“權(quán)力詛咒”的破解之道※
——軟權(quán)力的三維度探討及其實(shí)現(xiàn)路

●寇 軍 趙澤洪

一、“權(quán)力詛咒”及其效應(yīng)分析

行政權(quán)力的特征在于其強(qiáng)制性，政府各部門根據(jù)職能分配，通過法律等制度性的規(guī)范與約定，達(dá)到優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)不同主體利益的目的。經(jīng)歷了多年的改革開放進(jìn)程，我國制度化體系的構(gòu)建日趨完善。然而，非自由化的公共利益主體卻時(shí)常難以與公共權(quán)力掌控者的意志達(dá)到一致，“權(quán)力悖論”愈演愈烈——制度性規(guī)范越繁雜、權(quán)力資源越豐富、強(qiáng)制執(zhí)行力越強(qiáng)，公共政策施行效果反而越差，造成一種“權(quán)力詛咒”現(xiàn)象?！皺?quán)力詛咒”是指豐富的權(quán)力資源對公共政策的施行產(chǎn)生了限制作用，相對于權(quán)力匱乏者，權(quán)力資源豐富的掌控主體反而呈現(xiàn)出較低的管理效能?！皺?quán)力詛咒”效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）權(quán)力配置超平衡——類“信托政府”現(xiàn)象的不合理顯現(xiàn)

從權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式的變遷來看，它是由強(qiáng)制性向誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)變的。強(qiáng)制性是一種單邊的權(quán)力實(shí)現(xiàn)方式，即傳統(tǒng)社會(huì)的統(tǒng)治者在行使權(quán)力的過程中，往往采取強(qiáng)制性的方式，比如各種刑罰等粗暴的權(quán)力實(shí)現(xiàn)保障措施；隨著政府統(tǒng)治職能與管理職能的此消彼長，權(quán)力的實(shí)現(xiàn)特征逐漸由強(qiáng)制性向誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)變，一元主體的意志實(shí)現(xiàn)方式演化為了多元主體的利益平衡取向。而多元利益主體的并列帶來了利益分配問題的凸顯：出于集團(tuán)利益的考量，政府會(huì)在資源分配等諸多方面對某些特定團(tuán)體有所優(yōu)待。本應(yīng)在制度約束環(huán)境下作“裁判員”的契約式政府，異化為了不同利益團(tuán)體期待幫助實(shí)現(xiàn)自身利益的平臺(tái)——“信托政府”，由此產(chǎn)生的權(quán)力過于集中，在缺乏約束時(shí)腐敗狀況的凸現(xiàn)，將帶來個(gè)人利益與集體利益、團(tuán)體利益與公共利益的非平衡分配。

（二）權(quán)力范圍超邊界——社會(huì)秩序的維系尚未實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制最優(yōu)化

在現(xiàn)代社會(huì)中，自由是社會(huì)進(jìn)步和變革的主要?jiǎng)恿?，但由于群體生活的秩序問題，需要社會(huì)控制，即公共權(quán)力的外延性體現(xiàn)來維持社會(huì)運(yùn)行的有秩序狀態(tài)。在基于自由目標(biāo)的人性最大化實(shí)現(xiàn)的社會(huì)環(huán)境之中，社會(huì)控制屬于一種“不可避免的惡”。在對社會(huì)主義的認(rèn)識(shí)中，富裕、和諧、自由為三個(gè)最重要的價(jià)值預(yù)設(shè)，此價(jià)值理想追求中，公共權(quán)力的控制與人性自由程度的相互博弈如影隨形[1]。然而，在博弈的公眾一方，話語權(quán)的柔弱、參與度的狹小造成了其博弈權(quán)勢的弱化；在行政權(quán)力的執(zhí)掌者一方，出于集團(tuán)利益和部門利益乃至個(gè)人利益的考量，社會(huì)控制的力度很難把握在適度的范圍之內(nèi)，導(dǎo)致權(quán)力施行力度越強(qiáng)，行政相對方的抵觸情緒增加，政策效果反而下降。當(dāng)博弈的一方對另一方權(quán)益構(gòu)成嚴(yán)重侵害時(shí)，群體心理的不平衡感由此產(chǎn)生，成為群體性社會(huì)事件的導(dǎo)火索。

（三）權(quán)力資源超限量——資源擁有量不對稱引發(fā)尋租契機(jī)

政府行使權(quán)力有法律作為制度保障，有國家機(jī)器作為物質(zhì)保障。而公民權(quán)力因其分散性和差異性，比之行政權(quán)力有效性較低。這一差異性體現(xiàn)在無形資源和有形資源的擁有量上，使創(chuàng)租行為成為可能。尋租活動(dòng)正是利用稀缺資源來獲得人為造成的利益轉(zhuǎn)移。

從無形資源來看，在相互對應(yīng)的政府與公眾博弈中，雙方處于信息不對稱環(huán)境：由于政府信息公開的有限性，政府擁有的信息公眾不一定擁有；公眾擁有的信息，政府通過統(tǒng)計(jì)調(diào)查，相對容易獲取。這就造成了尋租者可以對尋租的方式及由此產(chǎn)生的結(jié)果提前進(jìn)行預(yù)判，以采取最優(yōu)化的創(chuàng)租手段；而公眾處于信息傳導(dǎo)鏈條末端——高價(jià)值的信息已經(jīng)被尋租者過濾、隱藏，低端的信息擁有者難以做出對抗性和有效性的決策。從有形資源來看，各種行政法規(guī)、制度從制定、解釋到實(shí)施缺乏公眾參與和監(jiān)督，由政府部門單一的進(jìn)行主導(dǎo)，這是政府制度資源優(yōu)勢的來源。通過設(shè)租性規(guī)制，權(quán)力尋租者擁有了操控利益收益的準(zhǔn)制度保障。權(quán)力尋租在利益上充滿誘惑，在條件上有了保障，其避免就充滿了困難性。權(quán)力擁有者通過尋租，將公共資源異化為集團(tuán)工具，導(dǎo)致公共資源越豐富，社會(huì)財(cái)富流失越嚴(yán)重；公共資源正的外部性不斷減少，負(fù)的外部性不斷增加。

綜上所述，權(quán)力配置的集中性導(dǎo)致了類“信托政府”屬性的滋生，權(quán)力范圍的不合理劃分滋生了社會(huì)控制的異化，資源擁有量的不對稱導(dǎo)致了尋租契機(jī)，其根本原因在于行政權(quán)力的強(qiáng)制性，它是通過制度的剛性規(guī)范來確保權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，是一種“硬權(quán)力”。當(dāng)公眾不服從這種權(quán)力的時(shí)候，其施行主體是施以懲罰的威脅或回饋的承諾來迫使權(quán)力的接受方去做其本來并無意之事，這將引致權(quán)力接受方心理上的不平衡和地位上的不平等[2]，由此帶來權(quán)力資源與權(quán)力效能的反比關(guān)系。為徹底改變權(quán)力運(yùn)行的這種非最優(yōu)方式，需要通過吸引力而不是強(qiáng)制力來達(dá)到行政權(quán)力的預(yù)期行使目的，這就需要通過說服、吸引與影響使行政相對方相信或遵從某些行為準(zhǔn)則或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到權(quán)力行使者的意圖，將“硬權(quán)力”轉(zhuǎn)化為“軟權(quán)力”。

二、軟權(quán)力及其三維度分析

“軟權(quán)力”最早由美國學(xué)者、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院院長約瑟夫·奈在20世紀(jì)80年代提出，將此概念體系運(yùn)用于行政管理的研究?！败洐?quán)力”是指權(quán)力行使者通過吸引、誘導(dǎo)而非強(qiáng)制的方式，使行政相對方認(rèn)同其價(jià)值理念和行為方式，并最終內(nèi)化為行政相對方自發(fā)的行為取向的權(quán)力行使類型。軟權(quán)力依據(jù)其來源可以分為三種維度：制度性權(quán)力、認(rèn)同性權(quán)力和同化性權(quán)力[4]。

（一）保障公共利益——制度性權(quán)力

權(quán)力配置超平衡現(xiàn)象的根源來自政治本意的強(qiáng)化——為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)而肆意加強(qiáng)權(quán)力、集中權(quán)力，權(quán)力需要制約與規(guī)范。在行政權(quán)力由硬權(quán)力向軟權(quán)力的轉(zhuǎn)化中，需要一套完善的制度，它既能保障公共利益不受損害，又要保證行政目標(biāo)的圓滿完成。制度性權(quán)力，即行政部門在保障公共利益最大化的前提下，規(guī)范和限制行政權(quán)力的制度化能力，它是一種保障性權(quán)力。

（二）規(guī)范公眾行為——認(rèn)同性權(quán)力

在傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài)下，由于政府對社會(huì)進(jìn)行全面控制，其治理主體呈單一性、排他性、不可選擇性，其治理方式呈單向性。整個(gè)治理模式表現(xiàn)為完全的剛性，整個(gè)社會(huì)依賴統(tǒng)治者對權(quán)力資源的壟斷來支撐，社會(huì)只能在“治”和“亂”之中循環(huán)。在現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)下，政府和社會(huì)處于明確的分工合作的狀態(tài)，形成合作共治的局面。政府的產(chǎn)生源于公眾的同意，政府的公共決策反映的是公眾意志，社會(huì)和國家良性互動(dòng)，政府和社會(huì)共同為公眾提供公共或準(zhǔn)公共物品，其治理模式具有多元性與雙向性[5]，故公眾對行政組織政策價(jià)值的認(rèn)同就顯得十分重要。只有公眾自發(fā)的認(rèn)同行政行為、政策規(guī)范，“權(quán)力悖論”才不會(huì)產(chǎn)生。認(rèn)同性權(quán)力，即政府通過利益的優(yōu)化分配，使公眾認(rèn)可其行為方式，擁護(hù)其行為決策而擁有的引導(dǎo)公眾行為的能力。

（三）引導(dǎo)社會(huì)意識(shí)——同化性權(quán)力

制度性權(quán)力對公眾利益進(jìn)行了保障，認(rèn)同性權(quán)力從表象上規(guī)范了公眾的行為，它們都是軟權(quán)力的顯性作用方式。而軟權(quán)力的第三維度——同化性權(quán)力，則是一種無形的、潛移默化的吸引和影響力量，它來自于行政相對方對權(quán)力價(jià)值的追隨、決策理念的認(rèn)同和文化勢能的依賴。

三、“權(quán)力詛咒”的彌散——軟權(quán)力的實(shí)現(xiàn)路徑探析

行政權(quán)力的增強(qiáng)路徑有兩個(gè)環(huán)節(jié)：基于資源集約的顯性環(huán)節(jié)和基于政府——公眾供需對接的隱性環(huán)節(jié)。如果說硬權(quán)力側(cè)重于前者的話，軟權(quán)力的增強(qiáng)則明顯具有隱性環(huán)節(jié)的特征。根據(jù)軟權(quán)力來源的三維度分析，只有供需雙方在社會(huì)資源的導(dǎo)配上有充分保障，在利益獲取方式上有合理規(guī)范，在供需對接的動(dòng)機(jī)上受到有效的引導(dǎo)，即充分構(gòu)建制度性權(quán)力、認(rèn)同性權(quán)力和同化性權(quán)力，軟權(quán)力的實(shí)現(xiàn)路徑才能全面形成。

（一）制度性權(quán)力——政治本意與公共利益的耦合

行政權(quán)力是為保障公共利益而產(chǎn)生的，將公共利益實(shí)現(xiàn)最大化是其本質(zhì)追求。然而，現(xiàn)有的部分制度性規(guī)范在制定時(shí)缺乏公眾的建議，缺乏基層實(shí)踐者的參與。即制度的構(gòu)建缺乏與利益相關(guān)方雙向的協(xié)調(diào)和溝通。單向的制度稱不上“契約”或“約定”，只能稱之為“規(guī)定”。對于行政相對方而言，基于權(quán)力掌控者意志的單向制度對于行政相對方而言是一種強(qiáng)制力，即硬權(quán)力。只有在民主協(xié)商下，將政治本意的代理者——行政權(quán)力擁有者的意愿向公共利益的享有者——社會(huì)公眾的意愿靠攏，改變威脅式治理模式[6]，找到二者的漸進(jìn)性耦合點(diǎn)，社會(huì)公眾才能自愿的接受制度的規(guī)范。

1.加強(qiáng)制度規(guī)范的實(shí)效性

減小制度規(guī)范與公眾期望的差距，建立彈性的公眾期望收集機(jī)制和現(xiàn)有政策評估機(jī)制。政府應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，編制專業(yè)的人員，深入基層，傾聽群眾的意見，將民間走訪、特殊群體探查等形成定期機(jī)制，并將所獲數(shù)據(jù)、意見分類匯總，并采取諸如媒介內(nèi)容分析法、歷史分析法等方式來有效評估公眾需求，減少公共政策預(yù)期和實(shí)踐效果的差距。

2.完善制度規(guī)范的層次性

基于政治本意構(gòu)建的制度體系對行政相對方的約束內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于約束行政權(quán)力執(zhí)掌方，這就為權(quán)力腐敗和特權(quán)滋生埋下了禍根，故制度約束應(yīng)加大對政府層次的人員涵蓋，制定并完善權(quán)力分配制度、權(quán)力制約制度乃至權(quán)力實(shí)施相關(guān)制度，如行政程序法等。

（二）認(rèn)同性權(quán)力——召喚公民自治的旗幟

認(rèn)同性權(quán)力來源于公民對行政組織政策價(jià)值的認(rèn)同，從而最大程度的實(shí)現(xiàn)自我控制、自我治理，達(dá)到政府社會(huì)控制的最優(yōu)化。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求行政組織減少強(qiáng)制力的運(yùn)用，在權(quán)力的外延上增加公民對其的信任，在內(nèi)涵上增加社區(qū)自治、公民主動(dòng)參與的力量來達(dá)到社會(huì)控制的預(yù)期效果。

1.在外延上：人本原則下的公民信任度提升

特別注重人的發(fā)展，給予公眾以合理的社會(huì)地位及個(gè)人發(fā)展空間，克服職業(yè)和地域局限等，加快治理模式的轉(zhuǎn)型——由身份社會(huì)趨向?qū)嵙ι鐣?huì)、由依附社會(huì)趨向自立社會(huì)、由靜態(tài)社會(huì)趨向流動(dòng)社會(huì)[7]，形成一種充滿活力、安定有序的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，從而將呆板的硬性權(quán)力運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶滓怨竦淖晕覍?shí)現(xiàn)為中心、彈性的職能供給機(jī)制。

2.在內(nèi)涵上：獨(dú)立意識(shí)下的公民自治模式構(gòu)建

加強(qiáng)公民獨(dú)立意識(shí)的培育，增強(qiáng)其建設(shè)社區(qū)的權(quán)力意識(shí)：一是培育社區(qū)，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)。社區(qū)是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)居民自治的載體，在培育社區(qū)的過程中，必須十分重視培育社區(qū)成員的歸屬性和認(rèn)同感，引導(dǎo)社區(qū)成員自覺參與社區(qū)建設(shè)。強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)，通過居民自治及時(shí)了解社區(qū)成員的需求信息并提供有效服務(wù)，滿足社區(qū)成員不斷擴(kuò)大和日益豐富的需要。二是重建社區(qū)組織。要充分開發(fā)和利用社區(qū)資源，構(gòu)建社區(qū)組織。將原有的居民委員會(huì)改造為社區(qū)居民委員會(huì)，并加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)等來調(diào)動(dòng)社區(qū)各種力量參與社區(qū)建設(shè)[8]。三是積極發(fā)展民間社會(huì)組織，發(fā)揮其在不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的資源整合能力，從而減少行政權(quán)力對公眾的直接控制，降低公眾的“受束縛”感[9]。

（三）同化性權(quán)力——文化和意識(shí)形態(tài)的吸引

這是在隱形層面通過行政相對方心理上對權(quán)力價(jià)值的完全認(rèn)同，達(dá)到其主動(dòng)參與、主動(dòng)執(zhí)行的目標(biāo)。優(yōu)良的行政文化氛圍是同化性權(quán)力實(shí)現(xiàn)的主要渠道。其中，行政深層文化所包含的行政精神文化、行政倫理文化及行政心理文化是其主要影響因素。

1.以行政精神文化促進(jìn)自覺信念的形成

在權(quán)力執(zhí)掌者中樹立起馬克思主義的辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀，使之能正確的認(rèn)識(shí)自我，認(rèn)識(shí)社會(huì)，具備明辨是非、區(qū)分善惡的能力，從而在各種可能導(dǎo)致權(quán)力異化的誘惑面前經(jīng)受住考驗(yàn)。廉潔奉公的權(quán)力執(zhí)掌者能贏得公眾的信賴，使其主動(dòng)接受領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)政黨精神、民族精神對領(lǐng)導(dǎo)力的影響。黨的舍己為公，忠于人民等精神作風(fēng)所浸染的組織文化氛圍能讓公眾充分感到組織的關(guān)懷，從而使其精神需求得到滿足，調(diào)動(dòng)其積極性[10]。我國民族精神中的艱苦奮斗、先天下而憂等精神也為權(quán)力執(zhí)掌者樹立起了良好的實(shí)干榜樣，這將激勵(lì)公眾效仿。

2.以行政倫理文化強(qiáng)調(diào)責(zé)任與義務(wù)的統(tǒng)一

加強(qiáng)對權(quán)力相關(guān)利益者的倫理道德教育，發(fā)揮行政倫理對“應(yīng)有所為”的行為所起的激勵(lì)作用和“應(yīng)有所不為”的行為所起的約束作用，以及對行政人員行為的導(dǎo)向作用——使行政人員在善與惡、是與非中做出正確選擇，也使公民意識(shí)到責(zé)任與義務(wù)的統(tǒng)一，責(zé)任即對權(quán)力主體負(fù)責(zé)：公眾擁護(hù)政府，政府對人民、對社會(huì)負(fù)責(zé)[11-12]。由此而形成的一種連帶責(zé)任關(guān)系可以使公眾服從政府，政府思量社會(huì)，達(dá)到權(quán)力執(zhí)掌者執(zhí)行力與協(xié)調(diào)力、決策力與創(chuàng)新力的升華，避免尋租等腐敗行為的產(chǎn)生。這也正是行政倫理對于行政組織群體維系作用的體現(xiàn)。

3.以行政心理文化來優(yōu)化行為動(dòng)機(jī)

加強(qiáng)行政目標(biāo)、行政價(jià)值觀的宣傳，使公眾通過對它們的感知，形成符合組織需求的思維、行為方式。加強(qiáng)權(quán)力施行的心理疏導(dǎo)，為權(quán)力的運(yùn)行提供一個(gè)適宜的心理環(huán)境，避免公眾由此產(chǎn)生不安、不信任及由此導(dǎo)致的心理障礙[13-14]。通過媒體的政策宣傳、引導(dǎo)來構(gòu)建具有普遍接受性的大眾情感價(jià)值取向?！叭诵凝R，泰山移”——公眾對行政決策良好的心理認(rèn)同可使之產(chǎn)生遵從心理，使權(quán)力性權(quán)威向非權(quán)力性權(quán)威轉(zhuǎn)變，讓行政相對方由被動(dòng)接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)執(zhí)行決策。