發(fā)達(dá)國家課后服務(wù)政策實(shí)踐對杭州的啟示

婁仲良 范詩武 柯 政

提 要： 中小學(xué)生課外輔導(dǎo)與課后托管服務(wù)問題是一個(gè)全球性難題， 其實(shí)質(zhì)是孩子放學(xué)與家長下班作息時(shí)間不匹配的問題。 本文研究了美國、 法國、 英國、 澳大利亞、 加拿大、 日本、 韓國等主要發(fā)達(dá)國家的政策與做法， 提出了杭州市解決課后服務(wù)難題的對策。

針對孩子放學(xué)早、 家長下班晚這一“三點(diǎn)半現(xiàn)象”， 杭州市發(fā)改委課題組系統(tǒng)梳理了美國、 法國、 英國、 澳大利亞、 加拿大、 日本、 韓國等主要發(fā)達(dá)國家在這方面的一些做法和經(jīng)驗(yàn)， 重點(diǎn)分析主要發(fā)達(dá)國家在課后輔導(dǎo)服務(wù)上法律性質(zhì)的界定、服務(wù)經(jīng)費(fèi)的保障、 服務(wù)場所的確定、 服務(wù)內(nèi)容的落實(shí)、 服務(wù)提供者的選擇、 服務(wù)的評(píng)價(jià)和監(jiān)管等6 方面問題， 最后就如何完善杭州市的課后服務(wù)體系提出建議。

一 發(fā)達(dá)國家課后服務(wù)政策定位

課后服務(wù)是托管服務(wù)的一種， 聯(lián)合國將托管服務(wù)（Child Care） 規(guī)定為孩子在家庭以外所接受的團(tuán)體生活或機(jī)構(gòu)生活的教育與照顧。 在許多發(fā)達(dá)國家， 兒童托管屬于公共福利， 為推進(jìn)這一社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展， 各國大都已經(jīng)形成了比較完善的法律法規(guī)等保障措施。

美國“兒童全面發(fā)展法案” 規(guī)定， 無論其社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位如何， 政府應(yīng)確保所有兒童享有高質(zhì)量的看護(hù)服務(wù)。 2002 年的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》 法案和2015 年的《每個(gè)學(xué)生成功》 法案， 都通過修訂和再授權(quán)《初等和中等教育法》 的方式， 確保國家對課后托管的政策保障和財(cái)政撥款， 有力地推動(dòng)了課后托管服務(wù)的迅速發(fā)展。

日本頒布《放學(xué)后兒童計(jì)劃》 《推進(jìn)〈放學(xué)后兒童計(jì)劃〉 中相關(guān)部門與學(xué)校的相互協(xié)作》 《放學(xué)后兒童綜合計(jì)劃》 等8 項(xiàng)政策， 使得課后照顧服務(wù)成為日本國民生活中不可缺少的公共服務(wù)。

澳大利亞1986 年提出的《校外看護(hù)、 假期看護(hù)及高危娛樂場所管理經(jīng)營計(jì)劃》被看作是具有里程碑意義的政策文件， 該文件對兒童課外看護(hù)教育服務(wù)的資金渠道、質(zhì)量保證以及計(jì)劃運(yùn)作等做出了明確要求。

法國著重以課外活動(dòng)中心為主要場所為兒童和青少年提供課后服務(wù)， 形成了完善的政策體系。 如《社會(huì)行為和家庭法》 《公共衛(wèi)生法》 等覆蓋了課外活動(dòng)中心的創(chuàng)辦、 教學(xué)計(jì)劃、 活動(dòng)組織、 工作人員文憑、 衛(wèi)生、 評(píng)估檢查等各個(gè)方面。

韓國2005 年正式推行的“課外學(xué)?！?計(jì)劃， 利用公共教育資源， 通過多樣化的課外輔導(dǎo)教育， 最大限度地滿足了學(xué)生和家長的個(gè)性化需求。

二 發(fā)達(dá)國家課后服務(wù)的實(shí)施情況

（一） 資金來源

主要發(fā)達(dá)國家課后服務(wù)的資金保障一般分為兩種模式， 一是依賴于國家財(cái)政撥款支持， 二是由政府、 家長、 基金會(huì)等多方共同承擔(dān)課后服務(wù)成本， 政府主要通過稅收、 等級(jí)價(jià)格、 減免等政策來減輕家長與相關(guān)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

英國課后托管的費(fèi)用主要是由政府、 家長和托管機(jī)構(gòu)三方來承擔(dān)。 政府雖然會(huì)對開辦托管服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行撥款補(bǔ)助， 但托管機(jī)構(gòu)仍主要依靠向其所服務(wù)的學(xué)生收取的費(fèi)用來運(yùn)營。 在家長付費(fèi)方面， 政府通過托管補(bǔ)助基金、 托管券和稅收減免等政策來幫助家庭托管問題的解決。

澳大利亞政府主要提供建立服務(wù)機(jī)構(gòu)的啟動(dòng)資金， 運(yùn)行資金由聯(lián)邦政府、 州政府和區(qū)域行政部門共同承擔(dān)。 對于低收入家庭， 政府給予特殊照顧， 為其提供“政府基金”。

法國課外活動(dòng)中心的經(jīng)費(fèi)主要是國家財(cái)政投入， 來自家庭補(bǔ)助基金（CAF） 的撥款。 家庭所要承擔(dān)的課后服務(wù)費(fèi)用由各市鎮(zhèn)自行確定， 一般根據(jù)家庭收支商數(shù)確立階梯式價(jià)格， 共分為八個(gè)等級(jí)， 多子女家庭會(huì)有相應(yīng)減免。

（二） 服務(wù)場所

各國課后服務(wù)開展的場地基本是以學(xué)校場地和校外公益性場地（如社區(qū)、 青少年活動(dòng)中心、 圖書館、 博物館等） 為主， 滿足兒童的托管需要。

在美國提供課后托管服務(wù)的11512 個(gè)社區(qū)學(xué)習(xí)中心中， 82.1%的中心是以公立學(xué)校為基礎(chǔ)， 9.8%的中心以社區(qū)為基礎(chǔ)。 學(xué)校通常和社區(qū)組織等合作， 建立校內(nèi)活動(dòng)和放學(xué)后活動(dòng)之間的聯(lián)系， 制定支持學(xué)生持續(xù)發(fā)展的教育目標(biāo)和提供豐富的課后教育內(nèi)容。

日本要求各地原則上在所有小學(xué)校區(qū)推進(jìn)放學(xué)后兒童托管服務(wù)， 市町村充分利用學(xué)校設(shè)施， 確保兒童課后活動(dòng)場所安全。

澳大利亞在兒童課外托管教育服務(wù)的地點(diǎn)選擇上， 以學(xué)童住所就近為原則。 這些服務(wù)機(jī)構(gòu)與社區(qū)聯(lián)系緊密， 其中相當(dāng)一部分甚至直接依托社區(qū)設(shè)施來開展課后托管服務(wù)。

加拿大采用多種場地混合的方式開展課后服務(wù)， 學(xué)齡兒童托管教育的地點(diǎn)集中在教堂、 學(xué)校、 圖書館、 社區(qū)中心、 家庭內(nèi)部等， 既有取得開辦執(zhí)照的學(xué)齡兒童托管機(jī)構(gòu)， 也有依托社區(qū)、 家庭開辦的娛樂活動(dòng)室和家庭托管機(jī)構(gòu)。

（三） 服務(wù)內(nèi)容

各國在托管內(nèi)容與目的上都有一個(gè)基本的認(rèn)同， 即課后服務(wù)不是學(xué)校教育的簡單補(bǔ)充， 而是為兒童課余生活的豐富、 身心的健康發(fā)展提供多樣化的教育活動(dòng)與機(jī)會(huì)。

法國明確定義課外活動(dòng)中心是授權(quán)的教育實(shí)體， 以課外活動(dòng)中心為主體的托管機(jī)構(gòu)將托管兒童按年齡分班， 根據(jù)不同年齡段兒童的成長特點(diǎn)， 分別制訂相應(yīng)的配合學(xué)校教育的教育計(jì)劃， 開展各種素質(zhì)教育和科普教育。

日本課后托管主要由“放學(xué)后兒童教室” 與“放學(xué)后兒童俱樂部” 承載， 擁有豐富多樣的活動(dòng)， 內(nèi)容主要包括指導(dǎo)作業(yè)、 預(yù)習(xí)復(fù)習(xí)、 補(bǔ)充學(xué)習(xí)等學(xué)習(xí)支援， 實(shí)驗(yàn)或工作、 英語會(huì)話、 文化藝術(shù)等體驗(yàn)活動(dòng)， 棒球、 足球等體育運(yùn)動(dòng)以及生活指導(dǎo)等。

英國把托管教育定位為以照顧兒童為目的， 以啟發(fā)兒童主動(dòng)求知的本能。 在課程內(nèi)容上做精心安排， 如組織家庭俱樂部、 復(fù)習(xí)功課、 特長訓(xùn)練、 參觀博物館、 參加志愿者活動(dòng)等。

（四） 師資配置

師資力量對于課后服務(wù)的質(zhì)量和影響至關(guān)重要， 發(fā)達(dá)國家在課后服務(wù)師資問題的解決對策上表現(xiàn)出來的共同特點(diǎn)主要包括國家層面師資的儲(chǔ)備和培養(yǎng)以及對相關(guān)人員做出資格規(guī)定和審核。

韓國為了保證“放學(xué)后學(xué)?！?的師資質(zhì)量， 在各教育廳建立了“放學(xué)后學(xué)校支援中心”。 該機(jī)構(gòu)成員大多由大學(xué)教授組成， 負(fù)責(zé)“放學(xué)后學(xué)校” 教師的職前培訓(xùn)、在職進(jìn)修和結(jié)業(yè)證書發(fā)放等工作， 以確保從事課后服務(wù)人員的資質(zhì)和素養(yǎng)。

美國鼓勵(lì)有資質(zhì)的高中生、 教育類大學(xué)和學(xué)院的學(xué)生參與課后托管項(xiàng)目。 同時(shí)，為從事放學(xué)后項(xiàng)目的人員提供良好的職業(yè)發(fā)展和晉升的機(jī)會(huì)， 由此來擴(kuò)展放學(xué)后托管的教師隊(duì)伍、 提高教師素質(zhì)。

英國對從事托幼服務(wù)的教師都要求參加過大專課程的學(xué)習(xí)， 重點(diǎn)研習(xí)理論與實(shí)務(wù)訓(xùn)練且必須達(dá)到相應(yīng)職務(wù)的資格水平， 并要在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)服務(wù)委員會(huì)注冊通過。

日本課后托管服務(wù)主要由地域社區(qū)的志愿者擔(dān)任， 這些志愿者大多為大學(xué)生、退休的教職人員以及地方非營利組織的成員等， 同時(shí)日本對這些人員的資格條件也做出了具體的規(guī)定。

（五） 服務(wù)監(jiān)管

有效的監(jiān)督與評(píng)價(jià)是確保課后服務(wù)成效的關(guān)鍵， 更是其持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量改進(jìn)的重要手段。 各國為適齡兒童提供高質(zhì)量的課后服務(wù)， 始終將服務(wù)監(jiān)管作為工作的落實(shí)重點(diǎn)。

日本為確保全國的課后照顧服務(wù)質(zhì)量保持較高水準(zhǔn)， 先后出臺(tái)了《課后兒童健全育成事業(yè)的設(shè)施及運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)》 《課后兒童俱樂部運(yùn)營方針》 等文件， 并制定了全國統(tǒng)一的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、 具體實(shí)踐方針以及專業(yè)人員資格制度， 以此規(guī)范課后照顧服務(wù)的運(yùn)營及實(shí)施。

加拿大頒布《國家兒童托管教育質(zhì)量評(píng)估》， 對學(xué)齡兒童托管教育機(jī)構(gòu)的環(huán)境、設(shè)施、 安全、 健康、 課程、 師生比、 人員關(guān)系這七個(gè)方面做出詳細(xì)的規(guī)定以保證托管教育的質(zhì)量。

澳大利亞兒童課外看護(hù)教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府和州政府共同制定， 由州和地區(qū)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。 質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)涉及課后服務(wù)的設(shè)施設(shè)備、 健康和安全、 人員配備、 服務(wù)程序、 行政職能等方面。

美國《保障安全和智力發(fā)展： 為了孩子們的校外時(shí)間》 的研究報(bào)告是保障和提升課后服務(wù)質(zhì)量的綱領(lǐng)性文件。 該報(bào)告對放學(xué)后服務(wù)項(xiàng)目的基本要素做出了明確規(guī)定， 包含目標(biāo)設(shè)置、 工作人員素質(zhì)、 課程設(shè)置和評(píng)價(jià)等9 大內(nèi)容領(lǐng)域、 27 項(xiàng)具體要求， 形成了一個(gè)完整的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

四 發(fā)達(dá)國家課后服務(wù)政策實(shí)踐對杭州市的啟示

從主要發(fā)達(dá)國家課后服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看， 發(fā)達(dá)國家普遍將學(xué)生課外服務(wù)納入國民教育體系， 并給予相應(yīng)的財(cái)政和稅收支持。 基于此， 對杭州市課后服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展和規(guī)范管理提出以下建議。

（一） 加大財(cái)政投入力度， 豐富課后服務(wù)類型

多數(shù)發(fā)達(dá)國家為確保每個(gè)兒童都能享受課后服務(wù)這一社會(huì)福利， 會(huì)通過稅收、彈性價(jià)格等方法減輕學(xué)生家長的負(fù)擔(dān)， 來確保課后服務(wù)的順利開展。 杭州市可參照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)， 將課后服務(wù)作為公共服務(wù)的組成部分， 設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金， 通過稅收、 彈性價(jià)格等系列政策減輕課后服務(wù)機(jī)構(gòu)與家長的負(fù)擔(dān)， 形成政府、 家長、 課后服務(wù)機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)費(fèi)用的機(jī)制。 同時(shí)， 在財(cái)政經(jīng)費(fèi)給予保障性支持基礎(chǔ)上， 利用學(xué)校場地和設(shè)施資源， 允許學(xué)校、 社區(qū)、 社會(huì)力量等共同參與提供課后服務(wù)， 擴(kuò)大課后服務(wù)規(guī)模， 提高課后服務(wù)靈活性。

（二） 豐富課后服務(wù)內(nèi)容， 拓展課后服務(wù)功能

在安排學(xué)生自主學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上， 增加體育健身、 藝術(shù)欣賞、 科普拓展、 社團(tuán)活動(dòng)、 觀看影片等課后服務(wù)內(nèi)容， 并鼓勵(lì)中小學(xué)校與社區(qū)、 企事業(yè)單位等校外機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織開展學(xué)生綜合實(shí)踐或志愿者活動(dòng)。 同時(shí)， 可嘗試通過引入校外教育機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目資源方式來豐富以學(xué)校為主要活動(dòng)場所的課后服務(wù)， 增加3D 打印、 兒童創(chuàng)新編程、 智能機(jī)器人等中小學(xué)生喜聞樂見和頗感興趣的素質(zhì)教育課程。

（三） 明確服務(wù)師資要求， 保障課后服務(wù)質(zhì)量

學(xué)生“在校托管” 工作的師資主體可由有意愿的在職教師及學(xué)校自主聘用的一些輔助性教職人員來專門承擔(dān)。 可借鑒發(fā)達(dá)國家的做法， 通過教育部門對從事課后服務(wù)人員的資格條件做出規(guī)定， 要求相關(guān)人員必須持有相應(yīng)的資格證書或培訓(xùn)證書才能進(jìn)入校內(nèi)外托管教育領(lǐng)域當(dāng)教師。 同時(shí)， 對從事托管教育的教師進(jìn)行專門的上崗前培訓(xùn)， 并在后續(xù)工作中定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核， 逐步建立起一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高、 相對穩(wěn)定的專兼職托管教育教師隊(duì)伍。 可嘗試把參與課后服務(wù)作為師范院校師資培養(yǎng)的必修課程， 把未來教師培養(yǎng)和課后服務(wù)事業(yè)推進(jìn)相結(jié)合， 為托管教育奠定良好的人才基礎(chǔ)。

（四） 開展課后服務(wù)調(diào)研， 制定課后服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)課后服務(wù)的特點(diǎn)、 社會(huì)的需求和當(dāng)前課后服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀， 制定課后服務(wù)質(zhì)量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， 加強(qiáng)對課后服務(wù)的學(xué)術(shù)研究和質(zhì)量評(píng)估監(jiān)督。 通過調(diào)查研究和評(píng)估報(bào)告等形式摸清杭州市課后服務(wù)開展的現(xiàn)實(shí)情況， 為制定課后服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、 政策以及開發(fā)評(píng)估工具提供依據(jù)與指導(dǎo)， 推動(dòng)課后服務(wù)逐步走上規(guī)范化、 專業(yè)化的發(fā)展道路。