東歐劇變30年來波蘭的外交與安全轉(zhuǎn)型

姬文剛

(山西大學 政治與公共管理學院,山西 太原 030006)

1989年劇變后,幾乎與國內(nèi)政治和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型同步,波蘭的外交與安全轉(zhuǎn)型也被提上了政治議程。在劇變30年以來的外交與安全轉(zhuǎn)型過程中,“重返歐洲”一直是波蘭追求的外交與安全目標。更具體地說,“加入北約和歐盟,是實現(xiàn)重返歐洲這一戰(zhàn)略目標的兩大基石?！盵1]71

一 安全轉(zhuǎn)型:集體安全體系的建構(gòu)

1989年之后,東歐劇變的“多米諾效應”已經(jīng)深刻影響到歐洲的安全秩序,波蘭必須在新的歐洲安全格局和地緣政治環(huán)境中尋求集體安全依賴?？繑n西方、加入北約成為其安全防務的首要任務和目標。1991年7月1日,存在了36年的華沙條約組織(以下簡稱“華約”)宣告解散后,“加入北約成為波蘭外交政策的優(yōu)先選項。”[2]536波蘭和北約的關(guān)系可以分為以下幾個階段。

第一階段是接觸階段。1990年,波蘭外交部長克日斯托夫·斯庫比謝夫斯基(Krzysztof Skubiszewski)訪問了北約總部。隨后,馬佐維耶茨基政府與北約建立起官方聯(lián)系。同年7月,北約倫敦峰會首次公開表達了與中東歐國家發(fā)展伙伴關(guān)系的意愿。1991年7月,波蘭總統(tǒng)瓦文薩在訪問北約總部發(fā)言時稱,“波蘭需要一個北約保護下的歐洲”。同時,在加入北約問題上,波蘭總理奧爾謝夫斯基也發(fā)表了相似的言論。[3]由此可見,波蘭在這一階段處于安全真空期,安全危機意識比較強烈,亟須加入新的集體安全體系。因此,波蘭的領(lǐng)導人在安全觀念上普遍轉(zhuǎn)向北約,充分認識到北約在歐洲,尤其是歐洲東部地區(qū)的安全價值。但是出于蘇聯(lián)因素的考慮,北約的回應僅限于空泛的外交辭令,并沒有推出有效的政策措施。

第二階段是新的框架階段。1991年11月,根據(jù)北約羅馬首腦峰會的倡議,為“在政治和安全問題的磋商和合作中建立起更加緊密的制度聯(lián)系”[4]94,加強北約與前華約、獨聯(lián)體及波羅的海國家之間的合作,北大西洋合作委員會(North Atlantic Cooperation Council,簡稱NACC)宣告成立。由此開始,北約與波蘭架設了制度性對話平臺,雙方的合作被納入一個新的框架。北大西洋合作委員會決定,每年召開一次外長級會議,每兩個月舉行一次大使級會議,其他磋商事宜視情況需要隨時召開。[4]94北大西洋合作委員會的成立,意味著北約的安全覆蓋范圍延伸到包括波蘭在內(nèi)的中東歐區(qū)域。但同時,北約并沒有制定出翔實的中東歐政策,也忌憚俄羅斯可能采取的對抗性行為。與該委員會的謹慎不同,波蘭卻高度關(guān)注委員會各項議程,迫切希望盡早加入北約。

波蘭是中東歐國家加入北約積極性、期待值最高的國家,也是準備最充分的國家。1991年10月,波蘭、匈牙利、捷克三國外長在波蘭克拉科夫召開會議,共同表達了加入北約的迫切愿望。1991年11月2日,波蘭國防委員會提交的《波蘭安全政策宗旨》《波蘭共和國的安全政策和國防戰(zhàn)略》經(jīng)瓦文薩總統(tǒng)簽署生效。在這兩份文件中,波蘭加入北約被列為波蘭戰(zhàn)略安全的首要目標。[5]320-3241992年3月,北約秘書長曼弗雷德·韋爾納(Manfred W?rner)訪問波蘭并發(fā)出“北約的大門向波蘭敞開”這樣的積極信號,這預示著北約已在醞釀東擴的計劃。1992年4月,波蘭、匈牙利、捷克、羅馬尼亞、保加利亞五國同北約舉行國防部長聯(lián)席會議,決定按北約治軍模式改造軍隊。同年12月,波蘭和捷克斯洛伐克同意參加聯(lián)合國維和部隊。1993年9月,波蘭第一個提交了加入北約的正式申請。[6]364

第三階段是過渡性階段。1993年10月,美國國防部長萊斯·阿斯平(Les Aspin)在北約國防部長會議上提出了詳細的“和平伙伴關(guān)系計劃”(Partnership for Peace Program)。該計劃的內(nèi)容是,北約在制定維和計劃、訓練等領(lǐng)域同中東歐國家加強合作。但在危機情況下,中東歐國家將得不到北約提供的安全保障,而只有磋商權(quán)。同時,準備成為北約伙伴國的候選國必須由文官控制軍隊，軍隊的體制、軍事理論和軍事裝備的標準必須符合北約的標準。[7]384該計劃“是調(diào)整前華約國家軍事力量結(jié)構(gòu)和發(fā)展北約與前華約國家間軍事及政治協(xié)調(diào)能力的重要方案,其核心是為西方和東、中歐國家進行長期軍事合作提供一個組織框架?！盵8]114-115顯然,這是完全由北約單方面主導的規(guī)則,中東歐國家無法討價還價。最重要的是,北約并沒有將成為伙伴國與成為成員國畫等號。和平伙伴關(guān)系計劃一經(jīng)公布就引起了波蘭的迅速回應。瓦文薩總統(tǒng)批評該計劃的“實質(zhì)性內(nèi)容太少”,是“不完整的”,但卻朝著正確的方向邁出了一步。[9]1994年2月,波蘭決定加快推進伙伴國進程,在中東歐國家中第一個加入“單國伙伴關(guān)系方案”(Individual Partnership Program),并在“和平伙伴關(guān)系計劃”框架下于波茲南郊區(qū)舉行了有13個成員國和伙伴國參與的首次軍事演習。[3]波蘭方面的積極行動得到了美國的回應。1994年7月,美國總統(tǒng)克林頓首次訪問華沙。他在演講時稱,北約擴大不是“是否”的問題,而是“何時”和“怎么擴”的問題。這實際上對于穩(wěn)定包括波蘭在內(nèi)的中東歐國家起到了積極的作用。1995年9月20日,北大西洋合作委員會發(fā)布了《北約擴大研究報告》,其中特別指出,積極參加“和平伙伴關(guān)系計劃”的伙伴國將可能盡快成為北約成員國。[10]這為波蘭等中東歐國家加入北約指明了方向。緊接著,波蘭國防部按照北約的標準進行了軍隊改造,其中最重要的文官控制軍隊得到憲法確認。1997年憲法中明確規(guī)定,“武裝部隊應在政治問題上保持中立,并應該服從于文官和民主監(jiān)督?！盵11]152在軍隊管理結(jié)構(gòu)上,波蘭國防部也進行了重大改組，參謀部、人力資源部、檢查部、法律部、軍事情報處、國防學院、軍事科技學院被直接劃撥到國防部編制下。另外,波蘭專門成立了“北約合作部”。[12]57波蘭的立法機構(gòu)也為加入北約發(fā)揮了重要作用。議會內(nèi)的立法工作、議會委員會、議員們圍繞加入北約做了大量工作。眾議院結(jié)合《北約評論》及北約公開的文件,專門編制《走進北約公報》遞送給北約、“和平伙伴關(guān)系計劃”伙伴國及北約成員國,匯報波蘭為加入北約所做的一切工作。[12]60以上波蘭所實施的改革措施,一方面是波蘭踐行北約安全保障機制、規(guī)則的過程,另一方面也反映出波蘭構(gòu)建的集體安全體系是一項相當復雜的工程,既涉及體制機制等頂層制度建設,也涉及內(nèi)政、國防軍隊等相關(guān)機構(gòu)調(diào)整和職能整合,為下一步正式加入北約奠定了堅實的基礎。

第四階段是正式被邀請階段。自從北約推出“和平伙伴關(guān)系計劃”以來,北大西洋合作委員會的功能越來越有限,北大西洋合作委員會成員們越來越意識到該組織的活動范圍受限較多,舉行的會議成了相關(guān)各方抱怨的“清談館”,參與的政府沒有任何實質(zhì)性行動,這最終導致一系列更現(xiàn)實的問題,比如維和、科技與環(huán)境、軍控等難以實施。鑒于此,1997年5月,歐洲-大西洋伙伴關(guān)系委員會(Euro-Atlantic Partnership Council)正式成立,取代北大西洋合作委員會。該機構(gòu)充實了北約“和平伙伴關(guān)系計劃”的內(nèi)容,成為加強北約與伙伴國政治磋商和軍事合作的新論壇,使伙伴國能夠單獨或以小組的形式就相互關(guān)心的政治和安全問題與北約成員國進行直接對話。因此,“和平伙伴關(guān)系計劃”和歐洲-大西洋伙伴關(guān)系委員會成為加入北約前的必要程序和重要議事機構(gòu)。波蘭的伙伴國地位已經(jīng)保證了其“一只腳”已經(jīng)跨進北約的門檻,剩下的僅是與歐洲-大西洋伙伴關(guān)系委員會磋商何時加入的問題。對此,波蘭領(lǐng)導人不斷催促北約加快批準程序,特別強調(diào)波蘭對北約的重要性。1997年,克瓦希涅夫斯基總統(tǒng)針對波蘭加入北約發(fā)表了自己的看法,他認為,“波蘭如果成為北約的成員國,將會提升北約的效力。波蘭是一個經(jīng)濟日益增長的穩(wěn)定國家,不存在與鄰國間的邊界沖突,也已經(jīng)完成了民主轉(zhuǎn)型,未來的波蘭將會在國際關(guān)系中發(fā)揮積極的建設性作用,成為歐盟成員國也指日可待。另外一點也很重要,波蘭是具有軍事潛力的一個國家?！盵13]7回顧波蘭加入北約的歷程可以看出,波蘭加入北約的外交策略著重兩點:一是特別強調(diào)波蘭為加入北約所付出的努力,二是波蘭已經(jīng)與歐洲安全和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)融為一體。[14]94波蘭的努力最終換來了北約的認可。1997年7月,北約馬德里峰會通過《歐洲——大西洋安全和合作馬德里宣言》,確定邀請波蘭、匈牙利、捷克首批加入北約。隨后,美國及其他北約成員國的立法機構(gòu)相繼批準波蘭、匈牙利、捷克加入北約的立法決議。波蘭完成了加入北約的所有程序。1999年3月12日,波蘭與匈牙利、捷克一道正式成為北約成員國。

波蘭加入北約改變了歐洲地緣政治的力量對比,達到了“讓俄羅斯出局、讓美國入局、讓德國失局”的效果。[15]310波蘭加入北約后不到兩周的時間,立即投入到北約在科索沃的軍事行動。波蘭的軍事支持導致波美關(guān)系迅速升溫?！?·11”事件發(fā)生后,波蘭不顧德、法等大國的反對意見,以實際行動(包括派兵參戰(zhàn)、后勤支援等)支持美國發(fā)動的阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭?？梢哉f,波美關(guān)系的強化是通過北約這一聯(lián)絡紐帶實現(xiàn)的。在美國部署中東歐導彈防御系統(tǒng)問題上,波蘭與俄羅斯針鋒相對,前者堅決支持美國的這一行動,與俄羅斯的“口水戰(zhàn)”、貿(mào)易戰(zhàn)幾乎是波俄關(guān)系中屢見不鮮的外交紛爭。另外,波蘭借助于北約伙伴國及成員國的身份,凸顯自己中東歐大國的國際影響力,在國際沖突地區(qū)中成為北約成員國中積極的一員,參加了數(shù)次軍事處突任務(見下表1)。因此,波蘭外交中的“大西洋主義”色彩愈加濃厚。

在2014年烏克蘭危機之前,波蘭的安全形勢要比該國歷史上任何一個時期都要好:不存在邊界糾紛(波德邊界已解決),與周邊鄰國關(guān)系相對友好,有一定的國防防御能力(美國在波蘭部署導彈防御系統(tǒng))。烏克蘭危機后,波蘭東部的安全局勢驟然緊張,為此,波蘭不斷增加國防預算,積極介入烏克蘭問題的國際談判,其表現(xiàn)在北約成員國中非?！皳屟邸?。2016年6月,北約在波蘭舉行了代號為“蟒蛇-2016”的聯(lián)合軍事演習,其規(guī)模成為近年來北約最大的軍事演習之一。同年7月8日,北約首腦峰會在波蘭華沙舉行,北約向波蘭增兵被列為會議的重要議程之一。波蘭正日漸成為北約抗衡俄羅斯、解決烏克蘭危機的重要參與國家。2018年3月28日,波蘭向美國購置了價值47.5億美元的愛國者導彈防御系統(tǒng),旨在提升國防現(xiàn)代化以更有效地應對俄羅斯的軍事威脅。[16]121因此，烏克蘭危機是導致波蘭安全焦慮加劇以及對北約政策調(diào)整的分水嶺事件。波蘭近年來在北約中的一系列舉措是歐洲東部安全形勢不斷惡化和波蘭國內(nèi)政治局勢、公眾社會輿論綜合作用的結(jié)果。波蘭的安全困境再次讓歐洲集體安全體系面臨改革的壓力。

表1 波蘭參與北約任務統(tǒng)計

資料節(jié)選自:Laura Chappell, Poland in Transition: Implications for a European Security and Defence Policy, Contemporary Security Policy, Vol.31, No.2, 2010, p.235.

總體來看,從波蘭加入北約以來,北約成為保障波蘭國家安全的主要國際安全組織,它不但為波蘭的安全和防衛(wèi)提供了雙邊和多邊合作的平臺,也是維持歐洲大陸政治、軍事穩(wěn)定的重要支柱。2014年發(fā)布的《波蘭共和國國家安全政策》將波蘭安全政策的側(cè)重點依次劃分為:北約、歐盟、美國、歐洲安全與合作組織、維謝格拉德集團、聯(lián)合國。[17]30由此可見,北約在波蘭國家安全戰(zhàn)略中的地位十分重要。目前,作為北約集體安全體系中的重要一員,波蘭的實力、影響力、重要性都要高于其他中東歐成員國。但是波蘭與北約屬于典型的非對稱性依賴關(guān)系。波蘭對北約的依賴要遠甚于北約對波蘭的依賴。如果波蘭不在北約集體安全體系中,波蘭的領(lǐng)土安全、國民安全將會受到俄羅斯最直接的軍事威脅,而北約離開波蘭,將會選擇次優(yōu)方案,比如波羅的海三國、羅馬尼亞等國作為抗衡俄羅斯的前哨。波蘭的安全戰(zhàn)略實質(zhì)上是以維護波美雙邊關(guān)系為基礎,以北約這一集體安全體系為紐帶,最終實現(xiàn)美國政治支持、北約軍事保護下的波蘭整體安全。在未來一段時期,綜合考量波蘭的政治形勢以及面臨的國際環(huán)境,尤其在當前歐洲面臨的嚴峻安全形勢下,波蘭和北約的關(guān)系仍然會緊密合作,以應對共同的安全困境。

二 外交轉(zhuǎn)型:集體身份認同的重塑

波蘭在劇變后一直強調(diào)其“歐洲東部”或者“中東歐”的地理身份認同,很少使用也不愿接受原來地緣政治意義上的“東歐”。在波蘭實現(xiàn)了完全意義上的主權(quán)自主性后,選擇加入歐盟成為其維護國家利益最大化的最佳選項,即成為一個集經(jīng)濟、政治、文化、歷史、地理等多重意義于一身的新的集體身份認同——歐盟成員國。這同樣也經(jīng)歷了不同階段。

(一)從受援國到聯(lián)系國(1989-1993年)

波蘭制度轉(zhuǎn)型之初首先接受了來自歐共體[注]1989 年時為歐洲共同體(簡稱歐共體),1993 年更名為歐洲聯(lián)盟(簡稱歐盟)。的援助,其中最主要的是“24國援助計劃”和“法爾計劃”。

“24國援助計劃”(G24 Assistance)是歐共體在1989年12月啟動的一系列旨在援助前東歐社會主義國家,包括波羅的海三國,但不包括獨聯(lián)體國家的歐洲多國經(jīng)濟援助框架和計劃。鑒于歐共體在該地區(qū)的經(jīng)濟地位、地緣優(yōu)勢以及安全考慮,G7巴黎峰會一致同意歐共體來協(xié)調(diào)此項援助。在此情況下,一項集經(jīng)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織24個成員國和多個國際經(jīng)濟及金融組織[注]當時歐共體15個成員國,外加美國、日本、土耳其、加拿大、瑞士、挪威、愛爾蘭、澳大利亞和新西蘭等國,共計24個;國際經(jīng)濟及金融組織包括國際貨幣基金組織、世界銀行、歐洲復興開發(fā)銀行等;受援中東歐12國包括:阿爾巴尼亞、保加利亞、捷克、愛沙尼亞、馬其頓、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞等國。的多邊援助中東歐國家計劃正式擬定。[18]27在受援國方面,波蘭是最大的受援國,它總共獲得了援助總額的35%(包括債務重組援助9%)。[19]82

“法爾計劃”(PHARE Program,Poland and Hungary Action for the Reconstruction of the Economy)是1989年7月G7巴黎峰會上,西方國家領(lǐng)導人發(fā)起的一項針對波蘭和匈牙利經(jīng)濟援助的倡議。援助從一開始就被納入歐共體總預算當中,對劇變初期中東歐國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供了最迫切和最及時的經(jīng)濟援助,保證了其向市場經(jīng)濟過渡的順利實施?！胺栍媱潯弊?990年1月開始正式實施。當年歐共體撥款3億埃居用于援助波蘭和匈牙利。1990-1993年,“法爾計劃”用于各項目的預算共計32.95億埃居,其中獲得預算最多的是波蘭,達8.02億埃居,占全部預算的24.4%。[19]88-94

歐共體的“24國援助計劃”和“法爾計劃”為波蘭“重返歐洲”提供了重要的外部支持。波蘭充分利用了這兩項援助計劃,成為獲益最多的中東歐國家。除了這兩項技術(shù)型硬援助，為了進一步與波蘭等中東歐國家建立一種制度性框架,幾乎在同一時期,一項偏重于軟援助的“歐洲協(xié)定”在各方的努力下最終締結(jié)完成。

“歐洲協(xié)定”(Europe Agreement),也稱“聯(lián)系國協(xié)定”。最早在1989年由英國提出構(gòu)想,1990年4月,歐共體同意建立一種新式的聯(lián)系國協(xié)定?！皻W洲協(xié)定”是在保留傳統(tǒng)雙邊貿(mào)易協(xié)定基礎上,將經(jīng)濟合作、財政援助、政治對話進行融合的一種協(xié)定。從另一個層面上來講,“歐洲協(xié)定”也是一種定制型的中東歐“聯(lián)系國協(xié)定”。波蘭方面高度重視“歐洲協(xié)定”,1991年1月成立了歐洲一體化與外國援助國家秘書局,與外交部以及其他部委選調(diào)的專家協(xié)同合作,共同組織聯(lián)系國協(xié)定談判。1992年成立了“聯(lián)系國及議會聯(lián)席委員會”,主要用來協(xié)調(diào)政府與議會在聯(lián)系國協(xié)定談判中的不同立場。[20]831歐共體與波蘭在1991年12月正式簽署了《歐洲協(xié)定》。歐共體在協(xié)定中充分肯定了波蘭在民主價值理念和政治實踐中所取得的成績,“充分認識到波蘭人民在向新的政治和經(jīng)濟秩序轉(zhuǎn)型中所取得的顯著成就,他們建立起法律規(guī)則和人權(quán),搭建起市場經(jīng)濟框架和自由民主選舉的多黨制法律框架”。[21]“歐洲協(xié)定”簽署后一個月,波蘭政府發(fā)布了“滿足‘歐洲協(xié)定’的法律和經(jīng)濟調(diào)整計劃”,擬在各部門之間協(xié)調(diào)改編工作,編制改編工作時間表。[22]1591992年3月,“歐洲協(xié)定”正式生效。在經(jīng)濟上,波蘭與歐共體實現(xiàn)了資本、服務、勞動、商品的自由流動(所謂的“四大自由”政策);在政治上,二者建立起高水平政治對話。[23]185波蘭獲得聯(lián)系國地位是歐共體對波蘭經(jīng)濟、政治、外交等方面進行監(jiān)督的開始,波蘭也因此開啟了加入歐共體(歐盟)的進程。

(二)從申請國到候選國(1993-1998年)

哥本哈根標準(Copenhagen Criteria)是一系列用來衡量某國家是否有資格加入歐盟的標準。它由歐洲理事會于1993年在丹麥首都哥本哈根制定。該標準規(guī)定,加入歐盟候選國至少滿足三個方面的標準:政治方面,要求候選國有維護民主的穩(wěn)定體制、法律規(guī)則、人權(quán)以及對少數(shù)民族的尊重;經(jīng)濟方面,要求候選國確實建立起有效的市場經(jīng)濟,并能夠應對歐盟范圍內(nèi)的競爭和壓力;法律方面,則要求候選國接受歐盟共同法,有能力履行成員國義務,包括對歐盟經(jīng)濟、政治和貨幣聯(lián)盟目標的堅守。[24]在哥本哈根標準當中還特別指出,如果歐盟開啟與候選國之間的談判,政治標準必須首先滿足。實際上,設計哥本哈根標準的初衷是將新成員國的政治不穩(wěn)定和經(jīng)濟負擔的風險最小化,并確保申請國樂于接受歐盟規(guī)則。[25]哥本哈根標準為波蘭加入歐盟設定了基本規(guī)則,指明了努力行進的方向。波蘭充分借鑒吸收了希臘、西班牙、葡萄牙入盟的“伊比利亞方案”,將政治標準置于首要考慮的因素。1994年4月5日,波蘭正式提出加入歐盟的申請,成為歐盟的準申請國。

1994年12月,歐委會埃森峰會推出“準備加入戰(zhàn)略”(Pre-accession Strategy)。1995年6月,歐盟戛納峰會發(fā)布了《單一市場白皮書》,強化了對候選國的政治約束,細化了入盟的相關(guān)政治標準。同年12月,歐盟馬德里峰會將入盟談判時間定在政府間會議結(jié)束6個月之后開始,最遲在1998年初正式開啟入盟談判進程。波蘭立即啟動了入盟談判前的準備工作。1996年,波蘭成立了歐洲一體化委員會,代替此前的歐洲一體化與外國援助國家秘書局。作為中央級別的行政實體機構(gòu),歐洲一體化委員會負責協(xié)調(diào)、支持一體化進程中的波蘭適應性改造問題,具有銜接內(nèi)外、承上啟下的作用。具體來講,一是支持和監(jiān)督國內(nèi)法規(guī)的制訂,保證不與歐盟法規(guī)相抵觸,同時與歐委會展開工作上的合作;二是與地方政府進行協(xié)調(diào),協(xié)助地方政府做好加入歐盟的準備。該委員會由政府總理親自領(lǐng)導,委員會成員包括外交部、內(nèi)務與行政部、經(jīng)濟部、財政部、環(huán)保部、勞動與福利部、農(nóng)業(yè)部、司法部等眾多內(nèi)閣部長。另外,委員會設立常設機構(gòu)——歐洲一體化合作秘書處,負責協(xié)調(diào)、管理加入歐盟的一切事務。1998年,波蘭政府建立了一個特殊機構(gòu)——談判籌備部際小組,主要用來與歐盟進行入盟談判。該小組有18名副部長級別的成員,專門配合首席談判代表的工作。[20]831-832可以說,波蘭幾乎舉政府全部之力投入到與歐盟的談判中。

同時,為評估波蘭的法律完善程度和經(jīng)濟社會發(fā)展情況,歐盟對波蘭進行了專項問卷調(diào)查。該問卷長達170頁,涉及波蘭23個領(lǐng)域,包括各項宏觀經(jīng)濟指標、關(guān)稅、外交、安全、就業(yè)、福利及農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展狀況等,甚至還涉及內(nèi)政、司法等問題。波蘭政府對這項工作高度重視。在1994年4-6月整整三個月的時間里,所有的中央部委通力合作,最終向歐盟遞交了26卷2664頁的問卷報告。[20]827可以說,這次問卷調(diào)查檢驗了波蘭中央行政部門的效率,考驗了組織機構(gòu)之間的協(xié)作能力,是入盟談判前的一次演練。1997年,波蘭議會批準了政府起草的《一體化國家戰(zhàn)略》。該文件認為,“一千多年來,波蘭在地理、文化、經(jīng)濟上屬于歐洲。我們的國家與歐洲共享基本的價值觀……因此,一體化國家戰(zhàn)略不是回歸歐洲的戰(zhàn)略,而是融入歐洲結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略?！盵20]827《一體化國家戰(zhàn)略》保證了波蘭在入盟政策上的延續(xù)性,這樣波蘭就不會出現(xiàn)因政府更迭或者領(lǐng)導人的個人喜惡而改變加入歐盟的方向。

1997年7月,歐委會發(fā)布了《2000年議程:為了更強大和更廣闊的聯(lián)盟》(Agenda 2000, For a Stronger and Wider Union),這是對中東歐申請國資格的評審意見?！?000年議程》認為波蘭的政治標準和經(jīng)濟指標都是4/5級,在政治上是“穩(wěn)定的民主化國家。已經(jīng)具有保障法律、人權(quán)和尊重與保護少數(shù)民族權(quán)利的制度。要進一步改善司法工作,加強反腐敗。報業(yè)自由化尚有一定限制?！痹诮?jīng)濟上,“1992年經(jīng)濟開始復蘇。此后一直保持6%的速度。預算赤字低于GDP3%的水平。1991年債務重新安排之后,外債負擔大幅度減輕。1996年通貨膨脹率為20%。人均GDP相當于歐盟的31%。進出口的65%和70%面向歐盟?；旧鲜鞘袌鼋?jīng)濟國家。金融服務欠發(fā)達。養(yǎng)老金制度需要改革。銀行系統(tǒng)需要進一步改革。從中期來看要適應歐盟內(nèi)部的競爭和市場的壓力。農(nóng)業(yè)需要現(xiàn)代化。工業(yè)中存在大量有活力的私營經(jīng)濟和需要改造的國有企業(yè)。”[19]138為進一步加大對中東歐國家的援助額,明確申請國的義務及完成歐盟項目的時間表,歐委會還創(chuàng)立了“加入伙伴關(guān)系”(Accession Partnership)。在“加入伙伴關(guān)系”的倒逼下,為提早準備使用歐盟結(jié)構(gòu)基金和歐洲農(nóng)業(yè)指導和保證基金,1998年波蘭政府在財政部建立了“國家投資促進與制度建設基金”。[20]8291998年3月31日,歐盟與波蘭的入盟談判正式啟動,波蘭正式成為歐盟候選國。

(三)從談判國到成員國(1998-2004年)

對候選國而言,入盟談判本質(zhì)上是一場“體制轉(zhuǎn)換”,這與歐盟其他領(lǐng)域的談判存在性質(zhì)上的差異。正如歐盟一位全程參與談判進程的官員所言,“入盟談判不是關(guān)乎‘我們’與‘他們’未來關(guān)系的談判,而是關(guān)乎未來的‘我們’關(guān)系的談判。這是一場由外圍進入內(nèi)場的進程?！盵26]31因此,入盟的談判必定是復雜而艱難的。

1998年3月,波蘭與歐盟正式開始入盟談判。一開始,波蘭的國內(nèi)局勢對于加入歐盟較為有利。1997年議會選舉后的中右翼政府(團結(jié)選舉行動和自由聯(lián)盟聯(lián)合政府)對待一體化進程是比較積極的。尤其是自由聯(lián)盟幾位重要成員,包括外交部部長布羅尼斯瓦夫·蓋萊梅克(Bronislaw Geremek)、國防部部長亞努什·奧涅什凱維奇(Janusz Onyszkiewicz)、副總理兼財長巴爾采羅維奇都是堅定的一體化支持者。1999年初,執(zhí)政的中右翼政府制定了國家發(fā)展十年規(guī)劃《波蘭2000——2010年經(jīng)濟發(fā)展和金融戰(zhàn)略》,即“追趕歐盟計劃”。這個計劃提出了追趕歐盟的三種方案:積極方案、被動方案和滯后(預警)方案。[27]由此可見,波蘭政府對于入盟的應對措施是比較周全的。盡管如此,波蘭與歐盟之間的談判依然冗長而緩慢。波蘭與歐盟在31個領(lǐng)域31章的談判于1998年11月開始,2002年12月結(jié)束,先后持續(xù)了4年多時間。1998年結(jié)束了2章的談判,1999年完成了7章的談判,2000年完成了5章的談判,2001年完成了6章的談判,2002年完成了11章的談判。[28]在整個入盟談判中,波蘭表現(xiàn)出要價高、不讓步的姿態(tài),歐盟東擴中的“波蘭現(xiàn)象”因此而得名。[29]波蘭的這種拖沓談判甚至引起其他5個“盧森堡集團”國家的不滿,后者甚至試圖甩開波蘭先行入盟。因德國反對,這種小規(guī)模的東擴才沒有發(fā)生。[30]在眾多中東歐候選國,尤其是波蘭的“漫天要價”面前,歐盟只能被動應付,采取拖延戰(zhàn)術(shù)。在中東歐國家的強烈要求下,歐盟在2000年11月通過談判時間表,確定具備條件的候選國于2002年年底結(jié)束談判。2002年12月,歐盟哥本哈根首腦會議宣布,歐盟與波蘭等10個候選國的入盟談判已完成。2003年4月,波蘭簽署了入盟條約。2004年5月1日,波蘭正式加入歐盟,成為歐盟正式成員國。

(四)入盟后的波蘭(2004年-今)

加入歐盟后的波蘭,經(jīng)濟飛速發(fā)展,人民生活水平顯著提高。波蘭人對加入歐盟總體上是持肯定態(tài)度的?？梢哉f,歐盟已經(jīng)成為波蘭人日常生活的一部分。波蘭總統(tǒng)克瓦希涅夫斯基在波蘭加入歐盟的當天發(fā)言時稱,“加入歐盟可以與波蘭皈依基督教、1918年國家獨立一起載入波蘭史冊?！盵31]331加入歐盟已經(jīng)成為波蘭國家歷史中的標志性事件。

波蘭成為歐盟成員國并不意味著主權(quán)的無條件讓渡,它是歐盟下的主權(quán)成員國,而非國家聯(lián)邦體。因此,加入歐盟后,波蘭與歐盟之間齟齬不斷。

首先是歐盟的制憲危機。在2004年歐洲議會選舉以及2005年的波蘭國內(nèi)議會選舉中,疑歐主義的右翼政黨——法律與公正黨走上前臺,這為歐盟法律法規(guī)在波蘭執(zhí)行制造了困難。波蘭反對“有效多數(shù)表決機制”(一項決策需要55%的成員國同意,且同意國人口總數(shù)達到65%的歐盟人口),主張《尼斯條約》確定的“簡單表決機制”(一國一票制)。波蘭總統(tǒng)萊赫·卡欽斯基在不同的場合公開表示反對擴大歐盟的權(quán)力,反對給予歐盟理事會主席過多的授權(quán),對《歐盟憲法條約》以及后來的《里斯本條約》公開質(zhì)疑。一直到了2009年10月,愛爾蘭第二次公投結(jié)束以后,波蘭才批準了《里斯本條約》。同時,由于這一時期的波蘭積極參與伊拉克戰(zhàn)爭,與美國關(guān)系迅速升溫,與法國、德國關(guān)系跌入低谷,波蘭被歐盟貼上了“新的難對付的伙伴”標簽。

歐盟與波蘭產(chǎn)生分歧的另一個方面是難民危機。2015年10月25日,保守的法律與公正黨贏得大選并單獨組閣執(zhí)政,波蘭與歐盟再次進入磕磕絆絆的“怪圈”。2015年,面對難民危機肆虐下的歐洲,波蘭政府拒絕無條件接收難民(尤其抨擊德國的難民政策)。波蘭的理由是波蘭已經(jīng)安置了足夠多烏克蘭移民,沒有能力安置其他國家的難民。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù),波蘭是烏克蘭第二大移民國(僅次于英國)。在2014年就有355萬多人移民到波蘭。2015年末估計有超過80萬烏克蘭人在波蘭找工作。[34]27在歐盟的不斷批評和施壓下,該國最終同意接收7000名難民。2016年3月,布魯塞爾發(fā)生地鐵站恐怖襲擊后,波蘭立即宣布拒絕接收難民。自難民危機發(fā)生以來,“波蘭是對歐盟的難民處置措施批評最激烈的國家”。[35]171當然,歐盟對于波蘭法律與公正黨政府也采取了應對之策。2017年8月,歐盟最終啟動了針對波蘭的“違背義務懲治程序”,主要針對的是波蘭法律與公正黨政府執(zhí)意推行的司法改革的懲治。當然,波蘭對歐盟的政策之所以出現(xiàn)波動和分歧,部分原因是政黨政府造成的,是不同的政黨在對歐立場上出現(xiàn)分化的必然結(jié)果。在2017年2月的一場有關(guān)外交政策的議會辯論中,實質(zhì)上反映出當前波蘭政壇中不同政黨對待歐洲一體化和主權(quán)國家的不同政治立場。執(zhí)政黨法律與公正黨主張國家主權(quán)的完全自主和獨立,而反對黨公民綱領(lǐng)黨、現(xiàn)代黨、波蘭農(nóng)民黨主張與其他成員國“共建對歐依賴性主權(quán)”。[36]11

三 結(jié)語

波蘭的外交與安全轉(zhuǎn)型充分證明,波蘭是北約、歐盟東擴的最大受益者。北約與歐盟成為波蘭外交與安全的兩翼,北約保障了其國防安全,歐盟則將波蘭的市場與歐洲單一市場實現(xiàn)了全方位對接和融合,為國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展提供了廣闊的空間。波蘭與北約和歐盟的這種關(guān)系被稱之為“雙軌非對稱性聯(lián)盟”。[37]28-29某種程度上可以說,正是借助于北約和歐盟,波蘭在劇變后才有條件從一個勢單力薄的蘇東邊緣小國發(fā)展成為一個舉足輕重的歐盟新成員大國。

首先，從發(fā)展軌跡上看,波蘭的外交與安全轉(zhuǎn)型既是制度重新整合、靠攏西方的過程,也是重新調(diào)整跨大西洋安全關(guān)系以及與歐盟關(guān)系的過程。劇變前,波蘭在原蘇東國家中的地位受制于蘇聯(lián)大國大黨的影響,其制度選擇、治國模式以及對外關(guān)系的自主性十分有限。劇變后,“回歸歐洲”成為舉國上下一致的政治共識和身份認同,安全上的“北約化”與外交上的“歐洲化”是這種共識和認同的具體路徑選擇。對于波蘭來講,北約標準和歐盟標準是衡量波蘭安全與外交是否“達標”的重要標尺,也是校正國內(nèi)各項制度的有效工具。盡管在談判磋商中被冠以“波蘭現(xiàn)象”“難對付的伙伴”等有爭議性的標簽,但是這反映了波蘭在和北約與歐盟的利益博弈過程中充分考慮了國家利益,并且從一開始就在新的地緣政治環(huán)境中爭取有利的區(qū)域地位。隨著加入北約和歐盟目標的實現(xiàn),如何在其中發(fā)揮影響力成為波蘭必須正視的問題。經(jīng)歷過“9.11事件”、伊拉克戰(zhàn)爭、歐債危機、烏克蘭危機、歐洲難民危機以及英國“脫歐”等事件,波蘭的安全與外交政策不斷做出調(diào)整,較之于之前,“親北約、疏歐盟”的跡象愈加明顯。尤其是法律與公正黨政府上臺以來,波蘭不斷強化與以美國為首的北約關(guān)系,崇尚大西洋主義在維持中東歐安全,尤其是波蘭安全中的重要性。波蘭與歐盟的關(guān)系雖然沒有出現(xiàn)全方位的惡化和倒退,但是在地區(qū)安全、經(jīng)濟發(fā)展模式以及民主治理等方面的確出現(xiàn)了劇變以來最大的分歧。從目前歐洲局勢來看,波蘭仍然會采取靈活的對歐政策,不斷調(diào)整與歐盟之間的伙伴關(guān)系。

其次，從轉(zhuǎn)型的動因看,波蘭的外交與安全轉(zhuǎn)型是國內(nèi)因素與國際因素合力推動的結(jié)果。在任何一國中,外交與安全政策必須服務于內(nèi)政,波蘭也不例外。劇變前夕,波蘭的國內(nèi)經(jīng)濟、政治和社會運行都出現(xiàn)了嚴重的問題。波蘭國內(nèi)對西方安全、繁榮以及現(xiàn)代化的訴求與日俱增,而北約和歐盟所提供的安全保障和現(xiàn)代化繁榮恰好為波蘭提供了選項。因此,波蘭從一開始就比較主動靠攏西方,而后者則在觀望中接觸。隨著波蘭國內(nèi)各項制度不斷重塑,并且很快實現(xiàn)了政治和社會的大體穩(wěn)定,北約和歐盟不斷發(fā)現(xiàn)波蘭在中東歐地區(qū)的地緣價值。顯然,國際政治與經(jīng)濟形勢的變化促使北約和歐盟重新設計歐洲東部安全與穩(wěn)定框架,“雙東擴”成為美歐雙方力主的實施手段,而波蘭成為重要的戰(zhàn)略支點。加入北約和歐盟后的波蘭,安全困境并沒有徹底擺脫。在部分波蘭有影響力的政客和很大一部分民眾看來,由于俄羅斯對波蘭的安全威脅議題遠遠超過歐盟對波蘭的經(jīng)濟提振議題,因此,波蘭政府有必要采取一切必要措施應對威脅,這在法律與公正黨執(zhí)政以來表現(xiàn)尤甚。這種變化也隱藏著巨大的風險,一是影響國內(nèi)輿論,排俄仇俄情緒滋長;二是與歐盟的關(guān)系出現(xiàn)裂痕,疑歐傾向加劇。波蘭的外交與安全政策總體上趨于保守。因此,評估波蘭的外交與安全轉(zhuǎn)型,不能割裂國內(nèi)因素與國外因素,必須統(tǒng)一起來看待。

最后,波蘭外交與安全轉(zhuǎn)型的結(jié)果不斷提升了波蘭的國際地位,激發(fā)了波蘭的“大國”抱負。一是在北約和歐盟中,波蘭的作用和影響在加強。在北約層面,歐洲東部的安全日益嚴峻,充滿了不確定性,加上波蘭與俄羅斯的歷史恩怨和現(xiàn)實糾葛,決定了波蘭在維護北約權(quán)威上最為積極,舉措也最為激進,包括聯(lián)合軍演、部署防御系統(tǒng)、駐軍等方面都走在其他中東歐國家前面。在歐盟層面,波德俄三角關(guān)系影響著波蘭與歐盟之間的關(guān)系。波德俄關(guān)系同時改善的情況少見。波蘭試圖通過波德雙邊關(guān)系來影響歐盟的整體對俄政策。當前,作為北約和歐盟成員國,波蘭主張繼續(xù)東擴,以發(fā)揮其在北約和歐盟中的影響力。二是在中東歐地區(qū)發(fā)揮影響力。波蘭通過維謝格拉德集團,密切加強同匈牙利、捷克、斯洛伐克之間的關(guān)系，并借此提高其在該集團中的對外政策協(xié)調(diào)能力。通過發(fā)起“三海倡議”，加強了包括波蘭在內(nèi)的12個中東歐國家(含中歐的奧地利)在基礎設施建設方面的地區(qū)國家間的合作能力。通過推進歐盟“東部伙伴關(guān)系”，強化了歐盟新成員國與東部伙伴關(guān)系國之間的關(guān)系，尤其歐盟對烏克蘭、白俄羅斯的外交政策中,波蘭的影響力顯著增加。三是在歐洲之外,波蘭與中國的雙邊關(guān)系近年來持續(xù)升溫,尤其是積極參與“16+1合作”以及中國“一帶一路”倡議成為波蘭外交政策的新亮點。四是在全球治理層面,特別注意維護國際組織的公信力,并積極踐行國際義務。在波蘭任2018-2019年聯(lián)合國安理會非常任理事國期間,提出了一系列富有建設性的全球方案。波蘭也適時利用主辦國的優(yōu)勢,推進全球問題的解決。比如在2018年12月舉行的聯(lián)合國卡托維茲氣候變化大會中,全球氣候治理取得重大進展,波蘭成為在解決氣候問題上全球關(guān)注的國家。因此,波蘭在中東歐地區(qū)當中具備“大國”的潛質(zhì),但未來的波蘭外交與安全轉(zhuǎn)型仍將受到美國、歐盟、俄羅斯等其他世界大國的影響。無論世界政治、經(jīng)濟形勢如何變化,波蘭的外交與安全政策始終以北約和歐盟為重中之重,其他的雙邊或者多邊關(guān)系都是建立在這二者基礎之上的。