城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀、困境及展望

●黃建軍

一、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式政策背景

“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路”[1]，十八屆三中全會(huì)明確“新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，要求推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展、促進(jìn)城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，公共投入難以滿(mǎn)足需要，需要政府統(tǒng)籌公共資源、資金、公共資產(chǎn)來(lái)吸引帶動(dòng)社會(huì)資本投入，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)”。[2]中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新標(biāo)準(zhǔn)，新要求內(nèi)在的要求城鎮(zhèn)化過(guò)程中需要更多社會(huì)資本的參與，使新型城鎮(zhèn)化具備自我造血能力從而保證其發(fā)展的可持續(xù)，具有化解舊的城鎮(zhèn)化既有問(wèn)題的能力從而保證新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，具備統(tǒng)籌產(chǎn)城、城鄉(xiāng)融合發(fā)展能力從而保障新型城鎮(zhèn)化對(duì)相關(guān)資源的協(xié)調(diào)帶動(dòng)發(fā)展。與此同時(shí)，自2014年以來(lái)，國(guó)家層面大力提倡推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公建領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用，“積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)、公共交通、停車(chē)設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營(yíng)者”[3]。

（二）城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式發(fā)展情況

PPP作為一種投融資模式和制度創(chuàng)新，PPP模式中的社會(huì)資本方既具有資金實(shí)力，又具有市政建設(shè)和公建設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的技術(shù)實(shí)力，以及社會(huì)化運(yùn)作的市場(chǎng)效率優(yōu)勢(shì)，這些都與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的新要求不謀而合。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目模式，在我國(guó)目前法律法規(guī)中尚無(wú)明確和統(tǒng)一的定義，一般是指“在符合國(guó)家及地方規(guī)劃前提下對(duì)成片區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)性改造、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的行為，通常包括土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)等內(nèi)容”[4]。截止2019年5月30日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)，總計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目9000 個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額13.6萬(wàn)億元。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)作為PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中的19個(gè)一級(jí)行業(yè)之一，入庫(kù)項(xiàng)目總計(jì)566個(gè)，占項(xiàng)目管理庫(kù)的比率為6.3%，位居第四；總計(jì)投資金額18946億元，占項(xiàng)目管理庫(kù)的比率為13.9%，位居第三[5]；城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目在細(xì)分領(lǐng)域中，不管是發(fā)展數(shù)量還是投資總額都名列前茅，在PPP業(yè)務(wù)發(fā)展中迅速占有重要地位。

（三）城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目主要特點(diǎn)

一是項(xiàng)目投資額較大。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目普遍包括土地整理、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等內(nèi)容，覆蓋公共服務(wù)業(yè)態(tài)多，提供的公共服務(wù)數(shù)量多、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)高、服務(wù)質(zhì)量要求高。新型城鎮(zhèn)化注重城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在質(zhì)量，更注重城鎮(zhèn)化建設(shè)的“市民城市化”而非“土地城市化”，新型城鎮(zhèn)化農(nóng)民工市民化所必須的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施等資金等的各項(xiàng)軟硬件要求標(biāo)準(zhǔn)更高、投入更多。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目比之于單體PPP項(xiàng)目就好比城市商業(yè)綜合體比之于普通商業(yè)店鋪，在提供服務(wù)的種類(lèi)、數(shù)量和質(zhì)量上有很大不同，投資額普遍偏大，根據(jù)前述數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全行業(yè)平均每個(gè)項(xiàng)目投資金額為15.1億元，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目平均為33.5億元，遠(yuǎn)超全行業(yè)平均水平。

二是項(xiàng)目綜合性較高。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目建設(shè)既有土地整理、保障房、熱氣、燃?xì)?、管道、道路等市政基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容，又有城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市策劃和運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等服務(wù)內(nèi)容，還可能涉及新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合體項(xiàng)目等捆綁開(kāi)發(fā)；既涉及到傳統(tǒng)的城市建設(shè)、公共產(chǎn)品布局，又涉及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃升級(jí)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造等內(nèi)容。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目既具備單體PPP項(xiàng)目所有的流程、模式特征，但又不同于上述單體項(xiàng)目的簡(jiǎn)單疊加，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目雖分屬不同業(yè)態(tài)，但不同子項(xiàng)目的建設(shè)、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)又相互影響，內(nèi)在又成系統(tǒng)的共同構(gòu)成整體PPP項(xiàng)目。不同子項(xiàng)目的推進(jìn)順序、推進(jìn)速度、推進(jìn)實(shí)施效果都會(huì)影響到城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的整體效果，因此相比單體PPP項(xiàng)目，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的品牌、資本、技術(shù)、項(xiàng)目實(shí)施能力等是全產(chǎn)業(yè)鏈、全方位要求，需要參與方較高的綜合實(shí)力。

三是項(xiàng)目帶動(dòng)能力強(qiáng)。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目涵蓋城市規(guī)劃策劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等各領(lǐng)域，覆蓋了城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)的前端、中端和后端。在合作期間內(nèi)，社會(huì)資本一定程度上承擔(dān)了傳統(tǒng)上政府的城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的職能，社會(huì)資本將在較短時(shí)限內(nèi)按照PPP合同對(duì)所在區(qū)域進(jìn)行大量投入。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目所涉子項(xiàng)目多是道路、公建、管道、水系治理等市政基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、投資金額大。站在社會(huì)資本的角度，能夠以PPP模式為切入點(diǎn)，帶動(dòng)自身全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，聯(lián)動(dòng)工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入上下游產(chǎn)業(yè)。站在政府角度，能在較短時(shí)間內(nèi)，強(qiáng)有力的改善和提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)能力，服務(wù)城市發(fā)展，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，造福民眾。

二、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式困境

（一）政策導(dǎo)向受限制

在國(guó)家規(guī)范PPP項(xiàng)目的政策背景下，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式較之于一般PPP項(xiàng)目有著更為嚴(yán)格的政策限制。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目主要以基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套建設(shè)為主，大多項(xiàng)目沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營(yíng)部分。市場(chǎng)化程度不高，現(xiàn)金流較少。從回報(bào)機(jī)制來(lái)看，自身的經(jīng)營(yíng)性收益來(lái)源較少，政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助占據(jù)收入回報(bào)的主要來(lái)源，通過(guò)土地出讓獲得的政府性基金預(yù)算也是此類(lèi)項(xiàng)目政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的重要來(lái)源。而依賴(lài)政府付費(fèi)和土地財(cái)政恰恰是目前國(guó)家政策規(guī)范的對(duì)象，財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)指出“審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目”，財(cái)辦金〔2019〕10號(hào)文指出：“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出”，政策層面規(guī)范城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的指向非常明顯。

（二）產(chǎn)業(yè)培育成效慢

產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)服務(wù)是城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的重要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)服務(wù)對(duì)于打造所在區(qū)域的整體價(jià)值起著關(guān)鍵作用，對(duì)整個(gè)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的成功具有支撐作用。產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和服務(wù)已經(jīng)越來(lái)越成為城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目最具潛力的板塊，但也是目前城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中最難突破的業(yè)態(tài)。產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和發(fā)展有其固然規(guī)律，產(chǎn)業(yè)的成功取決于所在區(qū)域位置、產(chǎn)業(yè)更替規(guī)律、產(chǎn)業(yè)招商政策、招商服務(wù)能力、市政供給配套等多種因素的共同作用，需要在滿(mǎn)足上述條件的前提下，慢慢實(shí)現(xiàn)。從目前在國(guó)內(nèi)在實(shí)施的城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目來(lái)看，普遍存在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入落實(shí)難、產(chǎn)業(yè)落地慢、產(chǎn)業(yè)培育成效慢、影響項(xiàng)目區(qū)域增值和效益實(shí)現(xiàn)。

（三）政企溝通協(xié)調(diào)難

城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目子項(xiàng)目性質(zhì)各異，不同的子項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制不一，實(shí)施路徑不同，落地實(shí)施時(shí)只有整體項(xiàng)目的實(shí)施方案，后續(xù)各子項(xiàng)目的具體實(shí)施細(xì)節(jié)還取決于政企雙方的“另行協(xié)商”，各項(xiàng)目的實(shí)施必須得到政府的認(rèn)可和支持才能順利推進(jìn)。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目類(lèi)型較多，面臨的動(dòng)遷、用地指標(biāo)調(diào)整等制約項(xiàng)目進(jìn)度的事項(xiàng)較多，需要溝通政府層面及時(shí)介入解決。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中如田園綜合體、集體土地上商業(yè)開(kāi)發(fā)等具有創(chuàng)新性項(xiàng)目，無(wú)成熟實(shí)施路徑，需要協(xié)調(diào)政府層面共同論證、協(xié)商，向上爭(zhēng)取相應(yīng)政策配套支持。政府對(duì)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的影響貫穿于項(xiàng)目運(yùn)行的全過(guò)程、全生命周期，其協(xié)調(diào)的難度遠(yuǎn)超一般單體PPP項(xiàng)目。

（四）項(xiàng)目管控難度大

城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目，自身包含的子項(xiàng)目較多，建設(shè)周期時(shí)間較長(zhǎng)，通常需要分期進(jìn)行開(kāi)發(fā)，無(wú)論在建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、投資額上都有較大的不確定性，相較于其他單體類(lèi)PPP項(xiàng)目而言，邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)更不易確定，后續(xù)運(yùn)營(yíng)范圍、內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量要求、考核標(biāo)準(zhǔn)等難以明確。在城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目具體實(shí)施時(shí)，實(shí)施時(shí)間跨度長(zhǎng)，法律政策和市場(chǎng)環(huán)境變化大，各子項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間難以有效管控，而一個(gè)子項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的緩慢會(huì)造成其他子項(xiàng)目推進(jìn)速度慢，財(cái)務(wù)費(fèi)用高等連鎖反應(yīng)，從而造成整體項(xiàng)目推進(jìn)惡性循環(huán)。城鎮(zhèn)綜合PPP項(xiàng)目的主要是公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，現(xiàn)金流較少，單個(gè)公益性項(xiàng)目難以自平衡，付費(fèi)機(jī)制來(lái)源主要是政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流與投資額不平衡，如果管控失當(dāng)容易造成資金鏈斷裂，項(xiàng)目管控節(jié)點(diǎn)難度遠(yuǎn)超一般單體PPP項(xiàng)目。

（五）回報(bào)機(jī)制比較差

城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目子項(xiàng)目具有多樣性，其付費(fèi)機(jī)制基本上涵蓋了政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種付費(fèi)機(jī)制。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目總投入巨大，盡管項(xiàng)目有一定的現(xiàn)金流入，但是盈利性較低，無(wú)法覆蓋投入，使用者付費(fèi)項(xiàng)目較少或者沒(méi)有，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助占項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的主要來(lái)源。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示“項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制以可行性缺口補(bǔ)助為主，占比71.59%；政府付費(fèi)占24.95%，使用者付費(fèi)占3.45%”[6]。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目不同子項(xiàng)目適用不同的回報(bào)機(jī)制，回報(bào)收益是整體測(cè)算，整體平衡，因此如合作期限內(nèi)有些子項(xiàng)目因?qū)嵤l件、政策變化等客觀因素未實(shí)施，或?qū)嵤﹥?nèi)容發(fā)生重大變化，就會(huì)造成城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的收益的整體不平衡，造成運(yùn)營(yíng)期整體回報(bào)不如預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，如果不能通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施將所在區(qū)域打造成價(jià)值高地，財(cái)政收入增量覆蓋期間政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，則極容易造成當(dāng)?shù)卣?cái)政支出困難，難以按照合同約定向社會(huì)資本支付政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助。

三、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式發(fā)展展望

（一）城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式具有內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力

首先，我國(guó)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展空間較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“2018年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）為59.58%，比上年末提高1.06個(gè)百分點(diǎn)”[7]。目前發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平大多在80%以上，如果我們以80%的城市化水平作為我們的發(fā)展目標(biāo)，那么目前我國(guó)大約還有20%的差距，也就是大約還有2.8億左右的人將會(huì)進(jìn)入城市，因此，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)具有廣闊的前景。

其次，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式的應(yīng)用具有強(qiáng)有力的政策支持。2014年后國(guó)家陸續(xù)發(fā)布新《預(yù)算法》，國(guó)發(fā)43號(hào)文等大力推動(dòng)PPP模式的應(yīng)用，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，關(guān)閉地方政府平臺(tái)的融投資通道，政府傳統(tǒng)的BT等投資類(lèi)模式發(fā)展受限。在此背景下，通過(guò)PPP模式開(kāi)展城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)具有現(xiàn)實(shí)意義。

最后，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)需要社會(huì)資本的投入與專(zhuān)業(yè)支持。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需投入巨大，原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴(lài)土地財(cái)政投入，現(xiàn)在已難以持續(xù)。2014年以來(lái)，國(guó)家嚴(yán)厲管控地方政府變相融資，債務(wù)增長(zhǎng)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量，地方政府發(fā)展城鎮(zhèn)化的不得不拓寬資金來(lái)源，通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)資本的參與面來(lái)緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口，而PPP是目前政策倡導(dǎo)的規(guī)范透明方式。同時(shí)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目可以有效利用社會(huì)資本在規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、施工、市政運(yùn)營(yíng)等方面的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和能力，實(shí)現(xiàn)“專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事”。可以發(fā)揮社會(huì)資本的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，資金優(yōu)勢(shì)，利用產(chǎn)業(yè)招商人口導(dǎo)入，實(shí)現(xiàn)區(qū)域價(jià)值的快速提升，由政府單一發(fā)展產(chǎn)業(yè)到市場(chǎng)化培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵發(fā)展。

綜上，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目具有現(xiàn)實(shí)需要和客觀發(fā)展條件，符合國(guó)家政策鼓勵(lì)要求，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的創(chuàng)新方式，具有一定的發(fā)展空間，是未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要發(fā)展方向。

（二）城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式具有天然局限性

首先，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式的自我造血能力不足。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目主要提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，具有公益性、基礎(chǔ)性、開(kāi)放性的特點(diǎn)，除了少部分基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)可以提供現(xiàn)金流，具有自我造血功能之外，社會(huì)資本的投入及回報(bào)主要還是依靠政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的這種付費(fèi)機(jī)制根本上決定了城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式應(yīng)用上的受限性，如無(wú)法通過(guò)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目帶動(dòng)區(qū)域增值及擴(kuò)大財(cái)政增量收入，則反而會(huì)給政府帶來(lái)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而這與政府推動(dòng)PPP從而規(guī)范和減少政府債務(wù)的初衷是相違背的。這決定了城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目模式只適宜于個(gè)別自然資源、交通區(qū)位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化稟賦等都有一定優(yōu)勢(shì)地方，能夠通過(guò)社會(huì)資本的專(zhuān)業(yè)支持、資本投入實(shí)現(xiàn)對(duì)所在區(qū)域的功能提升，區(qū)域增值。

其次，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式難以避免政府的短期政績(jī)?cè)V求。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)期短則2—3年，長(zhǎng)則5年左右，在一屆政府任期內(nèi)，當(dāng)?shù)卣哂袕?qiáng)烈的動(dòng)力要求社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)期間巨額投入，從而短時(shí)間改善當(dāng)?shù)孛婷玻嵘畼I(yè)績(jī)。項(xiàng)目倉(cāng)促上馬也難免造成各項(xiàng)前期論證有所忽略，可能脫離地方實(shí)際，這種透支未來(lái)10年—20年財(cái)政收入的投資方式，也有可能造成當(dāng)?shù)匚磥?lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，透支當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)能力。

最后，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式難以避免社會(huì)資本的投資沖動(dòng)。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制主要是可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)，這也意味著社會(huì)資本的合理回報(bào)有著較為穩(wěn)定的支付來(lái)源和穩(wěn)定收益。這一方面起到了保護(hù)社會(huì)資本投資熱情，穩(wěn)定社會(huì)資本投資預(yù)期的作用，另一方面擴(kuò)大投資也就意味著擴(kuò)大了社會(huì)資本的收益，因此社會(huì)資本有動(dòng)力通過(guò)擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)要求來(lái)提升投資總量，從而導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)超概算或者項(xiàng)目建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)，從而增加了地方政府未來(lái)的財(cái)政支出責(zé)任。

綜上，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式雖然具有一定的發(fā)展空間，但模式的成功還需有一定的先決條件，決定了城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式難以成為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主流方式，政企雙方都應(yīng)謹(jǐn)慎決定選擇城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式。

（三）城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式實(shí)施建議

首先，政企雙方要加深認(rèn)識(shí)，做好項(xiàng)目的論證工作。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目既要符合城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，也應(yīng)滿(mǎn)足國(guó)家PPP規(guī)范要求，政企雙方都應(yīng)以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度看待城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目模式。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式既有其優(yōu)勢(shì)，也有其先天劣勢(shì)，政企雙方都應(yīng)基于地方資源稟賦及經(jīng)濟(jì)財(cái)力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照物有所值論證、財(cái)政承受能力論證和實(shí)施方案的編制等論證程序，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容，嚴(yán)禁將商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資等項(xiàng)目打包進(jìn)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目。政企雙方在確定采用PPP模式前，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施都應(yīng)有充分的論證評(píng)估，準(zhǔn)確認(rèn)知項(xiàng)目存在的投資風(fēng)險(xiǎn)，投資回報(bào)既不是“無(wú)風(fēng)險(xiǎn)”也不是“托底收益”，更不是“固定回報(bào)”，政企雙方都需要量力而行的實(shí)施項(xiàng)目。

其次，社會(huì)資本要加強(qiáng)能力建設(shè)，做好項(xiàng)目的實(shí)施工作。城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目投資額大、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)任務(wù)重、回報(bào)周期長(zhǎng)，對(duì)社會(huì)資本的要求和挑戰(zhàn)都是全方面的，社會(huì)資本不僅需要強(qiáng)大的融資實(shí)力，技術(shù)實(shí)力，也需要在新型城鎮(zhèn)化的全產(chǎn)業(yè)鏈的策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招商、運(yùn)營(yíng)等各方面具備優(yōu)勢(shì)或者整合能力。社會(huì)資本須通過(guò)明確產(chǎn)業(yè)定位、優(yōu)化規(guī)劃布局、資金統(tǒng)籌安排，有序推進(jìn)項(xiàng)目，因地制宜推進(jìn)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。社會(huì)資本在實(shí)施過(guò)程中須全面提升應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)能力，提升經(jīng)營(yíng)效率，從而在建設(shè)期壓縮建設(shè)成本，又能夠在運(yùn)營(yíng)期切實(shí)降低運(yùn)營(yíng)成本，切實(shí)提升城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP模式的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

最后，政府要強(qiáng)化職能站位，做好項(xiàng)目的推進(jìn)工作。政府的頂層體制機(jī)制建設(shè)是城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目順利發(fā)展的基礎(chǔ)，這些體制機(jī)制既包括城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目從準(zhǔn)入門(mén)檻、公共產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施條件等，也包括項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中所需的爭(zhēng)議解決機(jī)制、項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制、權(quán)利義務(wù)分擔(dān)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)的約束機(jī)制。政府的協(xié)調(diào)配合是城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有序?qū)嵤┑年P(guān)鍵，城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的實(shí)施項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中政府的支持事項(xiàng)較多，既涉及到各部門(mén)職能政策，也涉及到政府公共資源配置，需要政府統(tǒng)籌策劃，協(xié)調(diào)配合形成合力。政府完善的監(jiān)督管理是城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的基石，政府對(duì)社會(huì)資本在城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范、成本管理等進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，依法及時(shí)、充分披露項(xiàng)目相關(guān)采購(gòu)、工程進(jìn)展、運(yùn)營(yíng)績(jī)效等相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，維護(hù)公共利益。既是政府職能的必然要求，也是城鎮(zhèn)綜合PPP項(xiàng)目滿(mǎn)足公共服務(wù)需要，實(shí)現(xiàn)其“物有所值”功能的關(guān)鍵閉環(huán)，只有這樣才能精準(zhǔn)發(fā)力，有效督促社會(huì)資本按照法律和合同約定按質(zhì)按時(shí)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的有效價(jià)值。