地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的實踐與思考

羅亞西 雷利平

內(nèi)容提要：本文以自貢市人大常委會預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作為藍本，分析其主要做法及特點，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作中存在的問題進行原因分析，并就進一步推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，切實發(fā)揮財政資金在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用提出一些思考與建議。

黨的十八大以來，黨中央在推動人民代表大會制度與時俱進、加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度等方面，提出一系列新論斷新舉措新要求，為新形勢下加強人大預(yù)算審查監(jiān)督、深化財政預(yù)算改革提供了重要指導(dǎo)和基本遵循。全國各級人大積極貫徹落實黨中央決策部署，就做好并完善地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，進一步擴展監(jiān)督覆蓋面，為人民看好“錢袋子”開展實踐探索。本文以四川省自貢市人大常委會預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作為藍本，分析其主要做法及存在的問題，并就進一步推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，切實發(fā)揮財政資金在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用提出一些思考。

一、四川省自貢市的主要做法及特點

（一）高度重視，打造預(yù)算監(jiān)督新載體

按照全國人大、省人大的工作部署，中共自貢市委高度重視，認真貫徹落實，審議通過《自貢市人大常委會預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作實施方案》，從資金保障、人員配備等方面提供大力支持；市人大常委會將推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作納入重點工作，及時制定出臺《預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)管理規(guī)定》等制度，建立了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督定期聯(lián)席會議工作機制；市政府及相關(guān)部門全力協(xié)助，積極配合人大開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。在各方的共同努力下，2018 年6 月，自貢市預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)初步建成，經(jīng)過3個月的試運行，2018 年9 月正式上線運行，全面實現(xiàn)了預(yù)算單位的在線實時監(jiān)督。2018 年10 月，全省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作現(xiàn)場會在自貢順利召開。

（二）精心布局，構(gòu)筑縱橫聯(lián)網(wǎng)新體系

利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是貫徹落實黨中央關(guān)于加強人大預(yù)算審查監(jiān)督重要部署的具體舉措。市人大常委會牢牢把握新時代新要求，主動適應(yīng)信息社會發(fā)展方向，轉(zhuǎn)變思路、創(chuàng)新方法，依托黨政網(wǎng)，運用大數(shù)據(jù)、人工智能等新科技，著力打造高標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督新體系。

一方面立足實際，從監(jiān)督什么？怎么監(jiān)督入手。財政預(yù)算的審查監(jiān)督由于專業(yè)性強，覆蓋領(lǐng)域廣，時間短，長期以來外行看不懂、內(nèi)行說不清，基層人大代表看預(yù)算報告及報表像看“天書”一樣，不知如何下手，審查監(jiān)督基本上處于程序性審查監(jiān)督多、實質(zhì)性監(jiān)督少的狀況。如何破解這個“瓶頸”是人大預(yù)算審查監(jiān)督面臨的新挑戰(zhàn)。自貢市人大常委會抓住機遇，按照《預(yù)算法》及相關(guān)規(guī)定自主設(shè)計了預(yù)算審查、預(yù)算監(jiān)督、綜合分析、工作動態(tài)、監(jiān)督成果、資料文庫、代表服務(wù)、部門聯(lián)網(wǎng)和區(qū)縣聯(lián)網(wǎng)九個功能模塊，重點強化系統(tǒng)的分析與預(yù)警功能。

另一方面，按照打造全市上下“一張網(wǎng)”的工作思路，主動作為，先后與市財政局國庫集中支付系統(tǒng)聯(lián)通，與市政府發(fā)改、財政、審計、人社、國土（自然資源）、統(tǒng)計、國資、稅務(wù)八個部門橫向聯(lián)通，各部門按照要求定期通過系統(tǒng)報送報表，與四區(qū)兩縣縱向貫通，全市建立了一個海量數(shù)據(jù)、功能豐富、直觀可視的信息庫，形成了縱橫有序、層級分明的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督新體系，實現(xiàn)了市縣預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的全覆蓋。

（三）精準(zhǔn)發(fā)力，實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督新突破

實施精準(zhǔn)監(jiān)督是推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的生命力所在。自貢市人大采取實時在線聯(lián)通和定期推送相結(jié)合的模式，通過在線查詢、重點監(jiān)督查詢和查詢跟蹤反饋的方式，實現(xiàn)了有層次、有重點、有結(jié)果的聯(lián)網(wǎng)審查監(jiān)督及問題整改反饋機制，并透過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督審查平臺顯現(xiàn)的數(shù)據(jù)表象，對其背后更深層次的問題進行挖掘、分析和提煉。采取定期撰寫數(shù)據(jù)分析報告與不定期撰寫專題分析報告相結(jié)合的方式，發(fā)現(xiàn)政府及其相關(guān)部門在預(yù)算管理方面的薄弱環(huán)節(jié)，以推動預(yù)算管理工作不斷加強。截至目前，市人大常委會預(yù)算工委通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，在對財政資金支出監(jiān)控工作方面編印了10期《人大預(yù)算審查監(jiān)督動態(tài)》，發(fā)現(xiàn)不規(guī)范支付419 筆，資金共計575 萬元，涉及預(yù)算單位147 個；在對近三年市級預(yù)決算審查方面查找出問題共計1700 余個。由預(yù)算工委發(fā)函，要求單位查找原因，回復(fù)整改措施，在預(yù)算單位間產(chǎn)生了較大震動和反響。針對市級單位編外人員管理使用不規(guī)范的問題，編寫的《人大預(yù)算審查監(jiān)督動態(tài)》專題篇，受到了市委書記高度重視和肯定。

不僅如此，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建立使監(jiān)督工作更為精準(zhǔn)、便捷，監(jiān)督主體更加多元化。市人大代表在電腦終端通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，可以實時了解政府財政撥了多少錢、撥到哪里去、做了什么用，甚至能夠?qū)崟r查詢到每一筆錢的去處，及時發(fā)現(xiàn)各部門單位在預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，并提出意見和建議。市人大各專委會打開專用網(wǎng)址登錄系統(tǒng)，政府及相關(guān)部門預(yù)算編制及收支情況、預(yù)算執(zhí)行情況等資料全面呈現(xiàn)眼前，可以在任意時間點查詢市本級各部門預(yù)算執(zhí)行情況、結(jié)余情況和支出進度，在第一時間獲取到開展人大監(jiān)督工作所需的相關(guān)預(yù)算情況“第一手”資料。市人大預(yù)算工委根據(jù)查閱的系統(tǒng)實時數(shù)據(jù)，及時掌握部門預(yù)算資金使用情況，對線上發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行滯后的項目或資金運行風(fēng)險點，及時采取函告、通報、督辦等手段介入預(yù)算執(zhí)行工作。同時，利用平臺對財政經(jīng)濟運行情況進行分析，為領(lǐng)導(dǎo)提供參考，對系統(tǒng)反映出的綜合性、共性等涉及制度層面的問題形成專題報告，交相關(guān)部門制定辦法加以改進。如：針對聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺發(fā)出的公積金計提不統(tǒng)一，臨聘人員占用專項資金等異常預(yù)警指標(biāo)，經(jīng)過進一步分析后交相關(guān)部門研究并就制度層面進行了規(guī)范。針對系統(tǒng)綜合分析模塊呈現(xiàn)的水、電兩項公用經(jīng)費單項實物定額低于單位實際支出水平的問題，對接財政部門及時調(diào)整完善。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的運行實現(xiàn)了對預(yù)算資金多層次、多環(huán)節(jié)、全過程的動態(tài)精準(zhǔn)監(jiān)督。

監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，有力地促進了人大預(yù)算監(jiān)督從程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督，實現(xiàn)了“四個轉(zhuǎn)變”。即由對支出結(jié)果的概括性審核監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟?、多環(huán)節(jié)的全方位監(jiān)督，由靜態(tài)時點監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)過程與靜態(tài)時點相結(jié)合監(jiān)督，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮泻褪潞笙嘟Y(jié)合的全過程監(jiān)督，由發(fā)現(xiàn)問題監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防問題監(jiān)督。

（四）統(tǒng)籌謀劃，開創(chuàng)市縣聯(lián)動新局面

區(qū)縣是推進人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，也是薄弱點和難點。市人大常委會按照市縣同步開展、同步推進、同步實施的原則，在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)上，統(tǒng)籌考慮實現(xiàn)市與區(qū)縣的統(tǒng)一管理，由市本級統(tǒng)一負責(zé)進行系統(tǒng)軟件的招標(biāo)和開發(fā)設(shè)計，共設(shè)服務(wù)器，在統(tǒng)一系統(tǒng)框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)自身工作需求輔以個性化設(shè)置，有力地確保了全市6 個區(qū)縣與市本級預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)同步上線。另一方面，自貢市還積極探索市區(qū)縣縱向預(yù)算聯(lián)網(wǎng)，延伸和完善審查鏈條，順利聯(lián)接了系統(tǒng)的上下層級，實現(xiàn)了縱向信息查看和傳輸。如：上級專項轉(zhuǎn)移支付和重要專項資金撥付到區(qū)縣及區(qū)縣配套使用情況的跟蹤監(jiān)督通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)均可以實現(xiàn)。在開展《預(yù)算法》《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》等執(zhí)法檢查工作中，基層單位的預(yù)算管理相關(guān)信息均能在聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)中呈現(xiàn)，為檢查工作提供了強有力的數(shù)據(jù)支撐。

（五）乘勢而上，打造聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督自貢樣本

黨的十九大報告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！边@是人大監(jiān)督的方向，更是監(jiān)督的目標(biāo)。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督不是一時之事，而是長久之功，是促進政府依法理財用財，保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要抓手，必須與時俱進、久久為功。目前，自貢市人大常委會正在抓緊啟動預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)二期平臺建設(shè)，不斷完善平臺系統(tǒng)的內(nèi)容和功能，建立健全平臺規(guī)章制度、管理辦法和操作流程，全力提升預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督能力，發(fā)揮預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺的作用，為創(chuàng)新預(yù)算審查監(jiān)督工作打造自貢樣本。通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督管住部門胡支亂花的手，守好用好百姓“錢袋子”，推動全口徑預(yù)算監(jiān)督盡快落實見效，讓財政資金在陽光下運行。

二、存在的主要問題

在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的實踐探索中，我們也發(fā)現(xiàn)一些問題和不足，這些問題有的需要中省級層面高位推動，有的需要在實踐中不斷加以改進，主要表現(xiàn)在：

（一）觀念上認識不足

部分單位認識上還有偏差，不能與時俱進，對開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的重要意義認識不到位，始終認為人大監(jiān)督就是開開會、發(fā)發(fā)言、走走程序。部分區(qū)縣人大也沒有充分認識到開展人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是提升新時代人大預(yù)算審查監(jiān)督工作水平的迫切需要，是提升人大監(jiān)督能力千載難逢的機會，導(dǎo)致在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作質(zhì)量上參差不齊，進度不一，影響了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的整體推進。

（二）機制上整合不夠

在全國人大常委會的全力推動下，各地紛紛全面啟動預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，但由于上級人大未向本區(qū)域范圍內(nèi)推廣聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督軟件，因此各地自行開展了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式的探索，受地方技術(shù)力量所限，各地自主開發(fā)的軟件模式不一，效率不高，存在重復(fù)開發(fā)的情況，也導(dǎo)致軟件的互通性不夠。

（三）人員上力量缺乏

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的維護、建設(shè)及完善都需要專業(yè)的人員，同時對人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求也相對較高。但是，自貢市基層人大無論是人員的數(shù)量還是人員的業(yè)務(wù)技能，都無法全面滿足預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的需要，特別是部分區(qū)縣僅配備一名兼職人員，力量嚴重不足。

（四）運行上仍需完善

一是數(shù)據(jù)采集存在差異。部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)與系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)報表格式存在不協(xié)調(diào)。二是市級層面權(quán)限不夠。由于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)大部分數(shù)據(jù)從財政部門“大平臺”中取得，但“大平臺”由省財政廳統(tǒng)一管理，市州在部分數(shù)據(jù)的提取上受到一定限制。

三、工作思考與建議

作為新生事物的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，要達到良性運行并非一蹴而就，在實現(xiàn)從無到有的突破后，必定還需經(jīng)歷從單一到豐富、從稚嫩到成熟的發(fā)展演變過程。隨著預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的逐步推進，自貢市人大也將積極投身于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的創(chuàng)新和改革之中。

（一）提高認識，開展廣泛宣傳

各級人大要為進一步開展好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作營造良好的輿論氛圍，把思想認識和行動統(tǒng)一到中央的決策部署上來，切實增強責(zé)任感和使命感，不折不扣地抓好預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。

（二）規(guī)范管理，增強機制保障

各級人大要根據(jù)實際情況建立人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作機制，完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督運行、保密、權(quán)限設(shè)置等相關(guān)制度。同時，加強技術(shù)防范，確保人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)安全運行，促使人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作規(guī)范化、常態(tài)化、制度化發(fā)展。

（三）共享經(jīng)驗，做到取長補短

各級人大在預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督改革進程中，既要探索前行，又要積極借鑒其它地區(qū)好的經(jīng)驗和有益做法。省級人大應(yīng)提供交流學(xué)習(xí)的機會，重點對軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、預(yù)警規(guī)則、監(jiān)督實效等進行重點研究，促進市州人大相互取長補短，共同提高。

（四）因地制宜，做好發(fā)展規(guī)劃

由于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作是項長期工作，按照“由易到難，由簡到繁，循序漸進，逐步推進”的原則，要明確近期系統(tǒng)建設(shè)的主要目標(biāo)、工作安排、進度節(jié)點，以及中長期建設(shè)規(guī)劃，將黨委工作重點、社會關(guān)注的難點、老百姓關(guān)心的熱點鑲嵌于平臺進行重點監(jiān)督，進一步推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，切實提高聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的針對性和有效性。