關(guān)于提升財政庫款管理效能的思考

繆臻彥

內(nèi)容提要：本文首先介紹了浙江省財政庫款管理的總體情況，結(jié)合國務(wù)院相關(guān)工作部署要求，對省廳強化市縣庫款管理約束的主要舉措，以及舟山市提升庫款管理效能的主要措施進行梳理，針?biāo)〉玫慕?jīng)驗和不足，并提出提升庫款管理效能的核心思想應(yīng)為“明確目標(biāo)、突出重點、多管齊下、強化監(jiān)測”，以及具體措施與建議。

財政庫款是各級政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)與資金保障，是預(yù)算執(zhí)行成果的集中體現(xiàn)和財政管理水平的綜合反映。保持合理庫款規(guī)模，提升庫款管理效能，是落實黨中央國務(wù)院決策部署、實施積極財政政策、保證宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、發(fā)揮財政支持服務(wù)穩(wěn)增長大局的必然要求。近年來，浙江省始終將庫款管理相關(guān)工作擺在突出位置，通過加強組織部署與建立完善機制等方式對市縣財政部門科學(xué)精準(zhǔn)施策，在前幾年管理逐步深入的基礎(chǔ)上繼續(xù)強化對市縣財政庫款的管控約束，進一步激發(fā)市縣財政部門庫款管理的主動性。

一、浙江省庫款管理總體情況

2018年下半年以來，全國財政庫款始終處于較高水平，10月末全國財政庫款余額高達5.29萬億元，創(chuàng)歷史新高；與此同時，又有一些基層財政庫款保障水平偏低，10月末庫款保障水平低于0.3倍的縣區(qū)共787個，其中低于0.1倍的縣區(qū)共275個，財政庫款在地區(qū)間、級次間的分布不均。2018年11月14日，財政部國庫司召開庫款管理工作會議，重點傳達了李克強總理在中國人民銀行關(guān)于2018年1-3季度全國國庫資金運行分析報告專報信息上的批示精神，并對10月末庫款規(guī)模超過2000億元的粵、滬、浙、蘇等7個省市進行督導(dǎo)，要求以硬措施、強力度、高標(biāo)準(zhǔn)做好存量資金盤活和庫款統(tǒng)籌平衡工作。

2018年1-10月，浙江?。ú缓瑢幉?，下同）庫款規(guī)?？傮w偏高，平均月末庫款余額逼近2000億元大關(guān)，庫款保障水平略高于財政部設(shè)定的0.6倍目標(biāo)區(qū)間，其中7-10月受財政收入較快增長、地方政府債券集中發(fā)行等因素影響，全省庫款余額連續(xù)4個月超過2000億元。由于2017年上半年庫款規(guī)模基數(shù)較低，庫款余額同比增幅則呈現(xiàn)階梯式收窄趨勢：1月庫款余額同比增幅居80%以上高位；2-4月迅速回落至40%-50%區(qū)間；5-6月進一步縮小至30%-40%區(qū)間；7-9月繼續(xù)壓縮至10%-20%區(qū)間；10月首次降至10%以下。浙江省庫款管理面臨較大難度，但在省財政廳（以下簡稱“省廳”）加快預(yù)算支出執(zhí)行進度和地方政府債券撥付使用、加大暫存暫付性款項清理力度、加強市縣庫款管理約束、有序開展國庫現(xiàn)金管理等一系列措施組合作用之下，全省庫款管理工作取得了一定成效。

二、省廳強化市縣庫款管理約束的主要舉措

（一）完善庫款管理考核通報制度

自2015年9月起省廳要求市縣財政部門將庫款保障相對水平壓降至1倍之下以來，2016年5月起參照財政部庫款考核辦法建立啟動月度考核通報制度，2018年3月起修訂實施更加嚴(yán)密精細的庫款管理綜合評分指標(biāo)體系，修訂后的評分指標(biāo)體系突出三點變化：一是嚴(yán)化庫款管理考評指標(biāo)，庫款保障相對水平（月末庫款余額/月均庫款流出額）目標(biāo)區(qū)間由0.3～0.8倍進一步收窄至0.3～0.6倍；二是強調(diào)庫款流入流出的適配性，增加了一般公共預(yù)算支出收入比、政府性基金預(yù)算支出收入比、庫款保障水平變動等評分指標(biāo)，進一步引導(dǎo)市縣加強庫款運行全過程管理；三是評分排名方法從原來的簡單按序排名改為按區(qū)間進行分段排名評分，提高了評分的合理性。

（二）健全預(yù)算執(zhí)行支出進度考核通報制度

省廳于2017年6月印發(fā)財政收支考核暫行辦法，每年4-12月份對市縣財政部門財政收入質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行支出進度、盤活財政存量資金情況進行按月考核，次月通報。2018年5月廢舊立新印發(fā)財政預(yù)算執(zhí)行支出進度通報辦法，將原“財政資金存量盤活”考核公式拆分為“盤活一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”“盤活政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”“盤活部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”三個考核公式，并要求報送地方財政運行分析，引導(dǎo)市縣進一步加強存量資金清理力度，提高財政運行分析研判水平。同時，將預(yù)算執(zhí)行進度、盤活財政存量資金、國庫庫款管理納入對市縣財政部門的財政管理績效綜合評價體系。

（三）依托考核制度建立“雙掛鉤雙約談”機制

一是將轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)度與預(yù)算執(zhí)行支出進度、地方庫款規(guī)模掛鉤，對于庫款保障水平過高地區(qū)，適當(dāng)暫緩資金調(diào)度，對于預(yù)算執(zhí)行支出進度較快地區(qū)，適當(dāng)加快資金調(diào)度，對于月末庫款保障水平超過1.0倍的地區(qū)，除暫停資金調(diào)度外，還要求其將超過月均支付流量1.0倍以上部分庫款上劃省級國庫；二是建立預(yù)算執(zhí)行支出進度約談、庫款管理約談機制，對于在預(yù)算執(zhí)行支出進度通報或庫款情況通報中連續(xù)三個月排名后十位的市縣，省廳將約談相關(guān)市縣財政局長；對于預(yù)算執(zhí)行支出進度通報分項進度排名后十位或連續(xù)兩個月庫款情況通報排名后十位的市縣，應(yīng)向省廳提交有針對性的整改方案。

（四）調(diào)整財政資金留解比例

自2018年1月1日起，以地方上劃中央增值稅、消費稅為基礎(chǔ)，對20個市縣調(diào)減財政資金留用比例或調(diào)增財政資金上解比例，將人民銀行國庫中央預(yù)算收入日報表的“國內(nèi)增值稅”與“國內(nèi)消費稅”合計數(shù)乘以核定留解比例，從省級預(yù)算收入日報表中的“返還性收入”科目劃出，轉(zhuǎn)入市（縣）級預(yù)算收入日報表對應(yīng)科目，使財政庫款在省級與市縣級國庫結(jié)構(gòu)分布發(fā)生變化，提高了相關(guān)市縣財政庫款收支均衡性，也在一定程度上削弱了應(yīng)對大額支付需求的保障能力。

（五）強化庫款運行監(jiān)測與分析

一是要求每月20日庫款余額比上年月均庫款余額增長20%以上的市縣及時向省廳報送庫款余額增長原因、擬采取措施、月底庫款余額預(yù)計等情況，以便省廳及時監(jiān)測市縣庫款余額變化，將庫款余額控制在合理規(guī)模；二是要求各市縣結(jié)合經(jīng)濟財政運行和庫款監(jiān)測統(tǒng)計等情況，進一步加強庫款運行分析，從2018年起，由按季改為按月報送庫款情況分析，提高對庫款運行的整體把控；三是推廣布置財政部開發(fā)的國庫庫款統(tǒng)計分析系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)版，目前完成全省用戶CA認證與數(shù)據(jù)測試工作，該系統(tǒng)正式上線將進一步提高國庫庫款數(shù)據(jù)填報、匯總和分析效率。

（六）設(shè)置預(yù)警防范支付風(fēng)險

一是對于庫款保障水平低于0.3倍的地區(qū)，要求其制定風(fēng)險預(yù)案防范庫款支付風(fēng)險，其中低于0.1倍的地區(qū)，要求以財政部門正式文件形式將風(fēng)險預(yù)案等情況向省廳作書面匯報；二是從2018年7月份起，在月度庫款考核中新增扣分項，對因庫款保障水平低于0.3倍被財政部點名的地區(qū)，當(dāng)月庫款考核扣減三分（被點名的市轄區(qū)扣所屬設(shè)區(qū)市的分），從而督促庫款保障水平較低的市縣密切關(guān)注庫款動態(tài)變化，促進設(shè)區(qū)市提高資金調(diào)度科學(xué)性。

三、舟山市提升庫款管理效能的主要措施

（一）建立全市庫款調(diào)度“一盤棋”機制

自2012年起，浙江省對岱山縣、嵊泗縣的財政體制相關(guān)職能委托給舟山市管理①《浙江省人民政府關(guān)于舟山市財政體制問題的通知》（浙財函〔2012〕186號）。，體制結(jié)算與資金調(diào)度均由省算到縣，并入舟山市本級，列明其中數(shù)，再由舟山市下達至兩縣，從而賦予了舟山市更大的資金調(diào)度空間，需求導(dǎo)向型的全市庫款調(diào)度“一盤棋”機制以此為基礎(chǔ)建立：由市財政通盤考慮規(guī)模、流量、進度等因素，結(jié)合調(diào)度頻次與調(diào)度力度的調(diào)整，使庫款在全市各地區(qū)間、各級次間的結(jié)構(gòu)分布實現(xiàn)統(tǒng)籌平衡。

一是精準(zhǔn)向上申報全市需求，由過去被動接受省撥調(diào)度款改為每月分兩次統(tǒng)計全市庫款流量情況，預(yù)測月末庫款余額與月末庫款保障倍數(shù)，向省廳申報轉(zhuǎn)移支付調(diào)度資金需求意向；二是及時向下統(tǒng)籌調(diào)度庫款，原則上每月對縣區(qū)統(tǒng)計調(diào)度資金需求兩次，根據(jù)預(yù)算支出執(zhí)行進度、預(yù)算指標(biāo)下達情況、上月庫款考核結(jié)果適當(dāng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付資金撥付進度和頻率，對于財力有限庫款緊張的縣區(qū)，為保證項目盡快落地，根據(jù)項目緩急程度適當(dāng)加大庫款支持力度；三是快速保障應(yīng)急需求，為確保民生領(lǐng)域資金按時撥付到位，對于縣區(qū)抗臺、防汛、扶貧等突發(fā)性資金需求啟動應(yīng)急通道，快速響應(yīng)，即時保障，依托資金申撥電子化系統(tǒng)將調(diào)度款于申請當(dāng)天撥付到位。

（二）建立內(nèi)部聯(lián)絡(luò)與大額支付需求預(yù)告機制

保持較高支出強度是實施積極財政政策、落實重大決策部署的重要方面。為保障年度預(yù)算順利執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行局與各相關(guān)業(yè)務(wù)處加強聯(lián)系，密切配合。一是加強內(nèi)部聯(lián)絡(luò)與數(shù)據(jù)反饋，加快預(yù)算分解下達進度，每月中旬由預(yù)算執(zhí)行局統(tǒng)計一般公共預(yù)算支出、政府性基金預(yù)算支出進度，對于支出進度較慢的專項，由預(yù)算局加快指標(biāo)下達，對于支出進度較慢的部門，由業(yè)務(wù)處督促預(yù)算單位加緊組織項目實施，對預(yù)計當(dāng)年不能形成支出的預(yù)算及早收回，并在下年安排預(yù)算時采取一定的懲戒措施；二是建立大額庫款支付需求預(yù)告機制，由于月度最后一次向省廳申請轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)度時間為每月中旬末，每月下旬全市無法新增省級調(diào)度資金補充庫款。為避免對下旬庫款支付形成壓力，各業(yè)務(wù)處指標(biāo)下達時點盡量前移至每月下旬前，下旬前下達指標(biāo)有困難的，為提高庫款收支的適配性，由業(yè)務(wù)處將下旬大額庫款支付需求數(shù)（5000萬元以上）預(yù)告預(yù)算執(zhí)行局，下達指標(biāo)數(shù)存在較大不確定性的，于確定當(dāng)日告知，每月下旬以后新增的突發(fā)性大額庫款支付需求，預(yù)算執(zhí)行局在預(yù)計庫款目標(biāo)范圍內(nèi)盡力保障，超出庫款目標(biāo)范圍的于次月初保障。通過明確職責(zé)分工、加強信息反饋、優(yōu)化執(zhí)行流程，有效強化支出執(zhí)行進度管理，提高資金撥付速度與效率。

（三）開發(fā)出讓金管理系統(tǒng)加強對重點項目的流量測算

10月末，全省市縣級土地出讓金結(jié)存占市縣級庫款余額的比重約為40%，其中寧波市土地出讓金結(jié)存占全市庫款余額的比重為62%，約為全省平均水平的1.5倍，土地出讓金結(jié)存較高是寧波市庫款規(guī)模較高的首要原因。為提高本島片區(qū)出讓項目管理效率，寧波市實行市區(qū)土地出讓金一體化管理，市轄兩區(qū)土地出讓金的收支均納入市級預(yù)算，資金繳庫與清算撥付均通過市級國庫，其出讓金結(jié)余也留存在市級國庫。為準(zhǔn)確預(yù)測重點項目對庫款流量的影響，市財政局聯(lián)合市國土資源局開發(fā)了土地、采礦權(quán)出讓金管理系統(tǒng)，設(shè)置繳庫管理、成本清算、分成結(jié)算、進度查詢、資金撥付等模塊，在逐步加強與國土、礦管等部門業(yè)務(wù)溝通，加快出讓金撥付進度的同時，及時掌握出讓金總體規(guī)模、入庫時間、支出時間等重要信息，大幅提升了市級庫款預(yù)測的精準(zhǔn)度。

（四）開發(fā)庫款月報審核模板，提高報表質(zhì)量

庫款月報是財政國庫管理工作的基礎(chǔ)，是省廳庫款考核通報的數(shù)據(jù)來源。市本級財政強化數(shù)據(jù)收集整理，開發(fā)了庫款月報審核模板，與財政收支月報、總預(yù)算會計賬套等進行數(shù)據(jù)鏈接，嚴(yán)格數(shù)據(jù)審核校驗，按時報送月報信息，重點履行庫款月報數(shù)據(jù)審核職責(zé)，確保全市匯總月報數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、報送及時，杜絕數(shù)據(jù)信息失真、報送遲緩?fù)享车葐栴}。對省廳按月印發(fā)的庫款考核通報文件中提出的有關(guān)管理要求，均做了相應(yīng)的部署落實。

（五）建立預(yù)算編制與項目執(zhí)行率掛鉤機制

強化執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算編制相結(jié)合，若單位年初預(yù)算安排的項目執(zhí)行率為50%—80%，市財政在次年預(yù)算安排專項時按不高于上年預(yù)算數(shù)的80%予以保障，項目執(zhí)行率低于50%的，次年預(yù)算安排按不高于上年預(yù)算數(shù)的50%予以保障，縮小了部門預(yù)決算差異，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性。

四、提升庫款管理效能的建議

庫款規(guī)模是財政收支運行的最終結(jié)果，其反映出的問題不僅在庫款管理本身，更是在財政管理的各個方面、各個環(huán)節(jié)。因此，提升庫款管理水平，必須要跳出國庫，從全局視角分析原因，找出癥結(jié)，對應(yīng)施策，多方發(fā)力。筆者嘗試提出加強庫款管理工作的建議，但任何建議的采納應(yīng)用均需遵循因地制宜原則。結(jié)合實踐，提升庫款管理效能的指導(dǎo)思想可以概括為“明確目標(biāo)、突出重點、多管齊下、強化監(jiān)測”。

“明確目標(biāo)”是指以加快預(yù)算支出執(zhí)行進度為首要目標(biāo)，加強預(yù)算編制管理，不斷提高預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性與精細化水平；強化預(yù)算執(zhí)行管理，提升預(yù)算執(zhí)行的剛性和與年度預(yù)算的匹配性。

“突出重點”是指要特別關(guān)注地方政府債券發(fā)行時間與規(guī)模，加快公開發(fā)行置換債券置換出庫節(jié)奏，加快新增債券預(yù)算調(diào)整方案報同級人大常委會審批流程，發(fā)揮債券資金效益；關(guān)注土地出讓金的繳庫與撥付，縮短清算周期減少資金滯留。

“多管齊下”是指“收、調(diào)、控、清、消”措施要相互結(jié)合?！笆铡笔菍τ诮Y(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的專項資金、每一項政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項基金當(dāng)年收入30%的部分、預(yù)計當(dāng)年不能使用的資金，一律收回統(tǒng)籌安排；“調(diào)”是對于收回的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，加大整合力度，抓緊安排使用，按規(guī)定程序調(diào)整資金投向支持亟需資金的領(lǐng)域，防止形成二次沉淀；“控”是嚴(yán)格控制新增財政對外借款，控制其他暫付性款項的增量，防止占用庫款影響預(yù)算執(zhí)行；“清”是加大暫存暫付款項清理力度，加快財政存量資金形成實際支出的速度；“消”是加大國庫集中支付結(jié)余消化力度，積極消化存量，避免資金長期留存國庫。

“強化監(jiān)測”是指依托信息系統(tǒng)等載體，加強數(shù)據(jù)的采集、測算、監(jiān)控與分析能力，可先以月度庫款總量變化與結(jié)構(gòu)分布為基礎(chǔ)，分析重點事項對當(dāng)月庫款流量與規(guī)模的影響，再研究年度各月庫款的總體走勢，分析峰谷月份影響庫款流量的關(guān)鍵要素，在此基礎(chǔ)上，可以結(jié)合近三年的庫款數(shù)據(jù)，研判本地區(qū)財政庫款的運行態(tài)勢，從易到難，由淺入深地抓重點、抓特征、抓規(guī)律，提升財政庫款監(jiān)測分析水平。