內(nèi)蒙古地區(qū)生態(tài)草牧業(yè)政策梳理與評估
-----------基于社會網(wǎng)絡(luò)分析方法

趙 哲,陳建成,白羽萍,劉 雨,汪婧宇,李民桓

(1.北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,北京 100083;2.中國科學(xué)院 a.地理科學(xué)與資源研究所;b.農(nóng)業(yè)政策研究中心,北京 100101;3.中國科學(xué)院大學(xué),北京 100101;4.山東師范大學(xué) 地理與環(huán)境學(xué)院,山東 濟南250358)

1 引言

我國草原面積遼闊,草地面積占國土總面積的41%,居世界第二位[1-4]。草地資源不僅是我國畜牧業(yè)發(fā)展的載體與基礎(chǔ),更是我國生態(tài)安全的重要屏障[5,6],在防止土地風(fēng)蝕沙化、水土流失、鹽漬化、旱化、保護生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用[7]。近年來,鑒于草原地區(qū)出現(xiàn)草原面積縮減、植被覆蓋率降低、生態(tài)服務(wù)功能下降等問題[8-12],自2000年起,我國陸續(xù)實施了多項生態(tài)保護與建設(shè)工程,雖然部分地區(qū)植被得到較好恢復(fù),但草原地區(qū)“局部改善、總體惡化”的整體態(tài)勢并未得到根本性改變[13]。生態(tài)保護與建設(shè)工程的實施,部分存在缺乏與牧區(qū)草業(yè)發(fā)展模式的創(chuàng)新有機地結(jié)合,沒有兼顧發(fā)揮其生態(tài)功能和經(jīng)濟功能等問題。為了實現(xiàn)草原牧區(qū)又好又快的發(fā)展[14],2015年中央“一號文件”首次提出了加快發(fā)展“草牧業(yè)”,支持飼草料種植,開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點,促進糧食、經(jīng)濟作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展,在保障草原地區(qū)生態(tài)安全的同時,兼顧草地的生產(chǎn)功能,以期實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的雙贏。

自“草牧業(yè)”概念被提出以來,在學(xué)術(shù)界與政府職能部門間引起了熱議[14]。任繼周認為草牧業(yè)的核心含義是在1.19億hm2耕地紅線內(nèi),通過在農(nóng)耕地區(qū)種植飼草料作物,推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,實現(xiàn)草業(yè)與牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展[15];方精云等認為草牧業(yè)是以草為基礎(chǔ)的畜牧業(yè),是在傳統(tǒng)畜牧業(yè)與草業(yè)基礎(chǔ)上提升的新型生態(tài)草畜產(chǎn)業(yè)[16]。本文認為,草牧業(yè)不是草業(yè)與畜牧業(yè)的簡單疊加,而是通過草—畜結(jié)合、草—畜平衡,實現(xiàn)草地生產(chǎn)功能和生態(tài)功能的合理配置和雙贏。隨著各級政府對中央“一號文件”的解讀、一系列促進“草牧業(yè)”發(fā)展的配套政策相繼出臺,但對政策落實情況、實施效果、農(nóng)牧民對政策感知和滿意程度還不甚清晰,在發(fā)展草牧業(yè)方面亟需結(jié)合當?shù)貙嵡?厘清國家和地方政策的實施效果,辨識草牧業(yè)發(fā)展的政策缺口,為我國生態(tài)草牧業(yè)政策制定提供決策支持。

2 文獻回顧

“政策科學(xué)”概念最早由美國學(xué)者哈羅德·拉斯韋爾于1951年提出,并逐漸將研究范疇拓展至決策前分析、決策后執(zhí)行和執(zhí)行后評估三個階段[17]。作為“政策科學(xué)”的重要組成部分,近年來隨著政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府的建設(shè)需求,“政策評估”尤其是第三方政策評估越來越受到學(xué)者及政府職能部門的青睞[18]。第三方評估作為一種必要且有效的外部制衡工具,在彌補傳統(tǒng)政府自我考評不足的同時對優(yōu)化政府職能、提升績效管理水平具有重要意義[19]。對“第三方”的定義,學(xué)者們眾說紛紜,但總體來說“第三方”是指獨立于政策制定者與執(zhí)行者之外的一方,與被評估方及其服務(wù)的對象間不存在隸屬與利益關(guān)聯(lián),“獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性”是保障評估結(jié)果公正合理的基礎(chǔ)[20]。

近年來,國內(nèi)外學(xué)者對于政策評估進行了豐富的研究,如Vedung基于評估標準提出了10種政策評估模型[21]；Patton、Sawicki基于評估的主體、目標和方法,提出了包括行為目標模型,無目標模型等在內(nèi)的8種政策評估模型[22]；陳青云提出了前后對比的政策評估基本分析方法[23]；王再進等基于公共政策與創(chuàng)新政策評估方法,建立了評估指標體系[24]；趙莉曉將公共政策評估的研究方法應(yīng)用于創(chuàng)新政策評價中,并提出了理論框架[19]。其他學(xué)者在公共管理、教育、地產(chǎn)、創(chuàng)新等諸多領(lǐng)域進行了政策評估實踐[25-29]。

由于“草牧業(yè)”是一個較新的概念,現(xiàn)有研究主要聚焦于內(nèi)涵界定及其發(fā)展模式的探索上[14-16,30],目前鮮有學(xué)者對草牧業(yè)相關(guān)政策進行評估,且政策評估是一個動態(tài)復(fù)雜的管理過程,一項政策的實施效果通常受到相關(guān)政策實施的影響。為了更好地呈現(xiàn)政策貫徹落實情況,本文將社會網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis,SNA)方法引入政策評估實踐中,通過繪制內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策社會網(wǎng)絡(luò)圖,構(gòu)建各行動者間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),厘清關(guān)系模式[31],并結(jié)合中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心提供的遙感影像對政策貫徹落實成效進行評價分析。

3 內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策圖譜分析

自“草牧業(yè)”概念被提出以來,得到了各級政府的積極響應(yīng),一系列政策的出臺為我國草牧業(yè)發(fā)展提供了源源動力。作為全國“八大牧區(qū)”之首,內(nèi)蒙古地區(qū)率先對中央政策做出反應(yīng),積極踐行國家發(fā)展草牧業(yè)的實踐,擴大青貯玉米等飼草料的種植面積,開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點,推動了本地區(qū)草牧業(yè)的快速發(fā)展。本研究借鑒柳卸林的政策分析框架[32],在梳理國家與內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策的基礎(chǔ)上,構(gòu)建草牧業(yè)政策庫;采用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法繪制草牧業(yè)政策社會網(wǎng)絡(luò)圖,可視化政策覆蓋面,并通過中心性分析,辨識政策間的相互影響,從而厘清我國草牧業(yè)政策實施缺口,為我國草牧業(yè)政策實施提供決策支持。

表1 草牧業(yè)政策梳理

3.1 草牧業(yè)政策社會網(wǎng)絡(luò)圖繪制

社會網(wǎng)絡(luò)分析方法借用圖論和矩陣來表現(xiàn)社會關(guān)系及其結(jié)構(gòu),社會網(wǎng)絡(luò)即由行動者之間連接而成的關(guān)系結(jié)構(gòu),反映了行動者之間的社會關(guān)系與相互影響。

本研究梳理了2015—2017年國家和內(nèi)蒙古自治區(qū)各部門出臺的一系列發(fā)展草牧業(yè)的相關(guān)政策共110項,首先形成內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策數(shù)據(jù)庫(表1)。然后,對110項政策標題進行歸納、篩選,提取關(guān)鍵詞,并對相近關(guān)鍵詞進行合并。如將“生態(tài)文明、草原恢復(fù)、生態(tài)補償”等合并為“保護草原、恢復(fù)生態(tài)”;將“規(guī)?；a(chǎn)、經(jīng)營模式”等合并為“做大做強畜牧產(chǎn)業(yè)”等,形成關(guān)鍵詞數(shù)據(jù)庫,并通過bicomb軟件進行高頻詞提取,選擇頻次≥3的高頻詞作為政策工具(表2)。

表2 內(nèi)蒙古草牧業(yè)政策工具

表3 內(nèi)蒙古草牧業(yè)社會網(wǎng)絡(luò)行動者

注:①1、2、3……為行動者編號;②農(nóng)辦牧[2015]18號(1)指農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)廳2015年第18號文件中涉及“保護草原、恢復(fù)生態(tài)”的政策工具,括號內(nèi)編號對應(yīng)的是表1中政策工具的編號。

根據(jù)共現(xiàn)高頻詞確定的12項政策工具,將相關(guān)政策內(nèi)容虛擬化為135個行動者(表3),運用二值法構(gòu)建內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策各虛擬行動者之間的關(guān)系矩陣。若行動者內(nèi)容是同一個政策工具,則在關(guān)系矩陣相應(yīng)位置記為“1”;反之,則記為“0”。同時,為厘清政策間相互關(guān)系與影響,更加清晰辨識現(xiàn)行草牧業(yè)政策實施缺口,在繪制草牧業(yè)政策圖譜的基礎(chǔ)上,根據(jù)表1中政策梳理的主要內(nèi)容,若一項政策工具中有超過50%的行動者內(nèi)容與另一項政策工具相關(guān),則認為該項政策工具對另外一項政策工具存在影響,在關(guān)系矩陣中記為“1”;反之,記為“0”。然后將矩陣導(dǎo)入Ucinet軟件中,通過其中的Netdraw軟件進行社會網(wǎng)絡(luò)分析和中心性分析,得出內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策分布圖譜及草牧業(yè)政策社會網(wǎng)絡(luò)圖(圖1、圖2)。

圖1 內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策圖譜

圖2 內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策社會網(wǎng)絡(luò)

3.2 內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策分析

內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策圖譜分析:從圖1可見現(xiàn)行草牧業(yè)政策的分布情況。其中,“保護草原、恢復(fù)生態(tài)”和“良種補貼、機械補貼”所對應(yīng)的1、5子網(wǎng)絡(luò)密集程度最高,表明涉及較多政策。自生態(tài)文明建設(shè)提出以來,始終受到國家的高度重視，內(nèi)蒙古自治區(qū)及時出臺了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》和《關(guān)于加快生態(tài)文明制度建設(shè)和改革的意見》等系列政策。此外,為提高畜牧業(yè)產(chǎn)值,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,國家和內(nèi)蒙古各級政府不斷加大補貼力度,著力提升草牧業(yè)規(guī)模化、機械化水平,推動草畜產(chǎn)品保質(zhì)增量。

2、3、6、7、8子網(wǎng)絡(luò)所對應(yīng)的“新型土地管理體制與新型生產(chǎn)經(jīng)營體系”、“種養(yǎng)結(jié)合、優(yōu)質(zhì)飼草料種植,推動糧改飼”、“提高人民生活水平”、“重大災(zāi)害應(yīng)急防御策略”、“做大做強畜牧產(chǎn)業(yè)”同樣涉及較多主體。近年來,國家在加大草原生態(tài)保護力度的同時,兼顧發(fā)揮草地的生產(chǎn)功能,著力優(yōu)化草原管理、加強補貼力度、推進草原確權(quán)、多元生產(chǎn)經(jīng)營方式、規(guī)范草原管理、提高畜牧業(yè)產(chǎn)、促進農(nóng)牧民增收,并加強重大災(zāi)害防御及應(yīng)對管理,最小化極端氣候帶來的經(jīng)濟損失,最大程度地保障人民生命和財產(chǎn)安全。

4、9、10、11、12子網(wǎng)絡(luò)所對應(yīng)的“人工草地建設(shè)試點工程”、“產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系”、“牧草品質(zhì)評價體系”、“農(nóng)、牧民技術(shù)與市場技能培訓(xùn)”、“草畜雙承包責(zé)任制”涉及的相關(guān)政策較少。2015年中央“一號文件”提出大力發(fā)展“草牧業(yè)”,隨后在系列推動草牧業(yè)發(fā)展的政策中,“糧改飼”試點工程建設(shè)取得了較大成果,而人工草地建設(shè)工程相應(yīng)的配套措施較少?！爸撇荨边^程中，種植與收割技術(shù)落后,飼草料供給不足導(dǎo)致動物性食品大量依賴出口,供需矛盾日益突出。在生產(chǎn)經(jīng)營過程中,農(nóng)牧民老齡化程度高、專業(yè)知識與市場行情脫節(jié)等問題嚴重制約農(nóng)牧民增收,相關(guān)方面亟待政策扶持。

內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策社會網(wǎng)絡(luò)分析:圖2描述和測量了各項政策工具間的相互聯(lián)系與影響,箭頭指向表示政策工具間存在單向或雙向的影響,政策工具面積大小表示中心性的高低,中心性越高,說明該項政策工具聯(lián)結(jié)的政策越多。從圖2可知,“保護草原,恢復(fù)生態(tài)”與“提高人民生活水平”的中心度最高,且均為箭頭指向方,表明聯(lián)結(jié)了較多的政策工具。其中,“種養(yǎng)結(jié)合、優(yōu)質(zhì)飼草料種植,推動糧改飼”與“良種補貼、機械補貼”會對“重大災(zāi)害應(yīng)急防御策略”與“新型土地管理體制與新型生產(chǎn)經(jīng)營體系”產(chǎn)生影響;“產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系”會影響“重大災(zāi)害應(yīng)急防御策略”的改善與“人工草地試點工程”的實施和“牧草品質(zhì)評價”的提高;而“做大做強畜牧產(chǎn)業(yè)”則受到“重大災(zāi)害應(yīng)急防御策略、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系、農(nóng)牧民技術(shù)與市場技能培訓(xùn)”的影響,并且與上述各項政策工具最終共同作用于“保護草原,恢復(fù)生態(tài)”與“提高人民生活水平”。此外,“保護草原,恢復(fù)生態(tài)”對“提高人民生活水平”也存在影響。

在黨的十九大報告中,一方面,再次強調(diào)建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計;另一方面,將人民追求美好生活的需求確定為當前社會的主要矛盾,其實質(zhì)就是不斷提升人民的生活水平。因此,草原工作的核心就是要在保障草原生態(tài)安全的同時,著力提升農(nóng)牧民的生活水平,各項政策的實施也是據(jù)此開展。

具體來說,《2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)“糧改飼”試點旗縣推進工作方案》與《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革方案》中,基于“為養(yǎng)而種、以養(yǎng)帶種,種養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展理念,開展青貯種植,大力發(fā)展草食畜牧業(yè)。通過過腹轉(zhuǎn)化增值,深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革,優(yōu)化草地經(jīng)營管理模式,推進種植業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、畜牧業(yè)提質(zhì)節(jié)本增效,增加農(nóng)牧民收入;《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化第十三個五年發(fā)展規(guī)劃》提出要大力實施“藏糧于技”戰(zhàn)略,通過強化關(guān)鍵性技術(shù)的研發(fā)和利用,構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的綠色高產(chǎn)高效糧食生產(chǎn)技術(shù)體系,促進草牧產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級,并通過科技研發(fā)提高農(nóng)牧業(yè)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警、信息發(fā)布和災(zāi)害風(fēng)險管理能力,說明科技水平的提升對增強草牧業(yè)抗災(zāi)能力、優(yōu)化飼草資源開發(fā)利用、滿足家畜營養(yǎng)需求、提升草畜產(chǎn)品質(zhì)量、減少農(nóng)牧民經(jīng)濟損失具有積極作用;《內(nèi)蒙古自治區(qū)“十三五”時期綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》提出構(gòu)建“自治區(qū)—盟市—旗縣—蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級救災(zāi)物資儲備網(wǎng)絡(luò),提升重大災(zāi)害應(yīng)對能力,減輕氣候災(zāi)害對生態(tài)系統(tǒng)和畜牧產(chǎn)業(yè)增加值的影響,最大程度地保護農(nóng)牧民生命財產(chǎn)安全;《關(guān)于促進草牧業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求組織開展了草牧業(yè)發(fā)展試驗試點,通過人工草地建設(shè)提升飼草供給,緩解天然草場壓力,促進草原生態(tài)恢復(fù)。同時,根據(jù)區(qū)域自然資源的承載能力,在確保生態(tài)安全的前提下兼顧草地生產(chǎn)功能,為養(yǎng)而種,草畜配套,良性循環(huán),實現(xiàn)生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展;通過轉(zhuǎn)變養(yǎng)殖方式,優(yōu)化草畜產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu),提高草畜產(chǎn)品產(chǎn)量,增加農(nóng)牧民收入,改善農(nóng)牧民生活水平。此外,“保護草原,恢復(fù)生態(tài)”對“提高人民生活水平”也存在影響,但并非都是積極的。自2000年以來,為了在短時間內(nèi)遏制草原退化速度,國家和內(nèi)蒙古地區(qū)實施了包括“退牧還草、禁牧封育、生態(tài)移民”等一系列政策,雖然在一定程度上起到了保護草原的作用,但卻未能深刻詮釋現(xiàn)代草牧業(yè)的精髓,忽視了草地的生產(chǎn)功能,導(dǎo)致部分農(nóng)牧民生活貧困化。因此,在《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策指導(dǎo)意見》中,補獎?wù)呦蜇毨У貐^(qū)傾斜,將政策紅利更多的惠及貧困人口,政策覆蓋全區(qū)12個盟市、2個計劃單列市、73個旗縣區(qū)、605個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的6746.58萬hm2天然草原,其中禁牧補貼標準由一期的0.39元/hm2·a年提高到0.49元/hm2·a,草畜平衡獎勵標準由0.099元/hm2·a提高到0.166元/hm2·a,加大了對農(nóng)牧民的補償力度。

綜上可知,各項政策工具間存在交互影響,但影響并非都是積極的,政策實施大多圍繞“保護草原,恢復(fù)生態(tài)”與“提高人民生活水平”,表明保護草原生態(tài)與提高人民生活水平始終是草原工作的核心。此外,“新型土地管理體制與新型生產(chǎn)經(jīng)營體系”、“人工草地建設(shè)試點工程”、“農(nóng)牧民技術(shù)與市場技能培訓(xùn)”、“草畜雙承包責(zé)任制”等政策工具雖然會對保護草原生態(tài)、提高人民水平產(chǎn)生影響,但相關(guān)配套措施還不夠完善,亟待政府扶持。

4 內(nèi)蒙古地區(qū)草牧業(yè)政策實施效果評價

4.1 草地生態(tài)功能

2000年以來,為了保障草原地區(qū)生態(tài)安全,我國陸續(xù)提出了實施“退牧還草、京津風(fēng)沙源治理、草畜平衡”等多個重大生態(tài)保護與建設(shè)工程,建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制,累計投入項目資金近1300億元。我國明確提出加快發(fā)展“草牧業(yè)”,在保障草原生態(tài)安全的前提下,兼顧草地生產(chǎn)功能。隨著京津風(fēng)沙源、三北防護林、天然林資源保護、退耕還林、退牧還草等重點生態(tài)建設(shè)工程以及草原補獎機制和重點區(qū)域綠化工程的實施相較于2010年,內(nèi)蒙古地區(qū)森林面積和林木蓄積量實現(xiàn)了“雙增長”,分別由2399.97萬hm2、13.6億m3提高到2399.76萬hm2、14.84億m3;荒漠化、沙化面積實現(xiàn)了“雙減少”,分別減少80萬hm2、66.66萬hm2。草原生態(tài)整體惡化趨勢得到有效遏制,1/2的草原植被得到明顯恢復(fù),草原面積增加了93.33萬hm2。2015年,內(nèi)蒙古地區(qū)草原植被覆蓋度、牧草產(chǎn)量、生物多樣性和退化草原的比重分別為43.6%、4.53kg/hm2、8.4種/m2、60.4%,相比于生態(tài)環(huán)境最差的2000年分別增加了7.3%、0.12kg/hm2、1—3種/m2,退化草原比重減少了4.1%,草原治理與保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。全區(qū)草原植被平均覆蓋度達到43.6%,森林覆蓋率達到了21.03%，基本恢復(fù)到了20世紀80年代末的最高水平。此外,本研究采用中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心提供的2000年、2015年Landsat TM/ETM遙感影像數(shù)據(jù),依據(jù)草地覆蓋度>50%、20%<草地覆蓋度<50%、5%<草地覆蓋度<20%、草地覆蓋度<5%,將草地劃分為高覆蓋度草地、中覆蓋度草地、低覆蓋度草地及其他,并根據(jù)草地覆蓋變化繪制2000年以來內(nèi)蒙古地區(qū)草地覆蓋變化及時空分布圖(圖3)。從圖3可見,隨著國家和內(nèi)蒙古自治區(qū)實施的多項政策與生態(tài)保護與建設(shè)工程,草原部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到了較大改善,但總體上呈惡化趨勢,已恢復(fù)草地非常脆弱,多以低覆蓋草地為主。此外，由于禁牧退耕造成的人畜爭地、人地矛盾等問題嚴重制約了草原地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,生態(tài)保護建設(shè)應(yīng)實現(xiàn)植物生產(chǎn)與動物生產(chǎn)的耦合。一方面，通過草原確權(quán)和草畜雙承包責(zé)任制等手段,完善草原管理制度,提高草地資源利用率;另一方面,通過人工草地建設(shè),保證飼草料供給,緩解天然草場壓力,提高草畜產(chǎn)品的增加值,在保障草原生態(tài)的同時著力提升農(nóng)牧民的生活水平,實現(xiàn)人民對于美好生活的需求。

圖3 2000年、2015年內(nèi)蒙古地區(qū)草地覆蓋率空間分布

4.2 草地生產(chǎn)功能

2015年中央“一號文件”提出加快發(fā)展草牧業(yè),支持飼草料種植,開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點,促進糧食、經(jīng)濟作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。為深入貫徹中央“一號文件”精神,2015年農(nóng)業(yè)部在全國選取東北、西北、華北等10個省區(qū)開展了“糧改飼”試點項目,2016年試點范圍進一步擴大到整個鐮刀灣和黃淮海地區(qū)。通過擴大青貯玉米等優(yōu)質(zhì)飼草料種植面積、增加收貯量,全面提升種、收、貯、用綜合能力和社會化服務(wù)水平,推動飼草料品種專用化、生產(chǎn)規(guī)?；?、銷售商品化,全面提升種植收益、草食家畜生產(chǎn)效率和養(yǎng)殖效益。

試點工作開展以來,內(nèi)蒙古地區(qū)緊扣農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作主線,聚焦玉米主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)牧交錯帶,按照農(nóng)牧結(jié)合路徑,種養(yǎng)業(yè)互促發(fā)展思路,大力發(fā)展草食家畜,推動青貯玉米種植,構(gòu)建“為養(yǎng)而種,為牧而農(nóng),過腹轉(zhuǎn)化,農(nóng)牧循環(huán)”的新型種養(yǎng)結(jié)構(gòu),在玉米種植面積大,種植青貯等飼草料作物意愿強,牛羊養(yǎng)殖優(yōu)勢突出且具有收儲習(xí)慣和基礎(chǔ)或總體收儲規(guī)模不大但擁有大型規(guī)?；B(yǎng)殖場的旗縣中選擇試點區(qū)(圖5)。相繼出臺了包括《2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)“糧改飼”試點旗縣推進工作方案》、《內(nèi)蒙古糧改飼試點旗縣補貼實施方案》、《內(nèi)蒙古糧改飼試點旗縣補貼工作方案》在內(nèi)的多項政策,同時大力發(fā)展“企業(yè)+種植大戶、企業(yè)+合作社、企業(yè)+自有種植基地”等多種種養(yǎng)結(jié)合模式,注重發(fā)揮養(yǎng)殖企業(yè)的橋梁和紐帶作用,以合理的利益分配為核心,構(gòu)建種養(yǎng)雙方緊密合作的長效機制,提高農(nóng)民的種植收益,實現(xiàn)草食畜牧業(yè)節(jié)本增效和種養(yǎng)雙贏。自2015年以來,內(nèi)蒙古地區(qū)共落實國家各項補貼資金1.8億元,覆蓋區(qū)內(nèi)14個旗縣。完成青貯項目種植面積9.73萬hm2,2016年帶動全區(qū)新增糧飼兼用型青貯玉米種植面積5.04萬hm2,同比增加了64%,達到8.27萬hm2,補貼收儲量294.6萬t;肉牛存欄同比增長8.4%,達到977.4萬頭;主產(chǎn)區(qū)奶牛單產(chǎn)水平高于全國平均水平1.1t,達到7.5t;使用優(yōu)質(zhì)青貯飼料的綜合飼料成本下降5%;2017年計劃完成“糧改飼”青貯玉米種植面積1.11萬hm2,補貼收儲量334.8萬t。

圖5 內(nèi)蒙古地區(qū)“糧改飼”試點

開展“糧改飼”試點工程的根本目的是要調(diào)整內(nèi)蒙古地區(qū)“玉米一糧獨大”、“羊一畜獨大”的種養(yǎng)結(jié)構(gòu)。近年來,由于人們膳食結(jié)構(gòu)的改變,導(dǎo)致口糧消費減少,而動物性食品需求增加,而一味追求糧食增產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)牧產(chǎn)品供給與消費者需求間缺乏契合。此外,飼草料供應(yīng)不足也是制約動物性食品供給的重要因素?！凹Z改飼”試點工程雖然取得了一定的成效,但草牧業(yè)發(fā)展仍面臨著一系列的問題,如牧草種植與收割技術(shù)落后、粗放,草產(chǎn)品加工技術(shù)沒有規(guī)?；瘧?yīng)用,直接導(dǎo)致我國草產(chǎn)品質(zhì)量低,市場競爭力弱;人工草地建設(shè)雖然能夠提高飼草的供給,緩解天然草地生態(tài)壓力,但從圖1、圖2中可見,人工草地試點工程與加強科學(xué)技術(shù)研發(fā)力度缺乏政策支撐,亟待加大扶持力度。

5 政策建議

根據(jù)分析，本文主要提出以下政策建議:①深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革,實現(xiàn)草畜產(chǎn)品的供需契合。適應(yīng)市場需求,調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu),大力推廣“糧改飼”試點工程,按照以養(yǎng)定種的原則,擴大青貯玉米、苜蓿等優(yōu)質(zhì)牧草生產(chǎn);同時調(diào)整玉米產(chǎn)量,構(gòu)建“為養(yǎng)而種,為牧而農(nóng),過腹轉(zhuǎn)化,農(nóng)牧循環(huán)”的新型種養(yǎng)結(jié)構(gòu),推動農(nóng)畜產(chǎn)品供給體系升級重構(gòu),實現(xiàn)產(chǎn)好肉、產(chǎn)好奶,擴大有效供給,更好地滿足人們對綠色、優(yōu)質(zhì)、安全畜產(chǎn)品的需求。此外,通過種草、制草、養(yǎng)畜延長產(chǎn)業(yè)鏈條,提高草牧產(chǎn)品綜合效益和競爭力,加快構(gòu)建現(xiàn)代草牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系。②轉(zhuǎn)變草牧業(yè)經(jīng)營模式,實現(xiàn)草地生態(tài)置換。科學(xué)謀劃天然草地和人工草地的時空配置及經(jīng)營管理,以高效的人工草地置換退化嚴重的天然草地;采取飼草料基地承包經(jīng)營模式,探索多元化投入機制,鼓勵社會資本進入草業(yè),大力發(fā)展“企業(yè)+種植大戶”、“企業(yè)+合作社”、“企業(yè)+自有種植基地”等多種種養(yǎng)結(jié)合模式,提高農(nóng)民種植收益,實現(xiàn)草食畜牧業(yè)節(jié)本增效和種養(yǎng)雙贏;推進草地“三權(quán)”分置有序?qū)嵤?促進草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和草牧業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營。③轉(zhuǎn)變草牧業(yè)生產(chǎn)方式,改變草地放牧依賴。樹立工業(yè)化的思維、產(chǎn)業(yè)化的理念,發(fā)展舍飼、半舍飼畜牧業(yè),推動畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)草地規(guī)模經(jīng)營,鼓勵向牧業(yè)專業(yè)合作社、家庭牧場和牧業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)揮牧區(qū)自然資源、人力與社會資本的整合優(yōu)勢,提高牧民應(yīng)對風(fēng)險的能力;加強人工飼草料基地建設(shè),促進農(nóng)牧聯(lián)營,實現(xiàn)農(nóng)牧耦合,減輕天然草地放牧壓力,加強草牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)化運作,推進草畜配套和產(chǎn)業(yè)化,增強農(nóng)畜產(chǎn)品競爭力,提高供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性。④優(yōu)化草原管理模式。落實草原使用權(quán),制定草地承包制度期限,提高農(nóng)牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)和草地生態(tài)保護的積極性與主動性,賦予農(nóng)牧民明晰的草地資源使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。根據(jù)實際情況明確區(qū)域或不同類型草原的管理,加強草地資源產(chǎn)權(quán)管理,引入市場價格機制,將草地的使用權(quán)折成股份,通過降低長期內(nèi)可預(yù)期的收益不確定性,促使牧民增加長期投資,提高牧民的生產(chǎn)積極性,避免短期的掠奪式生產(chǎn)方式。⑤加強生態(tài)草牧業(yè)發(fā)展的扶持力度。通過良種補貼、機械補貼等,引導(dǎo)農(nóng)牧民把“以糧為本”的觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲⒉轂闃I(yè)”的實際行動,促進我國種植業(yè)從典型的“糧—經(jīng)”二元結(jié)構(gòu)向“糧—經(jīng)—飼”三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變;遵循切實保護牧民利益與草原生態(tài)恢復(fù)并舉的方針,避免生態(tài)補償轉(zhuǎn)化為生態(tài)購買的趨勢蔓延；加大草牧業(yè)科研、示范、推廣設(shè)施的建設(shè)力度,建立產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系、牧草品質(zhì)評價體系, 實現(xiàn)牧草產(chǎn)品以質(zhì)定價,以優(yōu)質(zhì)的草畜產(chǎn)品來滿足人民日益增長的美好生態(tài)環(huán)境需要；開展農(nóng)牧民技術(shù)與市場技能培訓(xùn),提升農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)致富能力。⑥完善災(zāi)害預(yù)警應(yīng)對手段,最小化牧民受災(zāi)損失。面對頻發(fā)的草原災(zāi)害,應(yīng)加強重大災(zāi)害的應(yīng)急防御策略以及防災(zāi)抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高對自然災(zāi)害的預(yù)測能力,建立災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急體系;構(gòu)建各級政府部門分工負責(zé)的氣象災(zāi)害應(yīng)急機制,最大限度、最大程度地減少重大氣象災(zāi)害對草原生態(tài)和草牧業(yè)經(jīng)濟帶來的損失,科學(xué)合理地開發(fā)利用氣候資源,充分利用有利的氣候條件為草牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。