民國(guó)云南邊疆民族地區(qū)開(kāi)發(fā)中的衛(wèi)生方略探析

李春亭 顏 明

（1.云南大學(xué)，云南·昆明 650091；2.云南民族大學(xué)，云南·昆明 650504）

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出，人民健康是民族昌盛和國(guó)家富強(qiáng)的重要標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的位置。2018年3月，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)組建成立，是推進(jìn)國(guó)家衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化的積極探索。健康是人的全面發(fā)展的必然選擇，健康狀況的改善和壽命的延長(zhǎng)，意味著更長(zhǎng)久的職業(yè)生涯、更強(qiáng)的體力勞動(dòng)能力，以及較少的病假時(shí)間損失所帶來(lái)的勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。20世紀(jì)70年代以來(lái)，衛(wèi)生體系改革與健康服務(wù)模式轉(zhuǎn)型一直是各國(guó)衛(wèi)生改革與發(fā)展的主題。泰國(guó)以政府籌資為主，醫(yī)療服務(wù)“按人頭付費(fèi)”和“按病種付費(fèi)”，抑制醫(yī)療費(fèi)用上漲；施行“三十銖”醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障全覆蓋。印度尼西亞改革醫(yī)療衛(wèi)生體制和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，使低收入人群享受到了與高收入人群同樣的基本衛(wèi)生保健服務(wù)。印度公立醫(yī)院實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療，農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)明確，保證了醫(yī)療服務(wù)及制度的相對(duì)公平。[1]當(dāng)前，中國(guó)人群的整體健康得到了很大改善，但是邊疆民族地區(qū)的健康問(wèn)題依然嚴(yán)峻。民國(guó)時(shí)期一些學(xué)者深入云南邊疆民族地區(qū)開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，目前對(duì)這些調(diào)查報(bào)告和開(kāi)發(fā)方案的研究以整理為主，深度略顯不足。從醫(yī)療衛(wèi)生的視角對(duì)民國(guó)云南邊疆開(kāi)發(fā)方案進(jìn)行研究，既有助于豐富近代云南邊疆民族地區(qū)建設(shè)的歷史記憶，又能為提高健康扶貧質(zhì)量，推進(jìn)“健康中國(guó)”建設(shè)提供歷史依據(jù)和借鑒。

民國(guó)時(shí)期，國(guó)人往往把邊疆和民族問(wèn)題等同起來(lái)，認(rèn)為邊疆問(wèn)題也可以說(shuō)是民族問(wèn)題。本文所指的云南邊疆為中維沿邊、怒江流域、騰龍沿邊、思普沿邊、河麻沿邊的少數(shù)民族聚居區(qū)。其中，騰龍沿邊和思普沿邊民族地區(qū)是當(dāng)時(shí)鞏固國(guó)防的重點(diǎn)，是本文著重論述的區(qū)域。

一、民國(guó)時(shí)期云南邊疆民族地區(qū)開(kāi)發(fā)中衛(wèi)生策略的因應(yīng)

（一）“瘴氣”制約云南邊疆民族地區(qū)開(kāi)發(fā)

西南邊陲云南，是歷史上有名的“瘴癘之地”?！罢螝狻庇绊懥嗽颇线吔拿褡宸植己蜕鐣?huì)發(fā)展，制約著中央王朝對(duì)邊疆的經(jīng)營(yíng)，是云南落后的重要因素之一。云南南部的車?yán)?、佛海，西南的騰龍邊區(qū)，土地肥沃、氣候炎熱又尚未開(kāi)拓，毒蚊滋生，造成“瘴氣”（瘧疾）流行。思普沿邊行政總局下設(shè)的八個(gè)分區(qū)，三個(gè)煙瘴劇烈、兩個(gè)有瘴、三個(gè)微有煙瘴；保山附近一通石碑有句名言：在雨季，即使鳥(niǎo)也不能飛過(guò)傣族地區(qū)；芒市盆地蚊子終年生存，普通人絕不敢輕易履足此地。漢人視“瘴區(qū)”為畏途，為了謀生，大都在冬天蚊子少時(shí)才去“瘴區(qū)”，但也還有生病的。即使居住在“瘴區(qū)”的少數(shù)民族對(duì)瘧疾有一定抵抗力，但民族的生存和發(fā)展也受到影響：車?yán)铮ň昂椋巫又械臄[夷民族世居其地，對(duì)瘧疾有一定抵抗力，但此地為瘟疫之鄉(xiāng)，擺夷民族之繁殖亦頗受其影響；思茅、普洱兩縣因行旅傳染，瘟疫蔓延、死亡相繼、田舍為墟。[2]

隨著人口跨區(qū)域流動(dòng)和長(zhǎng)途運(yùn)輸貿(mào)易發(fā)展，瘧疾、鼠疫、霍亂、天花等急性、烈性傳染病頻發(fā)，流布范圍廣，帶來(lái)社會(huì)恐慌，改善公共衛(wèi)生體系成為控制疾病傳播的重要而又緊迫的選擇。

（二）衛(wèi)生是邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代化的重要議題

如何在力所能及的范圍內(nèi)為社會(huì)成員提供與社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的醫(yī)療保障，是每個(gè)現(xiàn)代國(guó)家都必須面對(duì)的問(wèn)題。英國(guó)政治家格萊斯頓曾說(shuō)：“政府的首要責(zé)任就是保證其公民健康?！币卟×餍?、缺醫(yī)少藥是造成云南邊疆民族地區(qū)“人種日益衰弱，死亡率日益增大，地廣人稀”的重要原因。加強(qiáng)衛(wèi)生建設(shè)，可以突出國(guó)家在增進(jìn)公共福祉中的職能，增進(jìn)邊疆少數(shù)民族的國(guó)家認(rèn)同感。

地方政府努力改善邊疆衛(wèi)生。1929年，云南分別在騰沖和寧洱設(shè)立兩個(gè)殖邊督辦署，負(fù)責(zé)界務(wù)、墾殖、防守與邊境地區(qū)的衛(wèi)生事務(wù)。1933年，云南省民政廳設(shè)置一等科員衛(wèi)生專員，負(fù)責(zé)全省衛(wèi)生事務(wù)，在縣（設(shè)治局）設(shè)立衛(wèi)生專員。1935年，云南省成立全省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處，推進(jìn)疫病防治、環(huán)境衛(wèi)生、婦嬰衛(wèi)生，開(kāi)展傳染病調(diào)查研究，一定程度上改善了云南的衛(wèi)生狀況。1936年8月1日，開(kāi)蒙區(qū)墾殖局設(shè)立了醫(yī)務(wù)處，協(xié)助在蒙自蒙壩、草壩以及開(kāi)遠(yuǎn)大莊壩，推進(jìn)墾務(wù)工作；新生活運(yùn)動(dòng)促進(jìn)總會(huì)在麗江、墨江分別成立邊胞服務(wù)站，開(kāi)展醫(yī)藥衛(wèi)生、宣感邊胞、社會(huì)狀況調(diào)查等工作；云南省衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)處成立3支巡回醫(yī)療隊(duì)，分赴邊遠(yuǎn)各縣開(kāi)展工作，使云南向著有利于邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定的方向發(fā)展。盡管如此，政府提供的服務(wù)仍然無(wú)法滿足“邊民”對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的迫切需求，“外人”很容易借助醫(yī)療服務(wù)進(jìn)入“本地”社會(huì)。車?yán)锏鹊卦O(shè)有教會(huì)及思普企業(yè)局辦理的醫(yī)院；瑞麗無(wú)中西醫(yī)，患者多過(guò)江到緬甸的南坎醫(yī)院治療；碧江流行瘧疾，美國(guó)傳教士用阿的平給信教的教徒治病，不信教者不給藥片，信教者越來(lái)越多。精英人士痛陳：邊地衛(wèi)生問(wèn)題解決了，一切行政、教育、建設(shè)、移民、自治、生計(jì)等問(wèn)題，均可一一解決。[3]

（三）開(kāi)發(fā)云南邊疆民族地區(qū)的需求日益迫切

近代以來(lái)，反抗西方侵略、開(kāi)發(fā)邊疆民族地區(qū)、維護(hù)領(lǐng)土和主權(quán)完整的呼聲高漲。民國(guó)以降，云南各族人民在“固國(guó)防、捍邊疆”的旗幟下，積極推進(jìn)邊疆建設(shè)。龍?jiān)粕吓_(tái)后，云南逐漸停止與周邊軍閥的戰(zhàn)爭(zhēng)，強(qiáng)化自身建設(shè)；國(guó)民政府遷都重慶后，重視西南邊疆的穩(wěn)定，治理邊區(qū)得到中央支持，邊疆開(kāi)發(fā)進(jìn)入了高潮期；滇西抗戰(zhàn)勝利后，人們對(duì)云南邊疆民族地區(qū)的開(kāi)發(fā)，充滿了很大的期待。

地理的邊疆，不僅具有國(guó)防意義，而且還有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。只有一個(gè)地區(qū)的主要疾病得到控制時(shí)，人們才有力量和雄心開(kāi)始工作，提高生產(chǎn)力。[4]云南南部及西南沿邊，因?yàn)椤巴撩窀鲬卸琛保馊宋窇终味静桓仪皝?lái)屯墾，以致地多荒蕪。經(jīng)過(guò)抗戰(zhàn)的洗禮，“國(guó)人始醒覺(jué)于邊疆之亟待開(kāi)發(fā)，邊民之亟待同化”，在此背景下，衛(wèi)生建設(shè)成為開(kāi)發(fā)邊地多荒蕪疆，縮小云南邊疆與內(nèi)地的發(fā)展差異、鞏固國(guó)防的重要內(nèi)容。

二、云南邊疆民族地區(qū)衛(wèi)生方略及治理措施

（一）云南邊疆行政設(shè)計(jì)委員會(huì)的衛(wèi)生方略

在云南邊疆民族地區(qū)諸多衛(wèi)生建設(shè)方案中，邊疆行政設(shè)計(jì)委員會(huì)出臺(tái)的數(shù)量最多，成效也最為明顯。

民國(guó)初期，云南邊疆墾殖中的衛(wèi)生被忽視，對(duì)瘴氣的應(yīng)對(duì)仍以“躲瘴”為主。1913年，思普沿邊行政總局提出“瘴地”的衛(wèi)生要點(diǎn)：一是認(rèn)為冬天到地，“吃過(guò)臘水”便不關(guān)事；二是讓墾民節(jié)制飲食。王篪貽所著《經(jīng)營(yíng)滇省西南邊地議》，認(rèn)為開(kāi)發(fā)邊地需要做好七種具體事務(wù)——招致屯墾、試辦民政、振興教育、整理交通、興辦實(shí)業(yè)、收回法權(quán)、清厘財(cái)政，并未提及衛(wèi)生。

1925年，繆爾卓在《云南沿邊礦墾計(jì)劃書(shū)》中指出，在開(kāi)發(fā)礦山時(shí)，要以焚山驅(qū)獸的方式清除瘴毒；1938年，國(guó)民政府下發(fā)的《云南開(kāi)發(fā)之意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)云南開(kāi)發(fā)應(yīng)圍繞抗戰(zhàn)展開(kāi)，在思普沿區(qū)設(shè)立墾殖公司，由公司支付墾區(qū)衛(wèi)生和教育經(jīng)費(fèi)。陳碧笙1938年4月《滇邊經(jīng)營(yíng)論》與1940年10月《開(kāi)發(fā)云南邊地方案》，考察了云南邊疆的衛(wèi)生狀況，將衛(wèi)生視為移民墾殖需要解決的首要問(wèn)題。1941年秋，社會(huì)部組織的人口政策研究委員會(huì)建議“對(duì)邊疆少數(shù)民族人口，要特別注意教導(dǎo)，政府最主要的措施，首先應(yīng)計(jì)劃其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨即施以適當(dāng)?shù)男l(wèi)生及教育設(shè)施，在開(kāi)發(fā)邊疆期間，更應(yīng)鼓勵(lì)漢民族與人口較少的少數(shù)民族通婚，以使邊疆地區(qū)的人口有合理的增加”。[5]

1942年，滇西成為抗戰(zhàn)前線，學(xué)者和政府不約而同地關(guān)注云南邊疆問(wèn)題。1943年10月，云南在民政廳內(nèi)成立了邊疆行政設(shè)計(jì)委員會(huì)，為政府殖邊出謀劃策，以期融合推進(jìn)“鞏固國(guó)防與邊疆開(kāi)發(fā)”?？姞柆|1945年6月提出了《開(kāi)發(fā)普思沿邊計(jì)劃》，方克勝1948年撰擬了《建設(shè)騰龍邊區(qū)各土司地意見(jiàn)書(shū)》，探討思普沿邊、騰龍沿邊開(kāi)發(fā)中的衛(wèi)生策略。云南邊疆行政設(shè)計(jì)委員會(huì)出臺(tái)的方案，與本文論述相關(guān)的有《邊疆行政人員手冊(cè)》 《騰龍邊區(qū)開(kāi)發(fā)方案》 《思普沿邊開(kāi)發(fā)方案》，這些方案將醫(yī)療衛(wèi)生作為邊疆開(kāi)發(fā)中的重要舉措，甚至把解決衛(wèi)生問(wèn)題作為“百務(wù)之急”，列為緬暹回國(guó)僑胞墾殖區(qū)的第一要?jiǎng)?wù)，意欲通過(guò)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生，打消“懼瘴”顧慮，保障墾殖者生命健康，推動(dòng)云南邊疆開(kāi)發(fā)。

（二）云南邊疆民族地區(qū)衛(wèi)生建設(shè)的主要舉措

1.撲滅“瘴癘”。其一是明確瘴氣是阻礙邊地開(kāi)發(fā)的重要因素。“瘴癘為開(kāi)邊之大敵，倘不根本消滅，一切邊疆建設(shè)，均將受其阻礙”。其二是分析瘴氣產(chǎn)生的原因?！八^煙瘴也者，不外為一種熱帶性瘧疾，其中惡性者占十之二三，普通性者占十之七八，起源為毒蚊之傳播瘧疾原蟲(chóng)?！薄罢握撸烊粴夂?，僅占十之二三，而人事則當(dāng)占十之七八，蓋皆于衛(wèi)生毫不講求也”。其三是提出撲滅瘴癘的辦法。瘧疾并非不治之病，過(guò)去流行為患是因?yàn)獒t(yī)、藥兩缺。如果注意預(yù)防措施，設(shè)立醫(yī)院，采用特效藥品奎寧、撲瘧母星、瘧滌平加以治療，撲滅與防止瘧疾并非難事?？h（局）可以辦理的事項(xiàng)有：撲滅蚊蟲(chóng)，消滅產(chǎn)生蚊蟲(chóng)的環(huán)境，開(kāi)導(dǎo)人民使其知曉防瘧治瘴常識(shí)，養(yǎng)成睡眠用蚊帳習(xí)慣，充實(shí)衛(wèi)生院設(shè)備，遇瘴疾猖獗時(shí)，呈請(qǐng)省機(jī)關(guān)撥款、派員協(xié)助撲滅。[6]

2.改良環(huán)境衛(wèi)生?！坝麥邕厖^(qū)瘴癘，首應(yīng)建設(shè)環(huán)境衛(wèi)生”，因?yàn)椤斑厖^(qū)人民最不講究公共衛(wèi)生，道路、溝洫、公共廣場(chǎng)、垃圾、糞溺隨處堆積，滿目骯臟，臭氣觸鼻，其環(huán)境衛(wèi)生甚為惡劣，夏、秋最易傳染疾疫”。環(huán)境衛(wèi)生的內(nèi)容，以《騰龍邊區(qū)開(kāi)發(fā)方案》為例，主要包括設(shè)置公共廁所、清除垃圾、畜糞、改良住宅、飲水衛(wèi)生、排除污水。《騰龍邊區(qū)開(kāi)發(fā)方案》對(duì)飲水衛(wèi)生和排除污水尤為注意，特別是考慮到日軍入侵滇西可能“敵軍施毒于飲水中”帶來(lái)戰(zhàn)后瘟疫?！端计昭剡呴_(kāi)發(fā)方案》所列環(huán)境衛(wèi)生事項(xiàng)，除住宅改良、糞便處理外，還包括浚溝渠，由衛(wèi)生機(jī)關(guān)訓(xùn)練大批清潔夫役，定期舉行清潔運(yùn)動(dòng)，督促人民，建設(shè)環(huán)境清潔。要確保飲用水衛(wèi)生，消除“蚊、蠅、蚤、蛩、臭蟲(chóng)、鼠類”等傳染疫病的媒介；環(huán)境衛(wèi)生的改良，亟待鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保甲層層督促，共相厲行清潔，必要時(shí)強(qiáng)迫執(zhí)行。

3.完善醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施。綜合考慮人口、交通和地理因素設(shè)置邊區(qū)衛(wèi)生院，縣（局）所在地及重要村落，至少設(shè)立1所衛(wèi)生院，辦理公共衛(wèi)生及防疫工作，保障邊民有基本醫(yī)療服務(wù)。各邊區(qū)要地應(yīng)設(shè)立較大規(guī)模的醫(yī)院：芒市醫(yī)院可與衛(wèi)生署及西南運(yùn)輸處合作，孟定醫(yī)院可與滇緬路局合作，車?yán)镝t(yī)院可與美國(guó)教會(huì)合作；每縣（局）至少應(yīng)有一所抗瘧所，每個(gè)殖邊區(qū)至少有1所瘧疾研究所；福貢區(qū)衛(wèi)生院應(yīng)建立人口最多、交通便利的設(shè)治局在上帕村；在人口較多且為福貢前往貢山、維西、求（俅）江要道的定邊鄉(xiāng)利沙底設(shè)立一個(gè)診療所，設(shè)備應(yīng)求完全，對(duì)本區(qū)流行的疾病設(shè)法防治。

4.大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)與衛(wèi)生事業(yè)是相輔相成的。衛(wèi)生事業(yè)是一切開(kāi)發(fā)的基本工作，衛(wèi)生工作準(zhǔn)備不夠，個(gè)人健康則無(wú)保障，一切開(kāi)發(fā)事業(yè)便無(wú)從談起；交通開(kāi)辟后，人民移居加多，衛(wèi)生事業(yè)發(fā)達(dá)，荒山蕪田開(kāi)墾，蚊蠅減少，瘴疫便可自然消滅。如果交通不便、政治經(jīng)濟(jì)情形特異、經(jīng)濟(jì)力量薄弱，衛(wèi)生工作便無(wú)法推進(jìn)。政府首應(yīng)充實(shí)衛(wèi)生設(shè)備，教邊民修筑下水道，及時(shí)清除污穢水溝，荊莽蕪草，勤于刪芟，防止污水留積蚊蚋孳生。

三、云南邊疆民族地區(qū)衛(wèi)生治理模式的構(gòu)建

（一）衛(wèi)生治理的主體

一方面，衛(wèi)生建設(shè)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化統(tǒng)籌并進(jìn)。衛(wèi)生部門(mén)參與邊疆開(kāi)發(fā)方案的制定和實(shí)施?！端计昭剡呴_(kāi)發(fā)方案》由云南省教育廳、建設(shè)廳、財(cái)政廳、企業(yè)局、地政局、公路局、衛(wèi)生處會(huì)同擬定，方案經(jīng)云南省政府批準(zhǔn)后，付諸實(shí)施時(shí)，在境內(nèi)成立執(zhí)行機(jī)關(guān)統(tǒng)籌執(zhí)行。執(zhí)行機(jī)關(guān)采取委員會(huì)的組織形式，由專員、縣長(zhǎng)兼任委員，由委員會(huì)辦理與各廳處局有關(guān)事項(xiàng)；各縣單獨(dú)負(fù)責(zé)事項(xiàng)，由縣長(zhǎng)根據(jù)方案辦理；對(duì)各縣有關(guān)聯(lián)性的開(kāi)發(fā)事項(xiàng)，由委員會(huì)統(tǒng)籌辦理。

另一方面，衛(wèi)生院作為縣境內(nèi)衛(wèi)生行政的責(zé)任機(jī)構(gòu)。充實(shí)健全衛(wèi)生院，把衛(wèi)生事業(yè)列為縣政主要工作，并以百年大計(jì)的精神貫徹始終，以增進(jìn)民族健康：一是灌輸邊民常識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到瘴毒發(fā)生的原因及其治療方法，并于生活起居中尋求健康之道；二是建設(shè)公共衛(wèi)生，對(duì)邊地瘴疾的消滅，不應(yīng)只注重醫(yī)療，更應(yīng)通過(guò)公共衛(wèi)生建設(shè)，環(huán)境衛(wèi)生等措施予以根本消除；三是改善民間生活，衣食住行中違背衛(wèi)生原則者，由衛(wèi)生院開(kāi)導(dǎo)，必要時(shí)呈請(qǐng)縣政府強(qiáng)制執(zhí)行；四是注重預(yù)防，普遍施行點(diǎn)種牛痘，注射防疫針等事宜。

（二）衛(wèi)生治理體系的建構(gòu)

一是衛(wèi)生籌資。經(jīng)費(fèi)是發(fā)展衛(wèi)生的關(guān)鍵，衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)籌措由地方?？?、自由投資、請(qǐng)求中央補(bǔ)助、省府?？钏捻?xiàng)組成。增加醫(yī)療服務(wù)的“可負(fù)擔(dān)性”，醫(yī)院及診療所，應(yīng)以“貧病施診治療”為原則，確保維持運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)，避免依靠營(yíng)業(yè)收入維持院務(wù)。鑒于衛(wèi)生與云南移民墾殖關(guān)系甚大，可擬具體計(jì)劃，請(qǐng)求中央撥給?？钷k理；必要時(shí)可請(qǐng)求中央機(jī)關(guān)或慈善團(tuán)體給予幫助支持，解決經(jīng)費(fèi)和人才難題。

二是衛(wèi)生服務(wù)。建立覆蓋基層的醫(yī)療衛(wèi)生體系，擴(kuò)大醫(yī)療服務(wù)的“覆蓋面”，縮小地區(qū)間的健康差異。云南邊疆民族地區(qū)，地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便，極端缺乏醫(yī)藥衛(wèi)生設(shè)備，要在三數(shù)十家集居的村落，成立生活服務(wù)站，負(fù)責(zé)簡(jiǎn)單疾病治療；在各縣較大村寨，設(shè)立診療所。訓(xùn)練當(dāng)?shù)赝林嗣?，?dān)任護(hù)士及助理等職務(wù)；在邊疆成立高中和專科學(xué)校，高中不分科，偏重教育、醫(yī)藥衛(wèi)生常識(shí)訓(xùn)練，?？品衷O(shè)教育、醫(yī)藥衛(wèi)生等專修科，造就邊疆醫(yī)療衛(wèi)生人才；引導(dǎo)和鼓勵(lì)中西醫(yī)診所和醫(yī)師到邊地服務(wù)，由地方行政機(jī)關(guān)籌集?？?，擴(kuò)充醫(yī)藥設(shè)備，對(duì)邊民免費(fèi)施診，解除邊民罹患疾病的痛苦；[7]組建巡回醫(yī)療隊(duì)，“打通醫(yī)療服務(wù)的最后一公里”，輪流分赴偏僻地區(qū)，為邊民做簡(jiǎn)單治療，指導(dǎo)人們生活衛(wèi)生以及疾病預(yù)防方法，協(xié)助衛(wèi)生院及醫(yī)院開(kāi)展公共衛(wèi)生，巡回醫(yī)藥隊(duì)“須能普遍深入，以求實(shí)惠散居四山之民”。

三是資源配置。提高醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量，在各縣政府所在地設(shè)置一所規(guī)模完備的醫(yī)院，每院收容200 人，內(nèi)外科及婦產(chǎn)科應(yīng)設(shè)?？浦髦吾t(yī)師，并需具有檢驗(yàn)室及學(xué)理診療之設(shè)備。合理分配衛(wèi)生院與醫(yī)院的職責(zé)，由衛(wèi)生院“謀治未病之道”，由醫(yī)院負(fù)責(zé)“已病之治療”；扶助私立醫(yī)院及私人診所；鼓勵(lì)興建醫(yī)療機(jī)構(gòu)，在可能的情形下，獎(jiǎng)勵(lì)并扶助設(shè)立私人診所；根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)置隔離醫(yī)院、麻風(fēng)病院，防治疫病擴(kuò)散。

四是健康促進(jìn)。缺乏衛(wèi)生意識(shí)是“衛(wèi)生前途上的一個(gè)最大的障礙”，如何發(fā)動(dòng)群眾關(guān)注衛(wèi)生，向群眾普及衛(wèi)生觀念，提高民眾的衛(wèi)生意識(shí)，是衛(wèi)生治理的重點(diǎn)。為此，衛(wèi)生機(jī)關(guān)要加強(qiáng)改良環(huán)境衛(wèi)生的宣傳，以便邊民徹底了解環(huán)境衛(wèi)生的利害；衛(wèi)生院首應(yīng)灌輸邊民常識(shí)，使他們了解瘴毒發(fā)生的原因及其防治方法，養(yǎng)成健康生活方式；在縣（局）成立民眾教育館，采取漢夷文對(duì)照的方式，運(yùn)用故事體裁，將衛(wèi)生常識(shí)灌輸于邊民——云南的邊民大都保留了一些原始生活形態(tài)，民族之間相對(duì)隔絕、語(yǔ)言不通；1943年，云南省邊疆行政設(shè)計(jì)委員做過(guò)一個(gè)調(diào)查，云南“全省夷族搜集了82種名稱，人數(shù)合計(jì)在250萬(wàn)以上，占全省人口四分之一強(qiáng)”，[8]很多少數(shù)民族“不但不認(rèn)識(shí)漢字，本身也無(wú)文字”，對(duì)衛(wèi)生知識(shí)的接受程度極為有限，影響了健康教育的深入；組織巡回施教隊(duì)，羅致通曉邊地語(yǔ)文人士為隊(duì)員，與巡回醫(yī)藥隊(duì)聯(lián)合，深入四鄉(xiāng)和偏僻村落，利用唱歌、演戲、留聲機(jī)、電影圖書(shū)、施醫(yī)等方式，向邊民普及醫(yī)藥衛(wèi)生知識(shí)，促其養(yǎng)成“有病求醫(yī)”的信念。

（三）衛(wèi)生治理模式的實(shí)踐及成效

民國(guó)云南邊疆民族地區(qū)衛(wèi)生治理，在局部地區(qū)、某一時(shí)段、個(gè)別領(lǐng)域曾取得一定效果。車?yán)镌瓱o(wú)衛(wèi)生院，醫(yī)藥兩缺、形同虛設(shè)。江應(yīng)樑先生1945年8月到車?yán)铮?月便擬定《車?yán)锟h政府一年施政計(jì)劃》，將衛(wèi)生列為當(dāng)務(wù)之急的八項(xiàng)工作之一，從七個(gè)方面改進(jìn)車?yán)镄l(wèi)生，他遵循“用廉潔換取邊民信仰，用誠(chéng)信建立官府威望，用實(shí)干苦干精神改換邊民面目”的原則，短時(shí)間的實(shí)驗(yàn)便初見(jiàn)成效。[9]鎮(zhèn)越縣（今勐?？h）瘴癘為患，人口一度僅為繁盛時(shí)期的十分之一，該縣成立衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)促進(jìn)會(huì)，詳定衛(wèi)生獎(jiǎng)懲規(guī)章，加強(qiáng)督促檢查，積極推進(jìn)環(huán)境衛(wèi)生，注重食品清潔，舉行衛(wèi)生演講，使個(gè)人、環(huán)境、家庭衛(wèi)生家喻戶曉，瘧疾、痢疾、霍亂等流行時(shí)疫大減。[10]

民國(guó)學(xué)者懷著滿腔熱情，提出云南邊疆民族地區(qū)開(kāi)發(fā)中的衛(wèi)生方略，卻因云南省財(cái)政窘迫、貪污腐化嚴(yán)重、邊政機(jī)構(gòu)各自為政，最終得以實(shí)行的寥寥無(wú)幾，政府無(wú)力顧及邊陲民眾的醫(yī)療衛(wèi)生，對(duì)窮人的醫(yī)療關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。滇、黔、川邊“巫師的勢(shì)力從來(lái)未被徹底粉碎過(guò)，他們?cè)诖逭衼?lái)回走動(dòng)，對(duì)病人的求助召之即到；但是從來(lái)沒(méi)有一名醫(yī)生或護(hù)士的足跡踏足過(guò)他們的地域”。[11]“因?yàn)榕聣巫永锏恼螝?，而又沒(méi)有衛(wèi)生人員照顧，保山地區(qū)的兄弟民族多仍散居山頭，脫離土地肥沃適于開(kāi)荒蕪生產(chǎn)的壩子。壩子里的居民怕瘴氣，過(guò)了三月份就要搬上山頭居住，冬天再移回壩子來(lái)。怒江壩及景洪、瀾滄的一些壩子全是這樣，這種談虎色變與居住不安的情緒，全是瘧疾在作祟”。[12]由此可見(jiàn)，民國(guó)時(shí)期云南邊疆民族地區(qū)開(kāi)發(fā)中的衛(wèi)生方略，更多的還是在“談”衛(wèi)生，而不是“提供衛(wèi)生”。

（四）民國(guó)云南邊疆開(kāi)發(fā)中衛(wèi)生方略的啟示

1.客觀深入開(kāi)展調(diào)查研究。民國(guó)學(xué)者克服重重困難，親臨云南邊疆民族地區(qū)開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，提出了云南邊疆民族地區(qū)衛(wèi)生治理的針對(duì)性建議。這些構(gòu)思盡管在民國(guó)時(shí)期沒(méi)有得到有力的實(shí)施，卻為新中國(guó)成立后云南邊疆民族地區(qū)衛(wèi)生問(wèn)題的解決，打下了良好的基礎(chǔ)，對(duì)此應(yīng)該是予以肯定的。學(xué)術(shù)界也應(yīng)通過(guò)客觀、長(zhǎng)期、系統(tǒng)的調(diào)查研究，深入研究宏觀戰(zhàn)略問(wèn)題，精細(xì)研究具體問(wèn)題，超前研判最新態(tài)勢(shì)與前沿問(wèn)題，積極為提升邊疆民族地區(qū)衛(wèi)生健康治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平建言獻(xiàn)策。

2.衛(wèi)生治理要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)。當(dāng)時(shí)老百姓生活太苦，藥太貴買(mǎi)不起，有時(shí)有錢(qián)也買(mǎi)不到藥。雖然采取了一些公共衛(wèi)生措施，實(shí)行疫苗接種，以及醫(yī)學(xué)科學(xué)上取得的其他一些進(jìn)展，但解決疾病蔓延最有效的措施仍是消除貧困。[13]當(dāng)前，中國(guó)人群的健康狀況不平衡的矛盾突出，邊疆民族地區(qū)人們的健康問(wèn)題依然嚴(yán)峻：一方面，醫(yī)療衛(wèi)生資源布局和結(jié)構(gòu)不合理，基層醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施差，醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不足、質(zhì)量不優(yōu)、就醫(yī)成本高昂；另一方面，貧困人口缺乏衛(wèi)生常識(shí)，營(yíng)養(yǎng)供給不足或比例失調(diào)，引發(fā)一系列疾病。新時(shí)代邊疆民族地區(qū)的衛(wèi)生健康事業(yè)，要在“健康中國(guó)”戰(zhàn)略下，在“精準(zhǔn)扶貧”要求下，在提升衛(wèi)生治理能力和治理體系中系統(tǒng)思考和整體推進(jìn)。[14]

四、結(jié)語(yǔ)

民國(guó)時(shí)期學(xué)者深入云南邊疆民族地開(kāi)展社會(huì)考察，在他們的考察報(bào)告和開(kāi)發(fā)方案中提出發(fā)展邊疆衛(wèi)生的舉措，建構(gòu)了涵蓋衛(wèi)生治理的主體，衛(wèi)生籌資、衛(wèi)生服務(wù)、資源配置、健康促進(jìn)的衛(wèi)生治理模式，為開(kāi)發(fā)邊疆和鞏固國(guó)防出謀劃策。健康問(wèn)題依然是制約邊疆民族地區(qū)脫貧與發(fā)展的重要因素，學(xué)術(shù)界要發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，為提高健康扶貧質(zhì)量，確?！敖】抵袊?guó)”戰(zhàn)略規(guī)劃如期實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)。