人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革：理論邏輯與實(shí)踐反思

陳 治

內(nèi)容提要：新一輪的人大預(yù)算改革以審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和支出政策拓展為中心，在堅(jiān)持合規(guī)性控制的同時(shí)，強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督的結(jié)果導(dǎo)向、功能導(dǎo)向、激勵(lì)導(dǎo)向，為發(fā)揮人大預(yù)算審查監(jiān)督在國(guó)家治理中的支撐性作用提供保障。這一變革趨勢(shì)既反映在中央下發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，也在不同層級(jí)尤其是地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的改革實(shí)踐中得到體現(xiàn)和落實(shí)。還需給予高度關(guān)注的是，預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革不僅關(guān)涉人大自身職能的重塑，而且還觸及人大與政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)共同組成的龐雜預(yù)算關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而也是一場(chǎng)必然引發(fā)相關(guān)主體預(yù)算權(quán)力配置格局調(diào)整的重大變革。需要克服政策供給的路徑依賴與預(yù)算過(guò)程的不確定性，矯正信息維度、溝通維度與強(qiáng)制維度審查監(jiān)督的失衡狀況，強(qiáng)化重點(diǎn)拓展改革所必需的信息支撐，克服主體自身的專業(yè)理性與改革動(dòng)能的不足，滿足新形勢(shì)下人大預(yù)算審查監(jiān)督職能的行使需要。

一、預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革的理論邏輯

2018 年3 月中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），其核心內(nèi)容是轉(zhuǎn)變過(guò)去人大對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督長(zhǎng)期集中于赤字規(guī)模和收支平衡的狀況，將人大預(yù)算審查監(jiān)督重心拓展到支出政策和支出預(yù)算及其實(shí)施效果上。為行文方便，本文將此項(xiàng)改革簡(jiǎn)稱為人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革。此項(xiàng)改革并未延續(xù)既有的注重規(guī)范性的改革路徑，亦非簡(jiǎn)單重復(fù)《預(yù)算法》修訂以來(lái)對(duì)預(yù)算績(jī)效的原則化確認(rèn)方式，而是以支出政策與支出預(yù)算的審查監(jiān)督為切入點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與提升財(cái)政資金使用績(jī)效為方向，對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督進(jìn)行全面重構(gòu)與調(diào)整，為發(fā)揮人大預(yù)算審查監(jiān)督在國(guó)家治理中的支撐性作用提供保障。

（一）改革中心內(nèi)容

預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革的中心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)對(duì)“支出政策”與“支出預(yù)算”的全口徑審查與全過(guò)程監(jiān)管。如何理解“支出政策”與“支出預(yù)算”兩個(gè)關(guān)鍵概念內(nèi)涵、如何把握兩者關(guān)系定位，直接影響改革任務(wù)實(shí)施與發(fā)展走向。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的界定，“支出政策”是指政府根據(jù)黨中央重大方針政策和決策部署、《預(yù)算法》等法律規(guī)定制定的財(cái)政支出安排措施，包括財(cái)政支出的方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和管理制度等；“支出預(yù)算”是指政府根據(jù)黨中央重大方針政策和決策部署、《預(yù)算法》等法律規(guī)定，按照規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)編制的，對(duì)各種支出作出統(tǒng)籌安排，并報(bào)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行的財(cái)政支出計(jì)劃。兩者都是基于中央重大方針政策和決策部署做出并且應(yīng)當(dāng)合乎《預(yù)算法》等立法規(guī)則，具有合法性，所不同者在于支出政策更偏宏觀和原則性，涵蓋影響財(cái)政支出安排的諸多措施；支出預(yù)算則更具指向性和特定性，是經(jīng)人大審查批準(zhǔn)賦予其法律效力的財(cái)政支出計(jì)劃。那么，在“支出政策”與“支出預(yù)算”之間是否有交集？人大預(yù)算審查監(jiān)督的題中之義便是把預(yù)算本身作為人大權(quán)力作用的對(duì)象，只是現(xiàn)在的改革更為關(guān)注預(yù)算的支出而不是像過(guò)去那樣籠統(tǒng)涵蓋預(yù)算收支。如果把支出預(yù)算看作是人大權(quán)力作用的固有內(nèi)容，那么對(duì)于“向支出預(yù)算和支出政策拓展”的字面含義的理解似乎就是簡(jiǎn)單地把“支出政策”疊加到“支出預(yù)算”上，形成預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革框架下并行不悖的兩大內(nèi)容，換言之，兩者之間不存在交集。

事實(shí)上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于“向支出預(yù)算和支出政策拓展”的詮釋是將兩者融合而非割裂開(kāi)來(lái)，“支出預(yù)算原則上要反映各項(xiàng)支出預(yù)算安排的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、支出方向及績(jī)效目標(biāo)等情況，增強(qiáng)重大增支政策出臺(tái)的預(yù)期性。支出預(yù)算和決算要列示重大政府投資計(jì)劃和重大投資項(xiàng)目表?！雹賲⒁?jiàn)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這反映出政策決策與預(yù)算安排之間存在以政策目標(biāo)引導(dǎo)預(yù)算制定、依托預(yù)算實(shí)現(xiàn)政策意圖的密切關(guān)系。學(xué)者也認(rèn)為，“政府要履行職能、應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題必須要制定政策，而在執(zhí)行政策與政府收支行為具有直接聯(lián)系的公共政策過(guò)程中，必然會(huì)涉及到政府預(yù)算安排，這些公共政策需要在預(yù)算編制中得到反映，并通過(guò)預(yù)算執(zhí)行得以落實(shí)。人大預(yù)算審查向政策拓展，不僅能增強(qiáng)政策對(duì)支出預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束作用，通過(guò)對(duì)政策本身的審查監(jiān)督也有助于強(qiáng)化政策制定的合法性、可行性和有效性，幫助政府修正政策或調(diào)整政策執(zhí)行方式，從而使得政策更好地服務(wù)于政府職能履行和公共問(wèn)題解決”。②汪德華、李苗：《人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展：改革經(jīng)驗(yàn)與推進(jìn)建議》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》，2019年第8 期。

當(dāng)然，政策決策與預(yù)算安排之間除了彰顯支出預(yù)算對(duì)政策實(shí)現(xiàn)的支撐性或保障性功能之外，還應(yīng)當(dāng)考慮預(yù)算安排對(duì)政策決策的反向制約功能。人大批準(zhǔn)通過(guò)預(yù)算即意味著賦予預(yù)算本身在非經(jīng)法定程序調(diào)整的情況下須得到遵循的約束效力，對(duì)于在法定預(yù)算生成之后新出臺(tái)的政策措施尤其是增支政策須進(jìn)行評(píng)估并做出合理性審查監(jiān)督。區(qū)分支出預(yù)算對(duì)政策實(shí)現(xiàn)是發(fā)揮支撐性或保障性功能還是制約性、監(jiān)督性功能，可以結(jié)合預(yù)算運(yùn)行的不同環(huán)節(jié)確定：在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，預(yù)算草案尚在醞釀形成階段，這一階段有必要充分反映各方利益相關(guān)者的訴求和社會(huì)各界意見(jiàn)，通過(guò)凝聚一定價(jià)值共識(shí)的政策決策引導(dǎo)預(yù)算制定，可以使預(yù)算安排更加契合社會(huì)公共需求，因而預(yù)算編制環(huán)節(jié)可以側(cè)重彰顯支出預(yù)算對(duì)政策實(shí)現(xiàn)的支撐保障功能；而在預(yù)算經(jīng)人大審批通過(guò)成為具有法定約束效力的支出安排之后，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮預(yù)算對(duì)支出政策的制約性和監(jiān)督效應(yīng)，對(duì)于可能導(dǎo)致支出增加的政策需求應(yīng)當(dāng)依法啟動(dòng)預(yù)算調(diào)整或者其他審批程序，在可控的前提下進(jìn)行資金變動(dòng)。

“全口徑”與“全過(guò)程”分別顯示預(yù)算審查監(jiān)督的寬度和深度。前者針對(duì)支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、政府預(yù)算收入編制六大領(lǐng)域；后者針對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用、問(wèn)題整改整個(gè)運(yùn)作過(guò)程。相對(duì)于之前集中于特定領(lǐng)域（如部門(mén)預(yù)算改革、政府債務(wù)管理改革）或某個(gè)環(huán)節(jié)（如預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)）的預(yù)算改革而言，這一次的預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革顯然影響更為深遠(yuǎn)，它一方面集結(jié)了實(shí)踐中廣受關(guān)注、涉及重大利益調(diào)整的財(cái)政資源配置相關(guān)領(lǐng)域，從之前零散化、差異化推進(jìn)的改革狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橥郊{入人大預(yù)算審查監(jiān)督范疇，并以自上而下的中央重大方針政策及預(yù)算法律規(guī)范為審查監(jiān)督準(zhǔn)據(jù)的一體化實(shí)施框架中，增強(qiáng)了人大預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性；另一方面，強(qiáng)化了從預(yù)算編制到?jīng)Q算審計(jì)的環(huán)環(huán)相扣、持續(xù)跟蹤的動(dòng)態(tài)化審查監(jiān)督，為地方展開(kāi)有針對(duì)性的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新提供了示范和借鑒。

（二）改革實(shí)施路徑

預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革的實(shí)施路徑是“拓展”，這意味著，對(duì)“赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況”的審查監(jiān)督并沒(méi)有被放棄或替代，而是可以理解為：人大預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)象從單一維度向多重維度的發(fā)展變遷。原因在于：第一，“赤字規(guī)?！焙汀笆罩胶狻笔菧y(cè)度財(cái)政穩(wěn)健、可持續(xù)性狀況的基本指標(biāo)，歷來(lái)受到各國(guó)重視，甚至在一定歷史階段被作為最主要的立法控制目標(biāo)。然而過(guò)于關(guān)注財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)及其賬面平衡“會(huì)使平衡原則原有的簡(jiǎn)單、中立和確實(shí)可能性等特點(diǎn)變得復(fù)雜而含糊”。①［美］諾米·凱登：《粉飾的平衡預(yù)算和現(xiàn)實(shí)的平衡預(yù)算》，載［美］羅伊·T.梅耶斯：《公共預(yù)算經(jīng)典——邁向績(jī)效的新發(fā)展（第一卷）》，茍燕楠譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2005 年版，第182 頁(yè)。在實(shí)踐中可能為追求形式平衡，而采取入不敷出時(shí)強(qiáng)化收入指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)時(shí)隱瞞預(yù)算收入等與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策目標(biāo)有所背離的行動(dòng)，不符合公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)具有的公共性宗旨。第二，單純強(qiáng)調(diào)赤字規(guī)模和收支平衡也會(huì)帶來(lái)忽視資金使用效果的弊端。赤字規(guī)模和收支平衡是在做出預(yù)算安排時(shí)即加以考量的，換言之，預(yù)算制定者可以做出一個(gè)收支平衡或者保持赤字可控的預(yù)算安排，但即便如此，也是體現(xiàn)投入控制而非結(jié)果控制，因而，可能出現(xiàn)雖然赤字可控但財(cái)政資金使用低效、難以保障公共服務(wù)有效供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，從赤字規(guī)模和收支平衡向支出預(yù)算和支出政策拓展，表明人大預(yù)算審查監(jiān)督重心的偏向，但是赤字控制與收支平衡仍然是立法及實(shí)踐應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)方式或路徑選擇上，預(yù)算法上的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制提供了一種新的嘗試。它通過(guò)延展平衡周期，修正年度性預(yù)算原則，有利于減輕年度內(nèi)實(shí)現(xiàn)收支平衡的制度壓力，同時(shí)，跨年度預(yù)算平衡并不等同于對(duì)周期延展做簡(jiǎn)單的技術(shù)化處理，而是通過(guò)年度內(nèi)、年度間以及中期財(cái)政規(guī)劃管理的系統(tǒng)性制度調(diào)整與完善，將外部收支變動(dòng)的影響置于更長(zhǎng)的預(yù)算平衡周期內(nèi)進(jìn)行評(píng)估。這表明人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)盡管有所變化，但赤字規(guī)模和收支平衡的控制目標(biāo)仍然可以依托其他的法律制度安排加以實(shí)現(xiàn)。

（三）改革發(fā)展走向

伴隨著審查監(jiān)督重點(diǎn)從赤字規(guī)模和收支平衡向支出預(yù)算和支出政策拓展，人大預(yù)算改革呈現(xiàn)出在合規(guī)性控制之外，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向（花錢(qián)的結(jié)果如何）、功能導(dǎo)向（是否實(shí)現(xiàn)花錢(qián)的預(yù)期目標(biāo)）、激勵(lì)導(dǎo)向（促使政府把錢(qián)花好）的發(fā)展趨勢(shì)。

首先，人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)更加關(guān)注財(cái)政資金使用結(jié)果，而這一改革定位與中國(guó)當(dāng)前正在推進(jìn)實(shí)施的全面預(yù)算績(jī)效管理改革高度契合。黨的十九大報(bào)告做出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的宏觀戰(zhàn)略部署，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求”“深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容”與“優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措”。人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展的改革立足全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的宏大背景，但側(cè)重凸顯人大預(yù)算主體的獨(dú)特作用，以彌補(bǔ)預(yù)算績(jī)效管理改革中外部力量尤其是人大監(jiān)督滯后的局限。在實(shí)踐中，預(yù)算績(jī)效管理改革主要表現(xiàn)為以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)、行政職能部門(mén)具體推動(dòng)實(shí)施的行政性驅(qū)動(dòng)的改革路徑，缺乏績(jī)效管理的正向激勵(lì)與問(wèn)責(zé)約束，削弱了預(yù)算績(jī)效管理改革的預(yù)期效果。人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策的拓展既是調(diào)整人大預(yù)算權(quán)力配置的結(jié)果，亦是改變預(yù)算績(jī)效管理改革過(guò)度依賴于行政力量的必然要求。

其次，人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)更加關(guān)注財(cái)政支出對(duì)預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的正向功能。人大預(yù)算審查監(jiān)督不是簡(jiǎn)單停留在結(jié)果衡量上，更重要的是將財(cái)政資金使用結(jié)果與預(yù)定政策目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，判斷其契合或者偏離的程度，并做出相應(yīng)調(diào)整。

再次，為確保政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，人大行使預(yù)算審查監(jiān)督職能“不是為監(jiān)督而監(jiān)督，其角色定位是寓支持于監(jiān)督”，①周振超、李英：《以機(jī)制調(diào)整促進(jìn)體制完善：基于地方預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的視角》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019 年第2 期。旨在提出有效、可行的意見(jiàn)建議，促進(jìn)政府職能作用更好發(fā)揮，重構(gòu)人大—政府預(yù)算關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這一改革方向?qū)嶋H上已經(jīng)在一些地方省市人大預(yù)算改革實(shí)踐中有所反映。地方人大在“宣示自己的職責(zé)所在、權(quán)力歸依”的同時(shí)，基于人民根本利益的共同目標(biāo)而認(rèn)識(shí)處理與政府之間的關(guān)系，表現(xiàn)在“人大進(jìn)行立法、執(zhí)法和工作監(jiān)督的過(guò)程中，加強(qiáng)（與政府職能部門(mén)）聯(lián)系，相互配合，相互支持，以更好地履行各自的職責(zé)”。②林慕華：《重塑人大的預(yù)算權(quán)力——基于某省的調(diào)研》，《公共行政評(píng)論》，2008 年第4 期，第169 頁(yè)。通過(guò)推進(jìn)這種以支持或合作為本位的審查監(jiān)督，有利于整合政府主導(dǎo)的政策決策過(guò)程與人大主導(dǎo)的預(yù)算分配過(guò)程，既使預(yù)算分配服務(wù)于公共政策目標(biāo)，亦使政策決策受制于預(yù)算成本考量與合理性約束，形成政策決策與預(yù)算分配之間、政府與人大之間彼此協(xié)調(diào)、互為約束的良性互動(dòng)合作關(guān)系。③馬駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2011 年版，第75 頁(yè)。在這一意義上，審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策的拓展包含了一種激勵(lì)導(dǎo)向，正如《指導(dǎo)意見(jiàn)》中所指出，人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策的拓展“有利于加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控”“提高支出預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化水平”，以此達(dá)到促使政府行使職能滿足社會(huì)公共需求的目標(biāo)。

二、人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革的實(shí)踐探索

在中央發(fā)布《指導(dǎo)意見(jiàn)》之前，圍繞人大預(yù)算審查監(jiān)督領(lǐng)域的改革實(shí)踐已經(jīng)在推進(jìn)過(guò)程中，例如1999 年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》指出對(duì)中央預(yù)算的審查，應(yīng)當(dāng)按照真實(shí)、合法、效益和具有預(yù)測(cè)性的原則進(jìn)行；2013 年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確提出審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展；2015 年《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》、2017 年《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)建議的機(jī)制的意見(jiàn)》雖是規(guī)范人大預(yù)算審查監(jiān)督程序機(jī)制，并未直接觸及審查監(jiān)督對(duì)象拓展的實(shí)體性問(wèn)題，但是就預(yù)算審查行動(dòng)前置及整合審計(jì)監(jiān)督力量、硬化事后問(wèn)責(zé)的方面看，程序機(jī)制的改革能夠“嵌入”在支出預(yù)算和支出政策審查監(jiān)督的過(guò)程中，為其提供有力保障。

更值得關(guān)注的是，由地方省級(jí)人大主導(dǎo)的預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展相關(guān)改革。主要表現(xiàn)在：一是明確做出人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的立法表述，或者做出與此拓展改革相關(guān)的實(shí)體性規(guī)定。

1.明確規(guī)定審查監(jiān)督向支出預(yù)算和政策拓展。《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定在大會(huì)正式審議階段向支出預(yù)算和政策拓展；①參見(jiàn)《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十三條?！端拇ㄊ☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定大會(huì)正式審議階段的重點(diǎn)審查內(nèi)容包括支出政策、預(yù)算績(jī)效、轉(zhuǎn)移支付等；②參見(jiàn)《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十四條?！逗幽鲜☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》不限于是在大會(huì)正式審議階段聚焦支出預(yù)算和政策審查，而是原則性規(guī)定對(duì)支出預(yù)算和政策進(jìn)行全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)督，建立“對(duì)支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目、部門(mén)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等”重點(diǎn)審查監(jiān)督制度；③參見(jiàn)《河南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第八條?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督條例》同樣是確立以支出預(yù)算和支出政策為重點(diǎn)的審查監(jiān)督基本原則。④參見(jiàn)《內(nèi)蒙古自治區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督條例》第三條。

2.確定預(yù)算審查監(jiān)督注重績(jī)效或注重實(shí)效的原則。人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策的拓展包含了對(duì)財(cái)政資金使用效果的關(guān)注，意味著從傳統(tǒng)的投入導(dǎo)向式控制轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向性控制，因而“注重績(jī)效”或“注重實(shí)效”原則的確立與審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革密切相關(guān)。筆者統(tǒng)計(jì)了2014 年《預(yù)算法》修訂后地方省級(jí)人大所頒布或修訂的預(yù)算審查監(jiān)督地方性法規(guī)共計(jì)16 部，而每一部法規(guī)均明確規(guī)定了預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循注重績(jī)效或注重實(shí)效的原則，其中部分地方性法規(guī)還進(jìn)一步確立了預(yù)算績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，增強(qiáng)了預(yù)算績(jī)效對(duì)預(yù)算安排的影響力。⑤參見(jiàn)《內(nèi)蒙古自治區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十二條。

3.建立財(cái)稅政策實(shí)施監(jiān)督制度。誠(chéng)如前述，人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展意味著必須將政策決策過(guò)程與預(yù)算分配過(guò)程有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)政策對(duì)預(yù)算引導(dǎo)、預(yù)算對(duì)政策審查的雙向制約，這就要求對(duì)于影響預(yù)算收支變動(dòng)的重大財(cái)稅政策的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)保持實(shí)時(shí)追蹤與監(jiān)測(cè)，避免政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的分離以及由此對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督職能帶來(lái)的沖擊。地方性預(yù)算審查監(jiān)督立法中建立的財(cái)稅政策實(shí)施監(jiān)督制度即旨在解決這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)增強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督能力提供了有力支撐。財(cái)稅政策實(shí)施監(jiān)督制度包括重大財(cái)政政策出臺(tái)前的報(bào)告制度、出臺(tái)后備案制度，一般財(cái)政政策出臺(tái)后抄送制度等內(nèi)容。⑥參見(jiàn)《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》第八條、《天津市預(yù)算審查監(jiān)督條例》第九條、《河南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第八條、《安徽省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十一條、《浙江省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第九條、《內(nèi)蒙古自治區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十一條等。

二是主要借助程序機(jī)制改革，間接推動(dòng)審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，如預(yù)算審查監(jiān)督的全覆蓋、全過(guò)程改革，促進(jìn)溝通、對(duì)話、信息共享的協(xié)作機(jī)制改革，依托多種方式展開(kāi)的實(shí)施機(jī)制改革，以及提供信息、組織及人力等支撐的保障機(jī)制改革。

1.預(yù)算運(yùn)行全過(guò)程、全覆蓋的審查監(jiān)督整體框架改革。從提前介入預(yù)算編制、開(kāi)展預(yù)算初審，到建立大會(huì)審議期間更具實(shí)質(zhì)性的預(yù)算修正權(quán)制度，細(xì)化預(yù)算調(diào)整監(jiān)督與決算監(jiān)督制度，從整體性的部門(mén)預(yù)算審查監(jiān)督到聚焦重大投資項(xiàng)目、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)彶楸O(jiān)督，地方性預(yù)算審查監(jiān)督立法呈現(xiàn)出全過(guò)程、全覆蓋的特點(diǎn)，并在諸多環(huán)節(jié)上進(jìn)行制度創(chuàng)新。例如《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》在預(yù)算編制中實(shí)行民生實(shí)事項(xiàng)目的票決制度；①參見(jiàn)《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十二條?！侗本┦蓄A(yù)算審查監(jiān)督條例》專章規(guī)定預(yù)算初步審查，對(duì)初審中應(yīng)當(dāng)注意重點(diǎn)審查的項(xiàng)目及其相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，將宏觀性的政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為有助于落實(shí)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展的可操作性依據(jù)；②參見(jiàn)《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十八條。此外，多地的預(yù)算審查監(jiān)督立法均對(duì)啟動(dòng)預(yù)算修正的條件、程序、限制原則、實(shí)施后果等方面做出規(guī)定，彌補(bǔ)了《預(yù)算法》在預(yù)算修正權(quán)制度供給方面的不足；還有一點(diǎn)較為突出的表現(xiàn)是，地方性預(yù)算審查監(jiān)督立法對(duì)決算環(huán)節(jié)中引入審計(jì)監(jiān)督及其結(jié)果運(yùn)用做出明確規(guī)定，這是近年來(lái)人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行后端環(huán)節(jié)強(qiáng)化審查監(jiān)督的重要例證，克服了長(zhǎng)期以來(lái)注重事前（預(yù)算編制）、事中（預(yù)算執(zhí)行）審查監(jiān)督而忽視事后（決算和審計(jì)）審查監(jiān)督的弊端。③學(xué)者曾經(jīng)在2012 年做出的實(shí)證研究表明，依據(jù)人大及其常委會(huì)在預(yù)算過(guò)程中對(duì)信息的收集處理，對(duì)各類預(yù)算決算信息了解的深入程度和細(xì)化程度，與政府及其相關(guān)部門(mén)開(kāi)展各種形式對(duì)話的頻率和深度以及最終采取強(qiáng)制性行動(dòng)的頻率和程度等標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)人大在提前介入階段、初步審查階段和預(yù)算執(zhí)行階段，地方人大預(yù)算審查監(jiān)督更加接近實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，而在大會(huì)審批階段和事后的決算審計(jì)階段仍偏于程序性監(jiān)督。參見(jiàn)林慕華、馬駿：《中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012 年第6 期，第76-78 頁(yè)。而從2014《預(yù)算法》修訂及圍繞人大預(yù)算審查監(jiān)督的多項(xiàng)改革啟動(dòng)以來(lái)，大會(huì)審批階段的修正權(quán)制度以及決算階段引入審計(jì)監(jiān)督制度等改革反映出在這兩個(gè)薄弱環(huán)節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

2.雙向溝通協(xié)作的審查監(jiān)督主體關(guān)系改革。地方性預(yù)算審查監(jiān)督立法注重主體間的雙向溝通協(xié)作，在促進(jìn)與國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)、建設(shè)預(yù)算審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、保障人大代表的“實(shí)時(shí)在線”監(jiān)督方面具有示范性，實(shí)現(xiàn)了單位全覆蓋、資金全覆蓋、過(guò)程全跟蹤和監(jiān)督全方位，④林慕華：《論地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力及其構(gòu)建》，《探索》，2016 年第3 期，第72 頁(yè)。一定程度上重塑了人大、政府及其各自內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的預(yù)算關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。例如《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定加強(qiáng)財(cái)政信息一體化平臺(tái)建設(shè)，完善財(cái)政、稅務(wù)等部門(mén)與本級(jí)人大財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工委信息共享機(jī)制；⑤參見(jiàn)《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》第三十條。《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》建立了預(yù)算執(zhí)行定期報(bào)告制度、預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度、預(yù)算信息定期報(bào)送制度，⑥參見(jiàn)《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十九條、第二十條。為實(shí)現(xiàn)預(yù)算主體間的溝通協(xié)作提供了制度保障；《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》強(qiáng)化了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)與信息報(bào)備的作用。⑦參見(jiàn)《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》第二十四條、第二十五條。

3.多元方式并行的審查監(jiān)督實(shí)施機(jī)制改革。多個(gè)地方性預(yù)算審查監(jiān)督立法均對(duì)實(shí)踐中可能運(yùn)用的多種審查監(jiān)督方式做出明確規(guī)定，盡管其內(nèi)容或表述不盡相同，如“專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研、專題審議、詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、規(guī)范性文件備案審查和預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等方式”，①參見(jiàn)《河南省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第七條?；蛘摺奥?tīng)取報(bào)告、專題調(diào)查、組織代表視察、委托專項(xiàng)審計(jì)等方式”等，②參見(jiàn)《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》第二十四條。但可以明確的是，人大預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)施方式是多元化的，根據(jù)審查監(jiān)督的具體對(duì)象和要求進(jìn)行相機(jī)選擇或者綜合運(yùn)用。同時(shí)立法并不局限于設(shè)置可供選擇的實(shí)施方式，還對(duì)主體之間的互動(dòng)反饋?zhàn)龀雒鞔_規(guī)定。如浙江省溫嶺市人大制定的《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》《溫嶺市人民代表大會(huì)票決部門(mén)預(yù)算工作規(guī)程》《溫嶺市人民代表大會(huì)預(yù)算修正案議案處理辦法》等。③參見(jiàn)張學(xué)明、吳大器等：《溫嶺探索——地方人大預(yù)算審查監(jiān)督之路》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2016 年版，第67-69 頁(yè)?！堕h行區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算初審聽(tīng)證規(guī)則》確定由人大常委會(huì)組成人員、媒體、公眾、人大代表、專家以及預(yù)算項(xiàng)目提出部門(mén)及分管領(lǐng)導(dǎo)共同參與的互動(dòng)和辯論程序，聽(tīng)證結(jié)果通常是常委會(huì)預(yù)算初審的重要依據(jù)。

4.整合組織機(jī)構(gòu)的審查監(jiān)督保障機(jī)制改革。為保障人大預(yù)算審查監(jiān)督的專業(yè)性，地方立法在人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專職化、專業(yè)化改革方面也進(jìn)行了有益探索，如《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民代表大會(huì)召開(kāi)期間，未成立財(cái)政經(jīng)濟(jì)專門(mén)委員會(huì)的，可以成立臨時(shí)的大會(huì)預(yù)算審查委員會(huì)，由預(yù)算審查委員會(huì)向大會(huì)主席團(tuán)提出關(guān)于本級(jí)總預(yù)算草案和總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告，以便為地方基層人大行使預(yù)算審查監(jiān)督職能提供組織保障和專業(yè)性支撐。④參見(jiàn)《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第十四條?！端拇ㄊ☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》亦規(guī)定可以臨時(shí)設(shè)立承擔(dān)預(yù)算審查工作的委員會(huì)，負(fù)責(zé)向大會(huì)主席團(tuán)提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告或者報(bào)告預(yù)算審查相關(guān)事項(xiàng)。⑤參見(jiàn)《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第二十條。

三、人大預(yù)算審查監(jiān)督拓展改革面臨的挑戰(zhàn)與回應(yīng)

（一）克服政策供給的路徑依賴與預(yù)算過(guò)程的不確定性

從中央到地方涉及人大預(yù)算審查監(jiān)督的相關(guān)立法已經(jīng)開(kāi)始重視政策過(guò)程與預(yù)算過(guò)程的整合問(wèn)題，如地方性預(yù)算審查監(jiān)督條例中確定財(cái)稅政策實(shí)施監(jiān)督制度，《預(yù)算法》中也包含預(yù)算執(zhí)行中一般不制定新的增加支出的政策措施的規(guī)定。⑥參見(jiàn)《預(yù)算法》第六十八條。然而，這些制度規(guī)范針對(duì)的是橫向?qū)用嬲邲Q策與人大預(yù)算分配過(guò)程之間的關(guān)系，對(duì)于因上級(jí)政府制定政策要求下級(jí)政府執(zhí)行從而造成縱向?qū)用娴恼哌^(guò)程與預(yù)算過(guò)程的分離問(wèn)題卻缺乏必要規(guī)制。在實(shí)踐中，政策供給的通常路徑是上級(jí)政府制定，下級(jí)政府貫徹落實(shí)，但同時(shí)“上級(jí)政府一般不提供政策實(shí)施的資金或者只提供一部分資金”，⑦馬駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2011 年版，第76 頁(yè)。因而，在下級(jí)政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行的過(guò)程中，可能隨時(shí)遭遇來(lái)自上級(jí)政策的資金安排需求。上級(jí)政府自上而下的、具有剛性約束的政策供給路徑對(duì)下級(jí)政府本身預(yù)算過(guò)程的獨(dú)立性、確定性造成影響。為緩釋這種不利影響，下級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)在財(cái)政預(yù)算資金中不得不預(yù)留一筆資金作為機(jī)動(dòng)費(fèi)，以應(yīng)對(duì)植根于非合理的政府間財(cái)政關(guān)系而產(chǎn)生的不確定性，這種人為割裂的做法使得預(yù)算控制變得碎片化、形式化，削弱了預(yù)算本應(yīng)具有的約束力。由此可見(jiàn)，人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策的拓展，不僅需要解決橫向?qū)用娴娜舜笈c政府間的政策與預(yù)算雙向制約問(wèn)題，而且需要應(yīng)對(duì)來(lái)自縱向?qū)用娴恼g財(cái)政關(guān)系對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督職能行使產(chǎn)生的影響。

政府間財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)無(wú)疑是一個(gè)復(fù)雜課題，它涉及政府間事權(quán)劃分及與之相適應(yīng)的財(cái)權(quán)配置、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方自有財(cái)力來(lái)源機(jī)制完善等諸多方面。人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革從形式上看只是單方面擴(kuò)大人大預(yù)算權(quán)力作用的范圍，但在人大預(yù)算權(quán)力向縱深推進(jìn)的過(guò)程中會(huì)遭遇政府既有的政策供給路徑與公共行為方式的沖擊，而這種政策供給路徑與公共行為方式的形成有其深刻的財(cái)政根源，政府間財(cái)政關(guān)系的失范、地方必要財(cái)政自主權(quán)的缺失造成下級(jí)財(cái)政收支行動(dòng)對(duì)上級(jí)政府存在較強(qiáng)的依附性、服從性，由此實(shí)質(zhì)上加大了人大預(yù)算審查監(jiān)督擴(kuò)張的阻力。因而，通過(guò)厘清政府間財(cái)政關(guān)系，合理確定各級(jí)政府的事權(quán)范圍，劃分地方財(cái)政自主權(quán)的適度邊界，對(duì)政府間可能影響財(cái)政自主權(quán)的政策供給路徑及方式做出調(diào)整，將有助于克服人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的障礙。當(dāng)前，政府間財(cái)政關(guān)系重構(gòu)已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)稅體制、財(cái)稅法治改革的重要內(nèi)容，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求下，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度、適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任、推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化法律化被視為政府間財(cái)政關(guān)系重構(gòu)的突破口。國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，確認(rèn)對(duì)中央與地方以及地方省級(jí)以下各級(jí)政府之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上，遵循“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級(jí)政府支出責(zé)任，避免上級(jí)出政策、下級(jí)買單的問(wèn)題，對(duì)化解人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革面臨的障礙提供了有利條件。

（二）矯正信息維度、溝通維度與強(qiáng)制維度審查監(jiān)督的失衡

人大預(yù)算審查監(jiān)督可以從信息維度、溝通維度與強(qiáng)制維度進(jìn)行考察。①林慕華、馬駿：《中國(guó)地方人大代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012 年第6 期，第82 頁(yè)。信息維度，反映的是人大能夠獲得的預(yù)算信息的全面性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性；溝通維度，反映的是人大預(yù)算審查監(jiān)督能否在溝通對(duì)話、彼此信任的基礎(chǔ)上展開(kāi)，使各方信息得以適時(shí)共享與反饋；強(qiáng)制維度，反映的是人大預(yù)算審查監(jiān)督能否改變政府預(yù)算草案內(nèi)容及改變范圍大小，能否對(duì)相關(guān)主體實(shí)施問(wèn)責(zé)。信息維度與溝通維度的人大預(yù)算審查監(jiān)督在立法及實(shí)踐中得到較充分的體現(xiàn)，如預(yù)算草案編制的細(xì)化、預(yù)算文本報(bào)送機(jī)制的完善、預(yù)算編制審批執(zhí)行過(guò)程中溝通反饋機(jī)制的充實(shí)等顯示出信息維度與溝通維度的人大預(yù)算審查監(jiān)督的進(jìn)步。

在強(qiáng)制維度上，16 部地方性預(yù)算審查監(jiān)督立法做出了一定補(bǔ)充規(guī)定，主要表現(xiàn)在：一是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，包括針對(duì)預(yù)算安排的重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目以及政府性債務(wù)等建立專項(xiàng)審計(jì)制度；建立審計(jì)結(jié)果應(yīng)用制度，將審計(jì)結(jié)果作為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、審查和批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案、審查和批準(zhǔn)本級(jí)決算草案的重要依據(jù)，②參見(jiàn)《四川省預(yù)算審查監(jiān)督條例》第四十六、四十七、五十二條。強(qiáng)化合規(guī)性、績(jī)效性審計(jì)及其結(jié)果應(yīng)用；③參見(jiàn)《北京市人大預(yù)算審查監(jiān)督條例》第六條。建立預(yù)算整改與問(wèn)責(zé)制度，對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題按法定程序進(jìn)行整改，同時(shí)政府對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題依法開(kāi)展行政監(jiān)察，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員實(shí)施行政問(wèn)責(zé)。二是改變政府預(yù)算安排，包括通過(guò)聽(tīng)證程序有效推行，對(duì)部分項(xiàng)目資金進(jìn)行了削減甚至取消該支出項(xiàng)目；或者規(guī)定在大會(huì)審議階段賦予人大預(yù)算修正權(quán)，提供預(yù)算修正的規(guī)范化途徑。①閔行區(qū)早在2008 年正式通過(guò)了《人民代表大會(huì)關(guān)于預(yù)算草案修正案的試行辦法》，細(xì)化了人大代表在人代會(huì)期間對(duì)政府預(yù)算草案行使修正權(quán)的原則和程序。《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民代表大會(huì)召開(kāi)期間，代表可以收支平衡原則提出修正本級(jí)預(yù)算草案的議案。強(qiáng)制維度的人大預(yù)算審查監(jiān)督依托地方性立法的補(bǔ)足得到一定程度的實(shí)現(xiàn)，尤其是聽(tīng)取決算審計(jì)工作報(bào)告并依托審計(jì)監(jiān)督進(jìn)行問(wèn)題整改及問(wèn)責(zé)約束已經(jīng)成為地方人大在決算環(huán)節(jié)實(shí)施審查監(jiān)督的重要組成部分，也為人大開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督行動(dòng)提供專業(yè)性、規(guī)范性保障。強(qiáng)制維度的預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)政府預(yù)算權(quán)力帶來(lái)諸多更具實(shí)質(zhì)性的影響，如修改、否決、問(wèn)責(zé)等，因而相對(duì)于信息維度和溝通維度的預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)施起來(lái)更有難度，但只要合理設(shè)計(jì)也蘊(yùn)含發(fā)展改革契機(jī)。一個(gè)明顯例證是近年來(lái)在實(shí)踐中大力推行的績(jī)效審計(jì)，將人大預(yù)算審查監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效控制結(jié)合起來(lái)，借助審計(jì)監(jiān)督的力量，開(kāi)展針對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)的專項(xiàng)審計(jì)，細(xì)化在人大預(yù)算審查監(jiān)督中吸納審計(jì)監(jiān)督的具體程序和審計(jì)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，將審計(jì)查出問(wèn)題的整改問(wèn)責(zé)作為人大預(yù)算審查監(jiān)督的重要內(nèi)容，凸顯出強(qiáng)制維度的人大預(yù)算審查監(jiān)督的發(fā)展空間。

當(dāng)下為適應(yīng)人大預(yù)算審查監(jiān)督向支出預(yù)算和政策拓展的職能行使要求，有必要進(jìn)一步完善績(jī)效審計(jì)機(jī)制，以保障人大在對(duì)支出預(yù)算和政策進(jìn)行審查監(jiān)督的過(guò)程中更加關(guān)注財(cái)政資金使用效果，并實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)上的績(jī)效問(wèn)責(zé)。既彰顯強(qiáng)制維度的預(yù)算審查監(jiān)督的作用，又契合關(guān)注績(jī)效的重點(diǎn)拓展改革目標(biāo)。我國(guó)目前已經(jīng)建立較為完備的以真實(shí)性、合法性、合規(guī)性為目標(biāo)的審計(jì)監(jiān)督立法體系，然而在績(jī)效審計(jì)的制度供給上還存在不足，除了《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》、地方審計(jì)條例等立法對(duì)績(jī)效審計(jì)基本原則、實(shí)施方式、報(bào)告做出、結(jié)果運(yùn)用方面做出規(guī)定之外，就人大預(yù)算審查監(jiān)督中如何利用績(jī)效審計(jì)乃至實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)缺乏依據(jù)。②在前文提及的16 部省級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督條例中包含績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的立法僅有兩部。人大預(yù)算審查監(jiān)督拓展改革有必要借鑒吸收審計(jì)立法中的相關(guān)規(guī)定，將績(jī)效審計(jì)及其結(jié)果應(yīng)用明確納入人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)施體系。一些地方性審計(jì)立法不僅將預(yù)算績(jī)效明確列入審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象范圍，而且對(duì)績(jī)效審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用做出具體規(guī)定，如《上海市審計(jì)條例》規(guī)定“社會(huì)關(guān)注度高、使用財(cái)政資金數(shù)量大、涉及重大公共利益的，應(yīng)當(dāng)專門(mén)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)”“市和區(qū)、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將審計(jì)結(jié)果作為政府部門(mén)績(jī)效管理、考核和行政問(wèn)責(zé)的參考依據(jù)”“績(jī)效審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為有關(guān)部門(mén)決策、績(jī)效考核的參考依據(jù)”。有些地方性立法雖未對(duì)績(jī)效審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用做出具體規(guī)定，但大都確立了審計(jì)結(jié)果普遍性運(yùn)用的一般原則，即“審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果能夠滿足其他監(jiān)督檢查部門(mén)履行職責(zé)需要的，其他監(jiān)督檢查部門(mén)應(yīng)當(dāng)加以利用”。

（三）強(qiáng)化適應(yīng)拓展改革所需的信息支撐

“充分聽(tīng)取意見(jiàn)建議”“及時(shí)聽(tīng)取重大財(cái)稅政策報(bào)告”“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”等改革措施對(duì)于克服人大預(yù)算審查監(jiān)督的信息劣勢(shì)具有重要意義，但對(duì)于支出預(yù)算和政策審查監(jiān)督的信息支撐還比較薄弱。人大預(yù)算審查監(jiān)督向支出預(yù)算和政策的拓展需要更多項(xiàng)目資金使用績(jī)效方面的具體信息，而支撐預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督的相關(guān)信息供給目前還比較有限。要改變這一不利格局，固然離不開(kāi)信息共享程序機(jī)制的構(gòu)建，但更為關(guān)鍵的是調(diào)整妨礙預(yù)算信息尤其是財(cái)政資金使用效果信息流動(dòng)的權(quán)力配置機(jī)制?！芭c那些對(duì)預(yù)算分配擁有名義上的權(quán)力的人相比，支出者可能對(duì)什么會(huì)起作用、什么不起作用、資金是如何實(shí)際使用的，項(xiàng)目受益人的利益和力量及其他因素了解得更多”，這說(shuō)明在公權(quán)力主體內(nèi)部做出預(yù)算分配決策的主體往往處于信息劣勢(shì)地位，因而，對(duì)“支出者”，即具體支配利用預(yù)算資金的部門(mén)產(chǎn)出效果究竟如何實(shí)際上缺乏準(zhǔn)確全面的信息判斷基礎(chǔ)。因此，形成對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督拓展改革支撐的重要條件是建立公權(quán)力主體內(nèi)部的預(yù)算信息解釋說(shuō)明與溝通反饋機(jī)制，明確規(guī)定具體支配利用預(yù)算資金的支出者向核心預(yù)算機(jī)構(gòu)、核心預(yù)算機(jī)構(gòu)向行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)向立法機(jī)關(guān)層層遞進(jìn)的信息呈報(bào)、接受問(wèn)詢、提供解釋、督促矯正的法定義務(wù)。

除了確保預(yù)算績(jī)效信息在公權(quán)力主體內(nèi)部的充分流動(dòng)之外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注在公權(quán)力主體外部，社會(huì)成員對(duì)預(yù)算績(jī)效信息的知悉。相比于公權(quán)力主體內(nèi)部的信息傳遞，預(yù)算信息向社會(huì)披露面臨更多的制約因素。值得肯定的是，法定的由預(yù)算信息公開(kāi)義務(wù)主體向社會(huì)披露的制度通道已經(jīng)在實(shí)踐中發(fā)揮作用，主動(dòng)公開(kāi)、及時(shí)公開(kāi)成為各級(jí)預(yù)算主體的共識(shí)，并且實(shí)踐中還在積極推行以高于法定最低公開(kāi)限度標(biāo)準(zhǔn)對(duì)部門(mén)和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效信息、社會(huì)關(guān)注度高的“三公”經(jīng)費(fèi)信息、除一般公共預(yù)算之外的其他三本預(yù)算信息等進(jìn)行披露的改革嘗試。相對(duì)薄弱的是依申請(qǐng)公開(kāi)，這種信息披露方式更契合解釋說(shuō)明與溝通反饋的問(wèn)責(zé)本質(zhì)，但目前還面臨預(yù)算法依據(jù)不足、預(yù)算法之外的其他立法或司法解釋對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)形成障礙的制度瓶頸，有必要在預(yù)算法以及人大預(yù)算審查監(jiān)督相關(guān)立法上對(duì)依申請(qǐng)預(yù)算公開(kāi)的資格條件、公開(kāi)范圍、申請(qǐng)反饋程序及方式、申請(qǐng)反饋解釋說(shuō)明義務(wù)等內(nèi)容做出明確規(guī)定。

（四）克服主體自身的專業(yè)理性與改革動(dòng)能的不足

人大的角色定位在長(zhǎng)期實(shí)踐中一直作為政治民主協(xié)商踐行者的身份存在，注重搭建各方利益相關(guān)者的對(duì)話平臺(tái)與溝通機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)成員的價(jià)值判斷和公共選擇。之前在一些地方實(shí)施的參與式預(yù)算改革、預(yù)算透明度改革便是致力于將人大監(jiān)督與社會(huì)參與有機(jī)結(jié)合起來(lái)，突出民主化、透明化的改革特征。而人大預(yù)算審查監(jiān)督向支出預(yù)算和政策拓展改革則反映的是與民主參與不同的另一種發(fā)展趨向——預(yù)算審查監(jiān)督的專業(yè)理性，盡可能讓客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)、量化數(shù)據(jù)說(shuō)話，這在一定程度上抬高了公眾參與的門(mén)檻，也對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督的運(yùn)作理念、實(shí)施方式、程序安排等提出挑戰(zhàn)。人大不僅要承擔(dān)其法律賦予的各項(xiàng)公共職能，而且要面對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督領(lǐng)域重點(diǎn)拓展改革所帶來(lái)的新問(wèn)題，其自身的專業(yè)理性與改革動(dòng)能存在一定不足。

從現(xiàn)有的地方性人大預(yù)算審查監(jiān)督條例來(lái)看，立法者注意到審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革對(duì)人大內(nèi)部組織體系、人力配備產(chǎn)生的壓力，已有所回應(yīng)。立法允許靈活性地設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)、開(kāi)辟多元化的專家意見(jiàn)吸納通道，滿足專業(yè)性審查的需要；在程序上也更加細(xì)化對(duì)提前準(zhǔn)備送審文本、實(shí)施多環(huán)節(jié)的預(yù)算聽(tīng)證等方面的要求，增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)效性。除了在組織、人員、程序等方面推進(jìn)改革之外，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化適應(yīng)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展要求的預(yù)算權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的完善。這恰恰是目前改革過(guò)程中有所忽視但非常關(guān)鍵的內(nèi)容。以人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革所必需的績(jī)效監(jiān)督為例，這不僅僅意味著在人大預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)象中加入績(jī)效內(nèi)容，而且要求從根本上改變績(jī)效監(jiān)督的預(yù)算權(quán)力配置格局。預(yù)算績(jī)效長(zhǎng)期屬于政府內(nèi)部管理的對(duì)象，因而，績(jī)效管理權(quán)力配置長(zhǎng)期偏向行政主體，立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)力則主要關(guān)注政府預(yù)算行為的規(guī)范性。這種狀況在立法增設(shè)預(yù)算績(jī)效管理制度后有所轉(zhuǎn)變，但也主要體現(xiàn)在立法機(jī)關(guān)進(jìn)行預(yù)算審批的過(guò)程中作為審查對(duì)象看待，對(duì)于立法機(jī)關(guān)從預(yù)算審批、執(zhí)行到調(diào)整的全過(guò)程績(jī)效監(jiān)督，以及代表績(jī)效預(yù)算核心特征的績(jī)效與預(yù)算的整合機(jī)制方面，并未有明顯觸動(dòng)。基于此，應(yīng)當(dāng)對(duì)立法機(jī)關(guān)參與預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督的權(quán)力做出更加系統(tǒng)全面的配置。與此相適應(yīng)，建立預(yù)算草案及其績(jī)效目標(biāo)的一并審查機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效報(bào)告審核反饋機(jī)制，績(jī)效問(wèn)責(zé)追究程序機(jī)制等。