相對集中行政許可權(quán)改革試點中面臨的問題及對策

李文清

摘 要：開展相對集中行政許可權(quán)改革是推進政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。從晉城市的探索實踐來看，雖然改革在短時間內(nèi)已取得了顯著成效，但試點過程中也存在著部門協(xié)同難、信息化支撐不力、審批力量不足等問題。深入推進改革，需要樹立整體性政府理念，創(chuàng)新審批模式，優(yōu)化服務(wù)機制，不斷提高審批效率，同時也要做好監(jiān)管工作。

關(guān)鍵詞：相對集中行政許可權(quán);行政審批服務(wù)管理局;創(chuàng)新審批模式

近年來，山西省委、省政府高度重視并穩(wěn)步有序推進相對集中行政許可權(quán)改革工作。2019年《山西省政府工作報告》提出，要推廣相對集中行政許可權(quán)改革經(jīng)驗，開展晉城市縣兩級改革試點。本文基于對晉城市的實地調(diào)研，梳理總結(jié)相對集中行政許可權(quán)改革試點的做法與成效，分析改革進程中面臨的困難和問題，提出深化改革的對策，以期為進一步推進相對集中行政許可權(quán)改革提供參考。

一、晉城市相對集中行政許可權(quán)改革的主要做法

晉城市位于山西省東南部，下轄1區(qū)1市4縣，即城區(qū)、高平市、澤州縣、陽城縣、陵川縣和沁水縣。在晉城開展相對集中行政許可權(quán)改革試點，是山西省委、省政府作出的重大決策部署。2017年，試點工作在高平開始起步，2019年起在晉城全市域推廣。自承擔為全省推進相對集中行政許可權(quán)改革探索可復(fù)制可推廣經(jīng)驗的任務(wù)以來，晉城全市上下同心協(xié)力，敢闖敢試、先行先試，扎實推進“一枚印章管審批”，改革取得了顯著成效。

（一）統(tǒng)籌兼顧，設(shè)置組織架構(gòu)

高平市于2018年1月21日成立了行政審批局，在全省率先推行“一局兩中心”的組織架構(gòu)：一局即行政審批局，兩中心為高平市政務(wù)服務(wù)中心和高平市公共資源交易中心。之后又將政務(wù)信息管理局納入，整合成立了高平市行政審批服務(wù)管理局（高平市政務(wù)信息管理局）。晉城市在全省“一局兩中心”基礎(chǔ)上，充分考慮未來改革發(fā)展實際需要，創(chuàng)設(shè)了“一局五中心”的組織架構(gòu)：一局，即晉城市行政審批服務(wù)管理局（晉城市政務(wù)信息管理局），五中心，包括市政務(wù)服務(wù)中心、市公共資源交易中心2個副處建制事業(yè)單位和綜合受理中心、審勘中心、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)中心3個正科建制事業(yè)單位。

（二）精心謀劃，劃轉(zhuǎn)事項和人員

高平市分兩次將原來分散在發(fā)改、經(jīng)信、住建、農(nóng)機、畜牧等23個部門的239項行政許可和30項關(guān)聯(lián)事項劃入審批局，由審批局集中行使許可權(quán)。劃轉(zhuǎn)事項占到縣級全部許可事項的86%。晉城市共劃轉(zhuǎn)市發(fā)改、經(jīng)信、住建等29個部門的313項行政許可及關(guān)聯(lián)事項，其中，行政許可事項217項，行政確認事項3項，其他權(quán)力事項93項，劃轉(zhuǎn)比率為76%。市縣兩級未劃轉(zhuǎn)事項全部進駐本級政務(wù)服務(wù)中心，實現(xiàn)了企業(yè)和群眾辦事只進一個門。按照“編隨事走、人隨編編走”和“調(diào)硬人、硬調(diào)人”的要求，把業(yè)務(wù)理論精、專業(yè)能力強、綜合素質(zhì)高的優(yōu)秀干部充實到行政審批服務(wù)管理局。

（三）優(yōu)化機制，再造審批流程

開展相對集中行政許可權(quán)改革，就是要發(fā)揮行政審批局模式的體制機制優(yōu)勢，推動審批事項由“物理集中”向“化學融合”轉(zhuǎn)變。高平市經(jīng)過一年多的探索，形成了獨樹一幟的“六個一”模式，即一單管控標準化、一碼指南情形化、一窗受理同頻化、一檔集成簡約化，一諾運用規(guī)范化、一網(wǎng)通辦智能化。依托“六個一”聯(lián)動，推出工程建設(shè)項目審批制度改革“高平方案”。晉城市主要是圍繞“減、簡、優(yōu)、造、放”五個字做文章。對劃轉(zhuǎn)事項進行減事項、減材料、減環(huán)節(jié)、減時限;對同類、相近、相關(guān)聯(lián)審批事項能合并則合并;對高頻審批事項，加強信息互通，優(yōu)化審批流程，壓縮辦理時限;對部分政府投資類項目，再造審批流程，推行模擬審批和承諾制改革;按照“能放盡放”的原則，醞釀向縣級下放審批權(quán)，便利市場主體。

改革以來，審批效率顯著提升。以高平市為例，該市在全省率先實現(xiàn)企業(yè)開辦2個工作日辦結(jié);一般不動產(chǎn)登記3日內(nèi)可辦結(jié);工程建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)減少了45個，材料減少了三分之二，審批時限控制在60個工作日內(nèi)，較國家規(guī)定時間縮短了一半。

（四）厘清邊界，建立審管聯(lián)動機制

在相對集中行政許可權(quán)改革中，晉城市采取“審管分離”模式，按照“誰審批推負責、誰主管誰監(jiān)管”的原則，明確審管邊界，實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一。審批部門依法履行審批職責，行政主管部門履行事中事后監(jiān)管職責。與此同時，晉城市高度重視審批部門與主管部門的分工與協(xié)作，以不同方式加強審管聯(lián)動。一是各級行政審批局與職能部門簽訂審管銜接備忘錄。二是以政府文件出臺了《晉城市行政審批事中事后監(jiān)管辦法（試行）》、《晉城市行政審批專家評審（論證）管理辦法（試行）》、《晉城市審管信息聯(lián)動管理辦法（試行）》等7項制度，以保障審管無縫銜接。三是在集中審批運行中，行政審批局與發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、住建、市場監(jiān)管、水務(wù)、能源等部門加強對接聯(lián)席，形成了會議紀要、委托勘驗、委托技術(shù)審查等聯(lián)動機制。

二、相對集中行政許可權(quán)改革中面臨的困難和問題

開展相對集中行政許可權(quán)改革，實行“一枚印章管審批”，在短期內(nèi)容易收到立竿見影的效果，但要充分釋放制度改革紅利，依然面臨著諸多亟待解決的問題。

（一）上下關(guān)系不匹配，溝通協(xié)調(diào)難度大

行政審批服務(wù)管理局與上級主管部門的對接存在障礙是試點相對集中行政許可權(quán)改革過程中遇到的最為突出的問題之一。目前，晉城市實行的是行政審批局模式，市縣兩級多數(shù)事項已劃轉(zhuǎn)至審批局，而在省級層面的行政審批服務(wù)管理局，采用的是不劃轉(zhuǎn)審批事項、主要承擔協(xié)調(diào)監(jiān)督職能的政務(wù)服務(wù)中心模式，也就是說省級層面事項并未劃轉(zhuǎn)到審批局，審批權(quán)限仍然在各廳局。因此，在需要與省級主管部門溝通工作或接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)時，市縣行政審批服務(wù)管理局仍需與同級原職能部門進行溝通，再銜接原職能部門的上級主管部門，這勢必會增加行政人員的工作量和行政成本，同時上級部門對行政審批局的指導(dǎo)因為間接而難以做到充分。

（二）對“審管分離”認識不到位，審管聯(lián)動機制有待完善

一般來說，相對集中行政許可權(quán)后，實現(xiàn)了審批與監(jiān)管的相對分離，行政審批局集中行使審批權(quán)，原職能部門不再行使審批權(quán)，主要負責事中事后監(jiān)管和相關(guān)行業(yè)規(guī)劃、政策、標準、規(guī)范的制定等工作。盡管晉城市縣兩級均與各部門簽署審管銜接備忘錄并出臺一系列相關(guān)制度，以往“審管一體”、“以審代管”的固化思維，個別部門對改革存在一定模糊認識，認為既然自己不管審批了，那么與審批相關(guān)的所有工作就都與己無關(guān)。由于認識不到位，在實際工作中這些部門就不能積極主動配合審批工作。比如，在涉及現(xiàn)場勘驗環(huán)節(jié)出現(xiàn)分歧時，有的部門配合不力或干脆不派人參加;有些只在本行業(yè)內(nèi)部傳達的新規(guī)文件不能及時傳送給審批部門。值得注意的是，有些職能部門對審批權(quán)剝離出去后如何做好監(jiān)督管理工作也還不甚明了。

（三）信息孤島問題依然存在，數(shù)據(jù)共享難到位

晉城市市級存在35個專網(wǎng)，其中20個屬國家部委，15個屬省級主管部門，這些專網(wǎng)、自建系統(tǒng)之間以及它們與省一體化政務(wù)服務(wù)、省投資項目在線審批監(jiān)管等平臺之間，雖然部分已經(jīng)打通，但大多數(shù)證照資源不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時交換和共享，在實際中也無法利用。很多部門使用的是國家部委或省級行業(yè)主管部門統(tǒng)一建設(shè)的審批專網(wǎng)，而且只有在這些專網(wǎng)上操作，才能發(fā)放申請人所需要的證書，因此對某些劃轉(zhuǎn)過來的審批事項，行政審批局只能通過取得部門授權(quán)使用部門專網(wǎng)來操作。行政審批局在辦理具體業(yè)務(wù)時就存在“多套系統(tǒng)、多個流程、多次錄入”的問題，額外增加了審批人員的工作量，直接影響審批效率的提升。

（四）審批人員數(shù)量不足，業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

行政審批局普遍面臨著承擔事項多、責任壓力大、專業(yè)審批人員嚴重不足的問題。以晉城市為例，行政許可事項劃轉(zhuǎn)完成后，行政審批局1局110多人承擔著原來29個市直部門500人負責的313項行政審批事項，承接事項與人員力量明顯不匹配，業(yè)務(wù)繁重可想而知。此外，審批人員的專業(yè)能力和素養(yǎng)與行政審批局模式下的集中審批也存在不匹配的情況。在審批局模式下，由于對審批業(yè)務(wù)進行了重組，原職能部門的審批人員劃轉(zhuǎn)到審批局后，不僅需要辦理自己原來部門的審批事項，同時需要辦理來自其他部門的審批事項，如果面對的是專業(yè)性很強的審批事項，就有可能力不從心。此外，晉城市行政審批服務(wù)管理局下設(shè)了綜合受理中心，目的是要實行無差別全科受理，這就對窗口工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求。但目前窗口服務(wù)人員流動性大，難以持續(xù)提升隊伍素質(zhì)，實行無差別全科受理缺乏人才支撐。

三、進一步推進相對集中行政許可權(quán)改革的對策建議

進一步推進相對集中行政許可權(quán)改革，一方面需要加強頂層設(shè)計，自上而下整體推進改革;另一方面在實際推進過程中則需要堅持以人民為中心理念，以企業(yè)和群眾需求為導(dǎo)向，充分利用“相對集中”帶來的體制機制優(yōu)勢，切實解決行政審批中存在的突出問題。

（一）強化頂層設(shè)計，減少改革成本

地方政府創(chuàng)新的持續(xù)和深化，需要更為嚴謹?shù)闹醒雽蛹壍捻攲又贫仍O(shè)計。建議在中央層面將已經(jīng)成熟的改革措施和經(jīng)驗總結(jié)上升為統(tǒng)一的政策規(guī)范，明確改革發(fā)展方向，提高改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。針對在改革中出現(xiàn)的一些創(chuàng)新做法與相關(guān)規(guī)定不一致的情況，建議加快推進法律法規(guī)的立、改、廢。

省級層面仍需做好以下幾項工作：一是協(xié)調(diào)省級各有關(guān)部門對市縣審批局開展工作指導(dǎo)，對難度較大、專業(yè)性較強的事項，重點做好輔導(dǎo)培訓(xùn)工作。二是對涉及審批系統(tǒng)專網(wǎng)的部門，要積極協(xié)調(diào)國家有關(guān)部委向市縣行政審批服務(wù)管理局開放端口、予以授權(quán)，或者采取有效舉措推進系統(tǒng)融合對接。三是省政府部門原發(fā)放給市縣職能部門的空白證明，按照市縣行政審批服務(wù)管理局集中辦理的行政許可事項情況需要，確保正常及時發(fā)放，不得讓相關(guān)職能部門轉(zhuǎn)手。

（二）堅持需求導(dǎo)向，優(yōu)化審批服務(wù)機制

一是要加快行政審批服務(wù)標準化建設(shè)。借鑒天津、廣東、浙江等地的經(jīng)驗，進一步優(yōu)化完善審批服務(wù)辦事指南、操作規(guī)程、辦理流程圖，構(gòu)建“全事項、全過程、各環(huán)節(jié)”相互配套協(xié)調(diào)的標準化體系。細化量化審批服務(wù)標準，推進同一事項無差別受理、同標準辦理。二是以為企業(yè)和群眾辦好“一件事”為目標，進行機構(gòu)職責的集中整合和優(yōu)化重組。借鑒銀川市、貴安新區(qū)、嘉興市南湖區(qū)的經(jīng)驗做法，聚焦企業(yè)開辦和注銷、工程建設(shè)項目報建、不動產(chǎn)登記等重點領(lǐng)域，充分發(fā)揮組織架構(gòu)優(yōu)勢，通過內(nèi)部機構(gòu)的結(jié)構(gòu)重組和審批事項的過程優(yōu)化，推行“全鏈條”審批模式。三是加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)?？v觀全國各類行政審批和政務(wù)服務(wù)改革，“完善線上”是必由之路，建設(shè)數(shù)字政府是大勢所趨?！?〕山西應(yīng)加快數(shù)字化政府建設(shè)，促進政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，逐步打造“一章一窗一網(wǎng)”的高效審批模式。

（三）強化部門協(xié)同，保障監(jiān)管到位

一是要凝聚思想共識，強化部門協(xié)同。建議各級行政審批服務(wù)管理局與原職能部門要通過座談、互訪等方式加強溝通交流，在不斷的磨合中，走出狹隘的“部門思維”，樹立整體性政府理念，積極主動配合對方工作。此外，要加快市縣政務(wù)信息化建設(shè)，推進審批、監(jiān)管信息線上共享，做到審管無縫銜接。二是要加快職能轉(zhuǎn)變，做到有效監(jiān)管。建議針對原職能部門“不會管”的問題，組織相關(guān)人員到先進地區(qū)參觀學習。在全面推行“雙隨機、一公開”的同時，及時跟進大數(shù)據(jù)監(jiān)管、標準化監(jiān)管、誠信監(jiān)管、審慎監(jiān)管等創(chuàng)新舉措。

（四）打造一支素質(zhì)過硬的審批專職隊伍

一是要通過在職培訓(xùn)、外出學習、崗位輪換、掛職鍛煉等多種渠道，提升現(xiàn)有審批服務(wù)人員的能力和水平。二是要借鑒貴安新區(qū)做法，打破體制壁壘，采取政府雇員的方式充實改革力量，廣招賢士英才，錄用雇員與同職級干部同工同酬，除編制外，職務(wù)晉升、績效考核等所有機會待遇均等，以解決人員編制制約問題。三是要借鑒浙江、銀川等省市的先進經(jīng)驗，從省級層面出臺有關(guān)行政審批服務(wù)管理局窗口工作人員績效獎勵政策，切實加強窗口工作人員隊伍建設(shè)。

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