升、信息披露完善、期限結(jié)構(gòu)豐富、投資者群體擴(kuò)大等多方面的舉措，地方債市場化改革進(jìn)程將進(jìn)一步提速。

（四）建立健全地方政府債券資金使用績效評價制度

根據(jù)我國目前財政支出績效評價制度的現(xiàn)狀，建立健全地方政府債券資金使用績效評價制度的重點(diǎn)內(nèi)容包括：第一，加強(qiáng)債券資金項(xiàng)目論證、決策評價工作，確保這些項(xiàng)目是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需，且正常財政收入難以滿足的項(xiàng)目。第二，強(qiáng)化債券資金使用過程的績效評價，防止資金的閑置、浪費(fèi)。加快債券資金的使用進(jìn)度和管理，督促有關(guān)部門穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計、施工前期準(zhǔn)備工作，按計劃施工，保證工程進(jìn)度和質(zhì)量，及時進(jìn)行竣工決算，保證債券資金的及時使用。第三，細(xì)化債券資金項(xiàng)目實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會及生態(tài)績效的評價。對不同類別的債券資金項(xiàng)目，設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)，準(zhǔn)確評價其取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。能夠用有力的數(shù)據(jù)證明，發(fā)行債券舉借債務(wù)的項(xiàng)目，取得了良好績效，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。第四，強(qiáng)化績效評價結(jié)果的運(yùn)用。對于績效評價較差的項(xiàng)目，應(yīng)依法依規(guī)追究項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)人員的責(zé)任，發(fā)生挪用、貪污債券資金等行為的，追究其法律責(zé)任。第五，不僅要評價使用債券資金具體項(xiàng)目的績效，而且需要評價一定時期內(nèi)一定區(qū)域（如省、市、縣等）債券資金使用的宏觀績效，評價其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體影響。

（五）加快地方政府債券市場法制建設(shè)步伐

如前所述，我國地方政府債券市場管理目前沒有制定專門的法律法規(guī)，現(xiàn)行的部門規(guī)章法律層級相對較低，難以開展有效監(jiān)管。因此，加快法制建設(shè)步伐，是地方政府債券市場建設(shè)的重要任務(wù)之一。即在修改現(xiàn)行《預(yù)算法》基礎(chǔ)上，制定和頒布《地方政府債券法》等專門法律，規(guī)范地方政府債券市場的監(jiān)管，使地方政府債券管理有明確的法律依據(jù)，包括對地方政府債券市場的功能，以及地方政府債券發(fā)行、流通和償還等各個環(huán)節(jié)的管理規(guī)范，對于違反地方政府債券法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)或責(zé)任人相應(yīng)的處罰，以及與其他法律制度的協(xié)調(diào)、配合等等，以規(guī)范地方政府債券市場管理，促進(jìn)其健康發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)服務(wù)。