地方債發(fā)行開門紅

劉琳

2019年伊始，地方政府債券發(fā)行迎來(lái)火熱場(chǎng)面。

2月22日，財(cái)政部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2019年1月，全國(guó)發(fā)行地方政府債券4180億元。這一數(shù)字與2018年形成鮮明對(duì)比，不僅一改往年1月往往零發(fā)行的傳統(tǒng)，還比2018年一季度地方政府債券發(fā)行總量高出接近2000億元。

地方政府債券的這一提速局面，從2018年底就已蓄勢(shì)待發(fā)。2018年底，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)2019年地方政府新增債務(wù)限額合計(jì)1.39萬(wàn)億元，而往年的下達(dá)時(shí)間都在當(dāng)年全國(guó)兩會(huì)召開之后。

提速升級(jí)

更為細(xì)分的數(shù)據(jù)顯示，地方債發(fā)行提速，主要得益于新增債券的發(fā)行。在1月份已發(fā)行的4180億元的地方政府債券中，有3688億元為新增債券，另有492億元為置換債券和用于償還部分已到期政府債券本金的再融資債券。在新增債券中，新增一般債券為2276億元，新增專項(xiàng)債券為1412億元。而2018年整整一季度均沒(méi)有發(fā)行新增債券。

地方債發(fā)行的火爆場(chǎng)面，或?qū)⑦h(yuǎn)不止于1月份。多位財(cái)政領(lǐng)域?qū)＜冶硎?，參照過(guò)去兩年地方政府債券發(fā)行規(guī)模，以及2019年穩(wěn)增長(zhǎng)預(yù)期，預(yù)計(jì)全年地方政府債券的發(fā)行總量可能在4.3萬(wàn)億左右，一季度發(fā)行規(guī)?？赡苓_(dá)到甚至超過(guò)1萬(wàn)億元。

除發(fā)行節(jié)奏整體提前之外，2019年，地方政府債券市場(chǎng)還將進(jìn)一步升級(jí)。中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院孫潔表示，專項(xiàng)債品種擴(kuò)容和債券市場(chǎng)更加規(guī)范將成為2019年地方債市場(chǎng)優(yōu)化的重要體現(xiàn)。

從專項(xiàng)債品種來(lái)看，2018年，全國(guó)已發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債以及棚戶區(qū)改造專項(xiàng)券等多個(gè)品種。

除了棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備等，一些地方還積極探索，發(fā)行了其他種類的地方政府專項(xiàng)債券。比如，四川省就地震災(zāi)區(qū)重建、扶貧開發(fā)、供水、水利等多個(gè)項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債募集資金。

孫潔表示，2019年，鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、公立醫(yī)院、公立高校、交通、水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，可能都將成為地方政府項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的主要探索對(duì)象。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員徐洪才表示，在債券市場(chǎng)的優(yōu)化上，利率市場(chǎng)化、透明度等方面將進(jìn)一步提升。以市場(chǎng)參與主體來(lái)說(shuō)，主要依靠全國(guó)性商業(yè)銀行和股份制銀行為市場(chǎng)參與者的格局正在發(fā)生變化，保險(xiǎn)、券商、農(nóng)商行等市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)也正在進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)，成為地方政府債券的參與主體。

穩(wěn)增長(zhǎng)利器

地方債發(fā)行提速的背后，凸顯“穩(wěn)增長(zhǎng)”意味。

徐洪才表示，往年地方債發(fā)行在年初一直保持較慢節(jié)奏，2018年地方債更是出現(xiàn)上半年無(wú)債可用的局面，下半年又開始突擊發(fā)債。

“與往年相比，2019年地方政府支出可能還面臨兩個(gè)掣肘。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌說(shuō)。

一是在防風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，地方政府以往的融資渠道，比如城投、私募、信托，以及部分違規(guī)渠道將進(jìn)一步收緊或嚴(yán)查，地方政府支出從“旁支”或“歪路”上獲得的支持將繼續(xù)減弱。

二是伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的持續(xù)，2019年地方政府的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或?qū)⒖s水，目前有多省下調(diào)了2019年政府性基金收入增速的預(yù)算，甚至有部分省份預(yù)計(jì)政府性基金收入將出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

2019 年一開年地方債發(fā)行明顯提速。

“在這樣的局面下，開好發(fā)行地方政府債券這個(gè)‘前門，就成為地方政府在2019年必做、搶做的功課?！睆埍笳f(shuō)。

徐洪才表示，經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，穩(wěn)增長(zhǎng)更加需要基建投資托底，地方債發(fā)行提速意味著今年一開年地方政府就可發(fā)債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

孫潔對(duì)記者表示，新增債券中，專項(xiàng)債更與地方基建掛鉤，專項(xiàng)債重點(diǎn)支持方向包括優(yōu)先保障在建項(xiàng)目的資金需求、避免“半拉子”工程的出現(xiàn)，以及解決存量隱性債務(wù)項(xiàng)目政府拖欠工程款的問(wèn)題。同時(shí)還側(cè)重補(bǔ)短板，公路、城市軌道交通、水利、環(huán)保防污、棚戶區(qū)改造等重大基建工程，是目前已發(fā)行專項(xiàng)債的主要投向。

財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在2019年初就貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神接受媒體采訪時(shí)表示，要求各地1月份啟動(dòng)發(fā)債，部分一季度不具備施工條件的如東北地區(qū)等，可以結(jié)合實(shí)際適當(dāng)延后。決不允許出現(xiàn)因新增債券遲遲不能發(fā)行影響重大項(xiàng)目進(jìn)展情況。

資金層面的支持在基建動(dòng)工上已見效果。剛過(guò)完春節(jié)，天津、江蘇、廣東、山東、河南、四川、湖南等多地就集中啟動(dòng)了一批千億元的重大項(xiàng)目。比如2月13日，31個(gè)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大項(xiàng)目集中開工;2月19日，湖北武漢軌道交通19號(hào)線開工建設(shè)等。

從一季度預(yù)期來(lái)看，以天津?yàn)槔?，天津市交通運(yùn)輸委規(guī)劃一季度開工26項(xiàng)交通運(yùn)輸建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃投資13.4億元，是2018年第一季度完成4.5億元的3倍。

防風(fēng)險(xiǎn)依舊

地方政府債券發(fā)行加速跑，并不意味著可以突破安全線?！胺里L(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)同樣是2019年的重要任務(wù)，所以地方政府債務(wù)的監(jiān)管是不會(huì)放松的?！睂O潔說(shuō)。

近期，財(cái)政部多次在公開場(chǎng)合談及控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在1月15日國(guó)務(wù)院新聞辦公室召開的新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)助理許宏才強(qiáng)調(diào)，增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，不意味著放松對(duì)地方政府債務(wù)的管理。要在發(fā)揮政府規(guī)范舉債積極作用的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范債務(wù)管理，嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在1月23日的財(cái)政部新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部預(yù)算司副司長(zhǎng)郝磊表示，要確保法定債券不出任何風(fēng)險(xiǎn)。

張斌認(rèn)為，地方政府債券在2019年提前發(fā)行，本身就有疏解風(fēng)險(xiǎn)的意味。在目前已發(fā)行債券中，有492億元為置換債券和用于償還部分已到期政府債券本金的再融資債券?！敖栊逻€舊能夠在一定程度上緩解或延后地方政府的償債壓力，避免地方為了急于還債而違法違規(guī)舉債。”

2019年將加大規(guī)模發(fā)行的專項(xiàng)債，如何確保還本付息、降低風(fēng)險(xiǎn)？

多位專家對(duì)記者表示，可能主要包括兩個(gè)方面。一是嚴(yán)格監(jiān)管政府性基金在使用優(yōu)先性上的安排。郝磊表示各地安排有關(guān)政府性基金預(yù)算時(shí)，首先用于到期專項(xiàng)債券還本付息。

另一方面則是專債專還。比如土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，就要由項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的土地出讓收入來(lái)還本付息。而收費(fèi)公路專項(xiàng)債，則要由項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費(fèi)收入、專項(xiàng)收入來(lái)償還本息。

“將專項(xiàng)債券與其項(xiàng)目資產(chǎn)、未來(lái)收益嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，確保項(xiàng)目全生命周期和各年度均實(shí)現(xiàn)收支平衡，通過(guò)鎖定單個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，防控專項(xiàng)債券的整體風(fēng)險(xiǎn)?！焙吕诒硎?。