行政區(qū)劃調(diào)整與“省直管縣”的改革思路

王子軒

內(nèi)容提要：工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可逆轉(zhuǎn)的過程。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的人涌入城市，城市的地位也越來越重要。為了應(yīng)對城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，行政區(qū)劃調(diào)整在所難免，各地紛紛加大了“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”的力度，這不可避免地對涉及省、縣兩級政府的“省直管縣”財政體制產(chǎn)生了巨大影響。本文梳理了“省直管縣”的發(fā)展歷程，認(rèn)為“省直管縣”改革，要充分考慮城鎮(zhèn)化背景下行政區(qū)劃的調(diào)整。并以此為基礎(chǔ)，給出了“省直管縣”財政體制改革的基本思路和框架。

在我國，地方政府財政困難一直是突出的問題。在所有層級的政府中，當(dāng)屬縣級政府財政壓力最大，為實(shí)現(xiàn)縣級財政解困，我國實(shí)行了“省直管縣”財政體制。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，給“省直管縣”財政體制帶來了很大沖擊。面對新形勢，如何對“省直管縣”財政體制進(jìn)行改革，完善我國省以下財政體制，對于實(shí)現(xiàn)財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性具有重要作用。

一、文獻(xiàn)綜述

1994 年，我國實(shí)行了分稅制改革。賈康、白景明（2002）認(rèn)為以分稅制為基礎(chǔ)的財政管理體制的建立，初步理順了中央和地方之間（主要是中央和省級之間）的財力分配關(guān)系，而省以下地方政府的財力分配關(guān)系依舊沒有明確，地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政依舊困難。為了解決省以下財政體制不健全的問題，財政部從2002 年開始在全國范圍內(nèi)推行“省直管縣”財政體制改革的試點(diǎn)工作。該項(xiàng)改革一時成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。學(xué)者們也對“省直管縣”財政體制進(jìn)行了大量的研究。

有些學(xué)者認(rèn)為“省直管縣”財政體制會對縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。楊志勇（2009）發(fā)現(xiàn)財政的“省直管縣”能夠促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。趙建吉等（2017）的研究進(jìn)一步表明“省直管縣”改革對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的直管縣經(jīng)濟(jì)效率提升作用較為顯著。而鄭新業(yè)等（2011）和王婧等（2016）分別以河南和江西為研究對象，卻發(fā)現(xiàn)“省直管縣”改革對試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)增長的影響并不明顯。有些學(xué)者則從財政收支的角度對“省直管縣”進(jìn)行研究。劉佳等（2011）發(fā)現(xiàn)“省直管縣”財政體制能夠顯著提升財政自給率，且對于縣級市、富裕縣和規(guī)模較大的縣政策效應(yīng)最明顯。而賈俊雪、郭慶旺（2011）發(fā)現(xiàn)“省直管縣”財政體制反而不利于縣級財政自給能力的增強(qiáng)。劉沖等（2014）的研究也表明地級市對非省直管縣的財政擠壓加劇會導(dǎo)致“省直管縣”外部性為負(fù)。還有的學(xué)者發(fā)現(xiàn)“省直管縣”財政體制會影響公共產(chǎn)品的供給。王德祥、李建軍（2008）的研究表明“省直管縣”對縣、市兩級公共產(chǎn)品的供給有促進(jìn)作用。而劉佳等（2012）卻發(fā)現(xiàn)“省直管縣”改革使縣級重基本建設(shè)（生產(chǎn)性公共產(chǎn)品），輕科教文衛(wèi)（服務(wù)性公共產(chǎn)品）的局面越來越嚴(yán)重。陳思霞、盧盛峰（2014）的研究進(jìn)一步表明這種“重基建、輕民生”的現(xiàn)象，在貧困地區(qū)更為明顯。

但是大多數(shù)學(xué)者的研究，將“省直管縣”當(dāng)作一個靜態(tài)的常量，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行定性或者定量的分析，而沒有注意到，“省直管縣”應(yīng)是一個不斷革新的體制。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，行政區(qū)劃也相應(yīng)進(jìn)行了調(diào)整，“省直管縣”需要進(jìn)行改革以應(yīng)對“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”等變化。有學(xué)者的研究也發(fā)現(xiàn)“省直管縣”應(yīng)放在“撤縣設(shè)區(qū)”行為下研究，但其認(rèn)為“省直管縣”和“撤縣設(shè)區(qū)”是一套組合拳可以并行不悖（單凱、占張明，2015）。還有學(xué)者認(rèn)為必須將“省直管縣”與“撤縣設(shè)市”“縣改區(qū)”等配套推進(jìn)（馮俏彬，2016），卻缺少一個如何推進(jìn)的框架。本文認(rèn)為“撤縣設(shè)區(qū)”與“省直管縣”相互矛盾，“撤縣設(shè)市”與“省直管縣”也不應(yīng)同時實(shí)行，而遠(yuǎn)離中心城市且經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的縣級政府應(yīng)推進(jìn)“省直管縣”財政體制。

二、“省直管縣”發(fā)展歷程

建國初期，我國實(shí)行“中央—大區(qū)—省—（地區(qū)）—縣”的行政管理體制。為了減少行政管理幅度，提高行政管理效率，“大區(qū)”被撤銷的同時“市”逐漸實(shí)化。1982 年，為了發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)、縮小城鄉(xiāng)差距，同時為了緩解縣鄉(xiāng)一級的財政壓力、提高行政效率，中央決定全面推行“市直管縣”行政管理體制。自此，我國建立“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級政府層級結(jié)構(gòu)。

在實(shí)行“市直管縣”體制初期，確實(shí)收到了一定的效果，但是隨著時間的推移，其負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)，產(chǎn)生了所謂的“城鄉(xiāng)悖論”“財政悖論”“效率悖論”（龐明禮，2007）?！笆泄慰h”“市壓縣”的現(xiàn)象逐漸嚴(yán)重，行政管理體制改革的呼聲也越來越高。

在社會各界積極探尋新的管理體制之時，“省直管縣”改革助力浙江成為全國最富庶的地區(qū)之一，其實(shí)踐逐漸引起了人們的關(guān)注。早在1953 年，浙江省便開始實(shí)行“省直管縣”行政管理體制。1982年，中央決定推行“市直管縣”改革之時，浙江依舊堅持原有體制不動搖。1992 年浙江省出臺《關(guān)于擴(kuò)大十三個縣市部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的通知》（浙政發(fā)［1992］169 號），標(biāo)志著“省直管縣”在浙江的全面實(shí)施，也由此拉開了我國“省直管縣”改革的序幕。

“省直管縣”行政管理體制可以分為經(jīng)濟(jì)上的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和財政上“省直管縣”，其中后者更引人關(guān)注。財政部在2002 年開始推進(jìn)“省直管縣”的試點(diǎn)工作。2005 年，財政部《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財政困難的意見》（財預(yù)［2005］5 號）中提出“各省（自治區(qū)、直轄市）要積極推行省對縣財政管理方式改革試點(diǎn)”。2006 年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中寫到“完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。2008 年底，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于2009 年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（中發(fā)［2009］1 號）中提出“推進(jìn)省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。2009 年，財政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》（財預(yù)［2009］78 號）明確規(guī)定“2012 年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革”。

“省直管縣”財政體制改革的最主要初衷就是解決縣鄉(xiāng)財政之困，但從1992 年以浙江為代表的省份開始施行該體制之后，省以下財政壓力并沒有得到有效的緩解。如表1 所示，1993 年中央政府與地方政府的財政自給率分別為0.73 和1.02，由于分稅制改革的實(shí)施，使中央與地方的財政自給率發(fā)生了轉(zhuǎn)換。此后，中央政府的財政自給率總體呈上升趨勢，從1994 年的1.66 提高到了2015 年的2.71。與此同時，地方政府的財政自給率穩(wěn)定在0.55-0.65 之間。在地方政府中，縣級的財政自給能力最差，自給率長期低于0.5。在2002 年推行“省直管縣”改革之后，縣級的財政壓力也并沒有得到緩解，反而省、市兩級的財政自主率有所提升。此外，“省直管縣”加劇了行政管理難度，且不利于發(fā)揮大城市的規(guī)模集聚效應(yīng)，該體制所帶來的問題越來越突出。

表1 1992-2015 年我國各級政府財政自給率

三、行政區(qū)劃調(diào)整對“省直管縣”的影響

2012 年，“力爭在全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革”（財預(yù)［2009］78 號）的藍(lán)圖并沒有實(shí)現(xiàn)。同年，關(guān)于該體制的描述也發(fā)生了新的變化，黨的十八大報告提出“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”。面對新變化，有些省份依舊在推進(jìn)“省直管縣”財政體制改革?！逗鲜⊥七M(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)施綱要（2014—2020 年）》（湘政發(fā)［2014］32 號）中指出“推進(jìn)財政體制改革，進(jìn)一步完善省直管縣財政體制改革，理順縣鄉(xiāng)財政體制”?！渡轿魇∪嗣裾P(guān)于在部分縣（市）開展深化省直管縣財政管理體制改革試點(diǎn)的通知》（晉政發(fā)［2017］29 號）將長治襄垣縣、忻州原平市、晉中介休市、臨汾侯馬市、呂梁孝義市、運(yùn)城永濟(jì)市納入“省直管縣”試點(diǎn)。但是更多的省份感受到了行政區(qū)劃變化對“省直管縣”改革帶來的巨大沖擊。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。如圖1 所示，1992年我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貎H為0.27，農(nóng)村人口占總?cè)丝诒戎馗哌_(dá)0.73。而到2010 年時，城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎鼗鞠嗤４撕蟪擎?zhèn)人口占比繼續(xù)上升，截至2015 年，該比重已高達(dá)0.56，超過一半的人生活在了城市而非農(nóng)村。

圖1 1992-2015 年我國農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口占比

伴隨著城鎮(zhèn)化，越來越多的人向城市集中，城市的地位也越來越重要。2005 年，國家編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出建設(shè)國家中心城市這一概念。2010 年，住建部發(fā)布的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2020）》再一次強(qiáng)調(diào)了中心城市的引領(lǐng)、輻射、集散功能。在肯定中心城市重要地位的基礎(chǔ)上，《國家新型城鎮(zhèn)化（2014-2020）》和《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的若干意見》（國發(fā)［2016］8 號）均指出，加快發(fā)展中小城市，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。響應(yīng)國家號召，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，我國的行政區(qū)域劃分發(fā)生了很大的改變。如表2 所示，地級市的數(shù)量從1992 年的191 個上升到了2015 年的291個。同時，縣總數(shù)基本保持不變，在縣級（不含縣級市、市轄區(qū)）數(shù)量和縣級市數(shù)量減少的情況下，市轄區(qū)的數(shù)量呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，從1992 年的662 個增加到2015 年的921 個。這表明不僅城市的數(shù)量在上升，城市所轄范圍也有相應(yīng)的增加。

表2 1992-2015 年我國行政區(qū)域劃分

城市數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大，源于各地方“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”的舉措。為了做大做強(qiáng)中心城市，為了加快建設(shè)中小城市，一些原本實(shí)行“省直管縣”財政體制的省份也加入到這股浪潮中。河北省《關(guān)于擴(kuò)大省直管縣（市）體制改革試點(diǎn)工作的意見的通知》（冀辦發(fā)［2015］5 號）將遷安市、寧晉縣、涿州市、懷來縣、平泉縣、任丘市、景縣、魏縣8 個縣（市）正式列入省直管縣（市）體制改革試點(diǎn)，但卻在半年后做出重新調(diào)整，上述8 個縣（市）不再開展試點(diǎn)工作，重新劃歸所在設(shè)區(qū)市管理。甚至最開始實(shí)行“省直管縣”的浙江，按照《浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（浙政發(fā)

［2016］8 號）和《浙江省人民政府關(guān)于調(diào)整杭州市部分行政區(qū)劃的通知》（浙政發(fā)［2017］32 號）的規(guī)劃，杭州、寧波、溫州、紹興等省內(nèi)地市紛紛加速撤縣市設(shè)區(qū)。2017 年8 月，杭州市撤銷臨安市設(shè)立臨安區(qū)，杭州市轄區(qū)面積正式躍居長三角城市第一。

行政區(qū)域劃分發(fā)生的改變，極大地沖擊了“省直管縣”財政體制。對于“撤縣設(shè)區(qū)”而言，區(qū)作為城市的一部分，與縣相比，與城市的聯(lián)系更加密切。城市的發(fā)展應(yīng)充分考慮所轄區(qū)的整體利益，區(qū)的發(fā)展也要服從城市的整體規(guī)劃。而“省直管縣”財政體制要求，省對縣財政的直接管理，縣的發(fā)展很大程度上依賴省的財政支持。同一個區(qū)域，由省和市兩個主體管理，兩套發(fā)展規(guī)劃，兩種發(fā)展思路，財政上省直管，人事上依舊市主要安排。由此可見，“撤縣設(shè)區(qū)”與“省直管縣”沖突很大，很難做到并行不悖。對于“撤縣設(shè)市”而言，由于民政部在1997 年叫停了“撤縣設(shè)市”，之后雖然恢復(fù)了該項(xiàng)工作，但加大了審批的難度，所以產(chǎn)生了縣級市數(shù)量減少的現(xiàn)象?？h級市與市的聯(lián)系并沒有像區(qū)與市一樣密切，因此“撤縣設(shè)市”與“省直管縣”的矛盾并不突出。但是，“省直管縣”財政體制改革的最重要初衷是為了緩解縣鄉(xiāng)財政困難，而順利通過“撤縣設(shè)市”審批的區(qū)域往往經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，財力相對充沛。由此可見，在進(jìn)行“省直管縣”財政體制改革時，應(yīng)充分考慮行政區(qū)劃的調(diào)整。

四、“省直管縣”改革的基本思路

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的人走向了城市，這是不可逆轉(zhuǎn)的。因此，行政區(qū)劃的調(diào)整中要將城市擺在突出位置，要發(fā)揮城市的集聚、輻射作用，要讓更多的人享受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的紅利。而“省直管縣”財政體制作為國家管理體制的一部分，并不是孤立的?！笆≈惫芸h”涉及省和縣兩級行政單位，行政區(qū)劃的調(diào)整對該體制的運(yùn)行造成影響也在情理之中。

圖2 行政區(qū)劃對“省直管縣”的影響機(jī)制

“省直管縣”財政體制和“撤縣設(shè)區(qū)”是相互沖突的，縣級政府進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”，如果原已實(shí)行“省直管縣”體制，就應(yīng)取消?！俺房h設(shè)市”與“省直管縣”沖突不大，如果縣級政府進(jìn)行“撤縣設(shè)市”，因其經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，財力相對充足，繼續(xù)實(shí)施“省直管縣”的必要性也不大。對于那些經(jīng)濟(jì)薄弱，進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”難度大的縣級政府，應(yīng)推進(jìn)“省直管縣”財政體制的實(shí)施。本文以縣與中心城市的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，對改革方向進(jìn)行選擇。按照《國家新型城鎮(zhèn)化（2014-2020）》的規(guī)劃，中心城市包括直轄市、省會城市、計劃單列市、重要節(jié)點(diǎn)等城市。

對于毗鄰中心城市并與之關(guān)聯(lián)密切的縣級政府，應(yīng)實(shí)行“撤縣設(shè)區(qū)”，新設(shè)區(qū)原實(shí)行“省直管縣”財政體制的應(yīng)取消。通過“撤縣設(shè)區(qū)”，實(shí)現(xiàn)了就地城鎮(zhèn)化，符合中心城市發(fā)展的需要。做大做強(qiáng)中心城市，有利于其發(fā)揮輻射、帶動作用，也在一定程度上滿足省域競爭的需要。縣改區(qū)后，市在財政、人事上統(tǒng)籌能力更大，其發(fā)展規(guī)劃會充分考慮所轄區(qū)的需要，致力于所轄區(qū)的公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。由此可見，取消“省直管縣”后，并不會加劇區(qū)的財政壓力，反而有利于提高民生水平。

圖3 “省直管縣”改革基本框架

對于遠(yuǎn)離中心城市并與之關(guān)聯(lián)較弱的縣級政府，如果實(shí)行“撤縣設(shè)區(qū)”，納入市的整體規(guī)劃，由于管理難度加大，縣改區(qū)所產(chǎn)生的成本可能會大于所帶來的收益，因此應(yīng)轉(zhuǎn)換其它思路。對于其中經(jīng)濟(jì)實(shí)力整體較強(qiáng)，滿足國家設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)盡快實(shí)行“撤縣設(shè)市”。培育發(fā)展中小城市，也可以實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時，以這些新設(shè)市為中心點(diǎn)，在一定程度上可以帶動周圍地區(qū)的發(fā)展。長期來看，新設(shè)立的市由于其財力充足，也不應(yīng)實(shí)行“省直管縣”財政體制。但從短期而言，對于其中已實(shí)行“省直管縣”財政體制的，立即取消可能會招致新設(shè)市的抵制。因此，要充分考慮其財政收支壓力和波動情況，逐步進(jìn)行推進(jìn)。

而那些遠(yuǎn)離中心城市、自身實(shí)力較弱的縣級政府，往往是自身要素稟賦差、貧困人口集中的區(qū)域。這些縣級政府進(jìn)行“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”有難度；通過市來管理，市級政府也會有壓力。因此，最好的辦法是實(shí)行“省直管縣”財政體制，由省直接管理縣，保證其基本的財力，滿足該地區(qū)的基本公共服務(wù)需求。同時，省級政府應(yīng)加大對該地區(qū)的扶貧力度，助力其打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

該框架的實(shí)施，還需要與其它配套措施協(xié)調(diào)推進(jìn)，如修訂詳細(xì)合理的設(shè)市、設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，精確地測量市縣聯(lián)系度等?！笆≈惫芸h”作為財政體制的組成部分，其改革勢必會在很大程度上緩解地方財政的壓力。不過，要真正地解決地方政府的財政困難，還需進(jìn)一步健全地方稅體系，賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度。因此，改革之路依舊任重道遠(yuǎn)。