農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度研究綜述

鄧杉杉

（廣東海洋大學管理學院 廣東湛江 524088）

1 引言

2015年，我國進行“三塊地”改革試點探索宅基地“三權(quán)分置”改革，促使宅基地流轉(zhuǎn)激發(fā)農(nóng)村土地資本活力，因此宅基地流轉(zhuǎn)機制改革工作將成為未來我國理論界和實踐的重要工作內(nèi)容。在中國知網(wǎng)以宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地退出作為搜索關(guān)鍵詞共出現(xiàn)3千多條檢索結(jié)果，通過檢索發(fā)現(xiàn)我國關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的研究文獻開始較早但主要繁榮階段仍集中在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的十年，主要集中在宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)機制、退出機制等幾方面?！叭龣?quán)分置”使我國宅基地流轉(zhuǎn)機制跨入新階段產(chǎn)生新要求，流轉(zhuǎn)機制改革成為重要研究內(nèi)容。本文以2019年前的宅基地流轉(zhuǎn)機制文獻為分析對象，以流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和爭議、流轉(zhuǎn)機制研究、流轉(zhuǎn)機制改革為邏輯線對流轉(zhuǎn)制度研究進行梳理。

2 宅基地流轉(zhuǎn)爭議及現(xiàn)狀研究

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)爭議研究

學術(shù)界關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)存在三種聲音：自由流轉(zhuǎn)、禁止流轉(zhuǎn)、限制性流轉(zhuǎn)。方文、王夢佳認為根據(jù)《物權(quán)法》宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)具有財產(chǎn)屬性，因此有權(quán)利自由流轉(zhuǎn)；二宅基地是農(nóng)戶重要的財產(chǎn)可以增強農(nóng)戶擔保、抵押的資本。三從公平視角看，農(nóng)村宅基地與國有土地建設(shè)用地同屬于建設(shè)用地，限制農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)剝奪了農(nóng)民部分財產(chǎn)權(quán)不利于社會公平。同時部分從學者政治、經(jīng)濟、法律三方面分析宅基地流轉(zhuǎn)的意義，認為宅基地流轉(zhuǎn)是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，限制宅基地流轉(zhuǎn)違反了現(xiàn)代物權(quán)法的要求。反對者主要基于宅基地的保障功能認為宅基地自由流轉(zhuǎn)會引發(fā)社會風險威脅社會穩(wěn)定；其次鄉(xiāng)村宅基地是我國重要的土地資源儲備，如果宅基地自由流轉(zhuǎn)可能會造成鄉(xiāng)村土地被占耕地面積被壓縮。限制性流轉(zhuǎn)是認為宅基地具有財產(chǎn)屬性應該路轉(zhuǎn)但是為保障社會穩(wěn)定應由政府制定流轉(zhuǎn)計劃并對流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)程序等進行嚴格審定。

2.2 宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀研究

唐鑫以北京市郊區(qū)農(nóng)村為例對宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進行研究，主要流轉(zhuǎn)形式為買賣房屋和出租且存在隱形市場。周寧對湖南省四村宅基地流轉(zhuǎn)情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)私下買賣流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。李博認為存在宅基地閑置、“一戶多宅”和超占面積現(xiàn)象、地下隱形市場交易普遍存在、宅基地融資功能低等問題。我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)多于經(jīng)濟落后地區(qū)，且普遍存在隱形市場交易、宅基地閑置嚴重、流轉(zhuǎn)秩序混亂等問題。董新輝提出我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律供給的不足和滯后，宅基地使用權(quán)公權(quán)與私權(quán)、法律與政策復雜交織的制度是我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要障礙，提出以“三權(quán)分置”為關(guān)鍵路徑，對宅基地流轉(zhuǎn)確權(quán)、權(quán)能界定、流轉(zhuǎn)市場進行完善。吳洪鋒、李海燕、張文等都認為宅基地流轉(zhuǎn)法律與實踐背離、“房地分離”的制度是我國宅基地流轉(zhuǎn)的主要障礙，提出要完善宅基地確權(quán)制度、完善宅基地流轉(zhuǎn)法律制度。

3 關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)機制研究

根據(jù)吳明發(fā)教授的理論本部分從使用權(quán)人流轉(zhuǎn)因素、流轉(zhuǎn)市場機制、流轉(zhuǎn)退出機制、流轉(zhuǎn)管理機制幾方面進行文獻梳理。

3.1 使用權(quán)人流轉(zhuǎn)因素研究

3.1.1 使用權(quán)人權(quán)益保護研究。學術(shù)界反對宅基地流轉(zhuǎn)主要基于宅基地的保障功能，部分學者借助相關(guān)理論工具對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的風險和權(quán)益變化情況進行實證分析，并基于降低流轉(zhuǎn)風險、保護農(nóng)戶利益角度提出對策。劉永健、朱建南等認為宅基地流轉(zhuǎn)對政府、集體、農(nóng)戶均產(chǎn)生風險，造成社會穩(wěn)定、農(nóng)戶利益受損等問題。王兆林等通過對1829戶農(nóng)戶進行調(diào)查分析后得出農(nóng)戶住房問題、保障問題、就業(yè)生計問題等是退出農(nóng)戶退出宅基地的主要風險。黃貽芳、谷燕珍運用相關(guān)理論分析實證調(diào)研得出宅基地流轉(zhuǎn)使得農(nóng)戶居住狀況等社會權(quán)益得以改善，但農(nóng)戶的經(jīng)濟、政治權(quán)益一定程度受損。薛珂運用福利經(jīng)濟學對3大流轉(zhuǎn)模式農(nóng)戶福利進行分析，得出以市場主導為交易機制的集體推動模式農(nóng)戶福利水平最接近福利標準。陳利根、成程對宅基地流轉(zhuǎn)模式對農(nóng)戶福利影響進行分析，、基于農(nóng)民福利保護視角提出流轉(zhuǎn)模式向自由市場化流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。

3.1.2 使用權(quán)人流轉(zhuǎn)意愿研究。流轉(zhuǎn)意愿研究是農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為的另一重要影響因素，我國學者在實證基礎(chǔ)上形成了較為統(tǒng)一的結(jié)論，主要從農(nóng)戶層面、政府層面、區(qū)域特征、宅基地層面進行研究。農(nóng)戶層面影響研究主要分為家庭特征、個人特征兩方面，王慧敏得出宅基地流轉(zhuǎn)意愿受家庭結(jié)構(gòu)、勞動力數(shù)量、參保狀況等因素影響。吳東認為家庭收入、文化水平等因素影響程度深。王成量對農(nóng)戶突破本集體流轉(zhuǎn)意愿進行研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿較強、家庭勞動力數(shù)量和宅基地數(shù)量是主要影響因素。吳明發(fā)對農(nóng)戶層面影響因素進行實證分析家庭經(jīng)濟水平影響最大、家庭人口數(shù)次之，其他因子影響度不顯。徐星路認為區(qū)域經(jīng)濟水平發(fā)達促進流轉(zhuǎn)、與城市距離對流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生影響。姚倫雙以人類發(fā)展指數(shù)為標準劃分區(qū)域，得出區(qū)域經(jīng)濟水平越高流轉(zhuǎn)意愿越強、區(qū)域位置越差流轉(zhuǎn)意愿強。鄧梅娥等對宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能為視角得出產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整度、認知度、宅基數(shù)量面積與流轉(zhuǎn)意愿正相關(guān)。吳欣等認為宅基地退出補償標準、補償方式等因素影響退出意愿。

3.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場機制研究

3.2.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場研究。我國合法的宅基地流轉(zhuǎn)市場還處于初步探索階段，袁瑛將流轉(zhuǎn)市場劃分為政府為主導的一級市場、部分市場化的二級市場、市場化的三級市場。郭勇則分為政府主導的城市一級市場、集體經(jīng)濟組織主導的農(nóng)村二級市場、農(nóng)戶自發(fā)的農(nóng)村土地一級市場。我國宅基地流轉(zhuǎn)市場不同經(jīng)濟水平區(qū)域發(fā)育程度不同，東部經(jīng)濟水平發(fā)達地區(qū)如廣東初步建立市場交易平臺實現(xiàn)使用權(quán)上市流轉(zhuǎn)，西部經(jīng)濟水平落戶地區(qū)則更多是政府主導的一級市場。宅基流轉(zhuǎn)市場研究主要以各省市典型流轉(zhuǎn)模式為例，對流轉(zhuǎn)市場的交易機制、利益分配、評估定價等內(nèi)容進行分析。關(guān)江華、黃朝禧通過雙邊理論分析得出：基于政府主導的雙邊市場是現(xiàn)有政策制度下最優(yōu)的市場，要強化雙邊市場的建設(shè)以整村、整組為單位進行流轉(zhuǎn)、建設(shè)相關(guān)交易服務(wù)平臺。張勇認為要宅基地流轉(zhuǎn)市場與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場進行合并促進宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)，同時要搭建專業(yè)的交易平臺和中介服務(wù)機構(gòu)探索宅基地外部流轉(zhuǎn)。唐露婷認為有序進入流轉(zhuǎn)市場是土地流轉(zhuǎn)的前提相關(guān)部門要加強對流轉(zhuǎn)宅基地和主體的資格審查，同時以縣為單位積極建立交易中心、信息服務(wù)中心，并設(shè)立專業(yè)的評估定價機制，最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場。袁瑛認為以市場為主實施區(qū)域性定價，利益分配以農(nóng)戶為主、集體經(jīng)濟組織收取小部分、政府獲取最低收益。賴夏華用成本收益法、市場比較法試圖探索我國宅基地進行定價評估。田迎曉提出我國宅基地利益分配向集體組織和農(nóng)戶傾斜，集體組織只參與初次分配，政府則只收取稅收和相關(guān)手續(xù)費用。

3.2.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形式和模式研究。我國宅基地流轉(zhuǎn)形式主要有出租、入股、置換、抵押、退出等形式。在實踐探索過程中各地形成不同的流轉(zhuǎn)模式，根據(jù)不同標準劃分為：按照流轉(zhuǎn)市場可以劃分為政府主導型、集體經(jīng)濟組織主導型、農(nóng)戶自發(fā)型流轉(zhuǎn)（黃巧玲、王夢佳），根據(jù)宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)分為“保權(quán)模式”、“轉(zhuǎn)權(quán)模式”（章和運）。我國各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和宅基地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展程度探索出不同模式，目前主要的流轉(zhuǎn)模式有天津的“宅基地換房”、重慶“地票”模式、廣東“使用權(quán)上市”模式、成都“住房聯(lián)建模式”、嘉興的“雙放棄”模式等。劉曉霞對上訴部分模式的做法和成效進行研究，提出我國宅基地要走向市場為主導的模式，引入市場的經(jīng)濟機制構(gòu)建市場為主導的流轉(zhuǎn)機制。陳利根、薛珂、張夢琳認為3種模式的交易機制、權(quán)屬變化、農(nóng)戶利益、資源配置等內(nèi)容進行分析，認為短期內(nèi)我國難以打破城鄉(xiāng)土地市場二元化結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)行結(jié)構(gòu)下農(nóng)村集體推動型模式實現(xiàn)農(nóng)戶利益最大化，但長期來看最終要轉(zhuǎn)向市場主導模式。

3.3 宅基地退出機制研究

退出是我國宅基地流轉(zhuǎn)的重要形式，是宅基地流轉(zhuǎn)的終端形式，主要研究內(nèi)容包括宅基地退出意愿、退出補償、退出方式等。宅基地退出意愿基于流轉(zhuǎn)意愿，同時退出補償、退出激勵、政策其他因素共同影響著農(nóng)戶退出意愿。我國宅基地退出補償形式分為實物補償、貨幣補償、權(quán)益補償三類。黃璐水、胡龍君對宅基地退出政策進行梳理認為我國宅基地退出制度收回制度不健全：無限和無償使用制度、退出補償政策等配套政策不完善促使宅基退出的動力不足，因此完善宅基地收回制度和補償制度成為宅基地流轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)。程春麗認為我國現(xiàn)行補償機制由政府單方面制定、補償內(nèi)容只包括了房屋價值并未體現(xiàn)宅基地價值、宅基地發(fā)展權(quán)價值、農(nóng)用征地和城市建設(shè)征地補償標準兩級化等問題，要擴大宅基補償范圍將土地價值和土地發(fā)展權(quán)引入補償范圍、要提高補償標準。張勇認為宅基地退出補償體系應該農(nóng)戶的經(jīng)濟權(quán)益、社會權(quán)益，并對農(nóng)戶宅基地使用權(quán)價值、房屋價值、宅基地發(fā)展權(quán)價值進行測算，提出“1+X”、“1+3+X”兩種補償模式。朱從謀宅基地退出功能損害及土地發(fā)展權(quán)理論構(gòu)建退出補償體系和測算模型，并以義烏市“集地券”模式為例對補償標準進行測算。胡龍君明確農(nóng)戶自愿放棄、建設(shè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等五項宅基地收回條件。

3.4 宅基地流轉(zhuǎn)管理機制研究

徐建超、趙佰欽、郭勇主張確權(quán)工作是宅基地流轉(zhuǎn)前提，政府要規(guī)范確權(quán)程序、完善確權(quán)登記制度；在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)益基礎(chǔ)上，建立宅基地有償使用制度，宅基地使用費各地區(qū)國土資源部根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟水平進行自主定價。任寶林提出宅基地退出機制應由政府為牽頭人，加大政府財政投入和管理力度，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減”掛鉤政策應由國土資源部門統(tǒng)一管理；同時要結(jié)合城市規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)籌鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)，最后政府要建立相應的獎勵制度激勵農(nóng)戶退出，加強農(nóng)戶就業(yè)培訓，減少農(nóng)戶退出顧慮。宋辰浩指出在完善宅基地流轉(zhuǎn)市場、擴大流轉(zhuǎn)范圍的同時，政府要建立流轉(zhuǎn)審批制度、強化農(nóng)戶社會保障體系建設(shè)、深化戶籍制度改革、建立新的使用權(quán)人管理制度。范輝提出農(nóng)村宅基地退出可發(fā)展權(quán)是城市土地規(guī)劃范圍內(nèi)進行衡量的，因此政府編制詳細的城市規(guī)劃和土地規(guī)劃；由政府領(lǐng)導建立宅基地發(fā)展銀行用以購買或供給土地發(fā)展權(quán)指標；改變以“土地財政”為主的發(fā)展模式，確立以土地發(fā)展權(quán)為主的新發(fā)展模式。瞿理銅主張參照日本宅基地流轉(zhuǎn)審核制度強化審核，構(gòu)建流轉(zhuǎn)價值指導體系；實行宅基地有償使用制度、宅基地納入不動產(chǎn)登記范圍。

4 宅基地流轉(zhuǎn)機制改革研究

2015年，我國在33個區(qū)縣進行試點，“三權(quán)分置”下的宅基地流轉(zhuǎn)機制改革取得一定成果。曾旭輝對江西余江區(qū)和四川瀘縣“三權(quán)分置”進行研究得出傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)要加強村民在資格認定的參與度、建立指標交易制度、強化村集體組織的主導作用。錢泓澎指出義烏市建立了有償選位、有償調(diào)劑、有償使用、集地券四大流轉(zhuǎn)市場，形成了政府管理、村土地民主管理組織、村民共同參與的流轉(zhuǎn)機制，要繼續(xù)完善有償使用、利益分配機制、擴大集地券制度。劉圣歡對云南大理銀橋鎮(zhèn)宅基地“三權(quán)分置”進行梳理，明確宅基地“三權(quán)分置”居住功能為底線、還權(quán)擴能為核心等對策。宅基地“三權(quán)分置”雖然取得一定成果，但面臨著諸多的挑戰(zhàn)和困難。丁國民、龍圣錦認為宅基地“三權(quán)分置”的主要障礙有“資格權(quán)”設(shè)立法律依據(jù)不流轉(zhuǎn)法律不完善，因此資格權(quán)使用權(quán)權(quán)能界定和法律制度的完善是實現(xiàn)“三權(quán)分置”的突破口。王超結(jié)合湖南郴州試點經(jīng)驗對我國宅基地“三權(quán)分置”政策的實施障礙進行實證分析，得出資格權(quán)法律認定困難、使用權(quán)權(quán)能糾紛是我國宅基地“三權(quán)分置”實施的主要障礙。朱明芬認為義烏市宅基地“三權(quán)分置”改革存在權(quán)能擴展不充分和權(quán)力運行失范的雙重困惑，因此要加快相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)、理順政府市場農(nóng)戶的關(guān)系，做好擴權(quán)還能。

5 評述及啟示

我國現(xiàn)有宅基地流轉(zhuǎn)研究主要圍繞流轉(zhuǎn)爭議、流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題、流轉(zhuǎn)機制、流轉(zhuǎn)改革幾大方面，為完善我國宅基地流轉(zhuǎn)制度提供了豐富的理論基礎(chǔ)，為我國宅基地制度改革提供了思路。（1）配套法律政策是前提。通過宅基地流轉(zhuǎn)爭議和現(xiàn)狀研究，發(fā)現(xiàn)為解決隱形市場，宅基地流轉(zhuǎn)政策未對土地發(fā)展權(quán)益進行考慮從而對農(nóng)戶經(jīng)濟、政治利益造成損害等問題，主要原因就是我國現(xiàn)行法律政策滯后化，因此宅基地流轉(zhuǎn)機制改革首先要搭建配套法律政策。（2）完善流轉(zhuǎn)機制是關(guān)節(jié)。通過對流轉(zhuǎn)市場機制相關(guān)文獻進行分析可以發(fā)現(xiàn)，市場為主導的流轉(zhuǎn)模式是我國宅基地流轉(zhuǎn)改革的必然趨勢，各地區(qū)要結(jié)合自身情況完善宅基地流轉(zhuǎn)三級市場，最終要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的流轉(zhuǎn)市場。（3）政府管理是保障。目前我國關(guān)于宅基地退出補償主要是由政府單方確定的，且退出補償標準通常僅包括房屋及附屬設(shè)施價值，因此要建立包括宅基地價值、宅基地發(fā)展權(quán)價值、房屋價值的補償體系，構(gòu)建政府為主導、金融機構(gòu)中介結(jié)構(gòu)等多方組織共同參與的集管理服務(wù)為一體的多極化管理機制。未來我國要做好“三權(quán)分置”下的宅基地流轉(zhuǎn)機制改革研究，為鄉(xiāng)村振興、調(diào)動鄉(xiāng)村生產(chǎn)力提供理論指導。