土地批租與中國的快速城鎮(zhèn)化

李寬

[關(guān)鍵詞]土地批租級差地租城鎮(zhèn)化

改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%提高到2017年的58.52%，實現(xiàn)了速度驚人的城市化。學(xué)者們從要素的聚集-擴散理論、區(qū)位中心地理論、城鄉(xiāng)關(guān)系角度的推-拉理論、異地轉(zhuǎn)移和就地城鎮(zhèn)化的雙重模式論等角度對其進行了解釋，但從發(fā)生過程學(xué)的角度來分析城鎮(zhèn)資金籌措與城市化推進模式的研究則不多。本文認(rèn)為，20世紀(jì)80年代后期開始的土地批租（即土地使用權(quán)有償出讓）制度在推進城鎮(zhèn)化建設(shè)上居功甚偉。正是因為有了土地批租制度，土地才由資源變成了資產(chǎn)，地方政府才得以通過土地出讓籌集可觀的城市建設(shè)資金，從而開展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、土地批租前的城市建設(shè)資金來源

中國傳統(tǒng)的城市建設(shè)，資金主要來源于府庫、道庫。城市的主要交通干道是“官道”，屬官修，一般的支巷小街，則由豪門地主以“善舉”、“善政”的形式逐步添筑。所以，在舊城中可以經(jīng)常看到以某姓氏或名字命名的巷子，或這些巷名中常含“善”、“義”、“恩”、“德”等字樣。到了近代，上海外灘的租界建設(shè)中首次引入了西方以捐代政的“公派”思想。[1]“所有修筑道路、通路、設(shè)立碼頭各費，概由初到商人及該處僑民公派，其尚未攤派者與后來者，均須依數(shù)攤派，以補足之”。 [2] 這種所謂的公派即通常意義上所講的集資和攤派。

新中國建國初期，國家通過控制城市的消費和提取農(nóng)業(yè)的剩余來完成工業(yè)的原始積累。在建設(shè)過程中，國家將發(fā)展的重心放在了基礎(chǔ)相對較好的大城市，且資金主要集中在直接生產(chǎn)部門，追求短期增長，盡量減少“非生產(chǎn)性”投入。[3]這使得城市發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，阻礙了城市對工業(yè)的促進作用，因而后期只能將發(fā)展重心稍向基礎(chǔ)設(shè)施欠賬少的中小城市轉(zhuǎn)移。[4] 當(dāng)時，工業(yè)與城市的發(fā)展呈現(xiàn)分離的傾向，國家片面地在工業(yè)上投資，而忽視了作為其載體的城市的發(fā)展。在這種發(fā)展思路下，對農(nóng)村地區(qū)的投入就更少。作為人民公社所在地的城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)大多是依靠農(nóng)村集體的內(nèi)部積累來完成建設(shè)。公社從各大隊或生產(chǎn)隊調(diào)撥土地，無償使用，還從各個集體調(diào)撥資金、物資和勞動力來完成相關(guān)的建設(shè)。

在計劃經(jīng)濟時代，曾出現(xiàn)過兩次鄉(xiāng)村工業(yè)化的高潮。第一次是在1958年，成都會議通過了關(guān)于在地方發(fā)展工業(yè)問題的意見，要求各地的干部“既要學(xué)會辦社，又要學(xué)會辦廠”，辦一些以自產(chǎn)自用為主的小型工業(yè)，“有啥辦啥，要啥辦啥”。由于當(dāng)時是以公社為主體、以集體的名義辦廠，因此對于土地的占用和對物資、人力的調(diào)配是無償?shù)模r(nóng)民個體乃至生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊對此都沒有意見。但一年之后，中央很快對這次鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展進行了整改，原因是各地興辦的各種小工業(yè)形成了與城市工業(yè)爭奪原料的態(tài)勢，不利于城市工業(yè)發(fā)展;而且這些小工廠占用生產(chǎn)材料，但是效率低下，造成了極大浪費。因此，中央要求凡是與現(xiàn)代工業(yè)爭奪原料的鄉(xiāng)村工業(yè)都要為現(xiàn)代工業(yè)讓步。1961年之后，中央的要求更加嚴(yán)厲，認(rèn)為農(nóng)村的優(yōu)先任務(wù)是保證糧食生產(chǎn)而非發(fā)展工業(yè)，要求農(nóng)村工業(yè)勞動力不能超過總勞動力的2%。[5]因此，這次工業(yè)化浪潮對小集鎮(zhèn)來說只是建立了一些小工廠或者小作坊，并沒有產(chǎn)生太大的變化。

1970年代出現(xiàn)了第二波鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的高潮。毛主席指示：農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化，所以許多人民公社就購置了一批農(nóng)業(yè)機械。在使用過程中，需要對出現(xiàn)故障的機械進行修理，當(dāng)時的要求是大修不出縣、中修不出社、小修不出隊，使得農(nóng)業(yè)機械化的成本不需國家承擔(dān)，而是公社自己負(fù)責(zé)。在此要求下，公社又辦起了“五小”工業(yè)，為機械化積累資金。與第一次鄉(xiāng)村工業(yè)化浪潮依靠集體名義來籌集生產(chǎn)資料不同，第二次工業(yè)化浪潮主要是從下層級的集體單位進行平均攤派或者給予較低的補償。

建國的前三十年雖說時間很長，但城鎮(zhèn)的工業(yè)建設(shè)成就較為有限。當(dāng)時國家的工業(yè)建設(shè)集中在大中型城市，農(nóng)業(yè)則分布在廣大的農(nóng)村地區(qū)，居于中間的小城市和集鎮(zhèn)并不是發(fā)展的重點，僅作為行政和工商業(yè)中心存在。在商業(yè)受國家控制、工業(yè)受國家抑制的情況下，集鎮(zhèn)的發(fā)展程度十分有限?？傊恋嘏馇俺鞘薪ㄔO(shè)資金主要依靠捐款、集資、調(diào)撥等非市場手段來完成，沒有將土地作為要素，發(fā)揮級差地租的作用。

二、土地批租的探索與實踐

改革開放初期，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，存在很嚴(yán)重的歷史欠賬，阻礙了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。以上海市為例，整個“七五”期間，可用于基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)改造等的地方財政僅為120億元，而各項改造、建設(shè)所需的資金累計達450億元，中間存在很大的缺口。為了解決這個問題，許多人將目光投向已經(jīng)發(fā)展起來的中國香港和新加坡，它們的經(jīng)濟發(fā)展主要靠房地產(chǎn)和“三來一補”。例如，在香港的發(fā)展過程中，地產(chǎn)收入曾占到香港財政總收入的37%。通過發(fā)揮土地的媒介作用，對土地使用進行收費，香港政府籌集了大量的城市建設(shè)資金。1986年，上海對香港的發(fā)展經(jīng)驗進行了全面研究，出臺了《關(guān)于上海試行出租土地使用權(quán)辦法的初步設(shè)想》。1987年7月，國務(wù)院常務(wù)會議明確指出，“土地有償使用是個很重要的問題，這條路必須走。搞房地產(chǎn)業(yè)，不走這條路城市建設(shè)這套關(guān)系不能理順”，并要求首先在沿海開放城市和開發(fā)區(qū)實行土地有償使用。深圳和上海立即響應(yīng)。1987年9月8日，深圳市以協(xié)商議標(biāo)形式出讓有償使用的第一塊國有土地;9月11日以招標(biāo)形式出讓第二塊國有土地;12月1日又以拍賣形式出讓第三塊國有土地使用權(quán)。這是中華人民共和國成立后的首次土地拍賣活動，引起國內(nèi)外關(guān)注。1987年，深圳這三塊土地加起來，政府共得到了2336.88萬元的土地出讓費，等于特區(qū)1985年、1986年兩年全部的土地費用收入。1988年7月8日，上海市政府經(jīng)過嚴(yán)格的公證程序，宣布日本孫氏企業(yè)有限公司以2805萬美元獲得虹橋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)26號地塊1.29公頃土地50年使用權(quán)。深圳市的土地是出讓給國有企業(yè)，上海則是直接面向國際市場。這兩個城市的土地出讓開啟了城市建設(shè)的新篇章，也開啟了具有中國特色的土地批租制度。

土地批租是國有土地使用權(quán)有償出讓的簡稱，它是城市國有土地使用制度的一種改革。土地批租實質(zhì)上是一種土地租賃制度，它利用市場機制，將獲得的財政收入用于城市經(jīng)濟、社會發(fā)展和城市建設(shè)與改造。推出該制度亦需要理論依據(jù)和法律支持。從理論依據(jù)來說，土地有償使用依據(jù)的是馬克思的地租理論。土地使用費的實質(zhì)就是地租，主要是級差地租。級差地租與城市的形成、建設(shè)和開發(fā)密切相關(guān)。從法律上講，《憲法》規(guī)定“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”?！敖M織”這個法律主體并不包括國家，“農(nóng)村社隊、企事業(yè)單位”才是憲法所指的“組織”。因此，國家可以在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照出租土地的法律程序，將土地有限期出租給外商和企業(yè)、公民使用。

在理論和法律上解決了土地使用權(quán)的有償使用之后，接下來就要具體討論土地使用費的分配問題。1987年9月，國家土地局召開土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓試點工作座談會，有人提出兩條建議：一是國家不需要統(tǒng)一地價，而應(yīng)該規(guī)定地價需要包括的幾個因素;二是土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓得到的利益（包括外匯）要留給城市，建立土地發(fā)展基金，中央不要拿，至少在試點階段如此。后來也有人提出了更明確的建議，認(rèn)為應(yīng)該以“費”的形式進行土地出讓，或者費稅并舉，同時進行征收;費作為一種級差地租，稅則作為一種財產(chǎn)使用稅。這些建議的依據(jù)是要用土地出讓費來解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的欠賬問題，由地方政府來主導(dǎo)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這也符合級差地租的本意：不同地段的價格差異主要是由該地區(qū)的公共配套設(shè)施所決定的。從這個角度來說，土地批租只是政府籌集資金的一種手段，而非謀利工具;在土地出讓的過程中，政府并非“一本萬利”。

在城鎮(zhèn)化過程中，土地的內(nèi)在配平機制發(fā)揮了作用。一般情況下，先由政府出資向農(nóng)民征收土地。然后，再籌資進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將生地做成熟地，并根據(jù)不同的用途進行出讓。用途大致分為三類：工業(yè)和倉儲用地、公共管理與公共服務(wù)用地和商住用地。工業(yè)和倉儲用地就是通常所說的工業(yè)園區(qū)，這些土地主要用于招商引資，建設(shè)工廠，這類土地多以等于或低于成本價向企業(yè)出讓，基本上沒有利潤可言;公共管理和公共服務(wù)用地更是沒有利潤可賺，而且還要建設(shè)配套的公共設(shè)施;最可能盈利的是商住房項目，即房地產(chǎn)開發(fā)。[6]政府將征收來的土地大致分配如下：30%～40%左右是用作基礎(chǔ)設(shè)施、道路、學(xué)校等公共目的用地;35%左右作工業(yè)用地;大約還有30%就是商業(yè)和住宅用地，其中有些還要用于經(jīng)適房，僅有約15%是真正商業(yè)用地和房地產(chǎn)。[7]這一分配中存在一種配平機制，即以可觀的商住用地出讓金來彌補其他土地的建設(shè)成本。因此，某塊土地的價格高并不意味著政府就賺錢;考慮到政府公共管理和公共服務(wù)的成本，我們也不能將商住用地的價格與土地征收價格作直接聯(lián)系。上述配平機制只是一個簡單模型，相關(guān)的比例構(gòu)成是概數(shù)，不同城鎮(zhèn)可能有不同的城鎮(zhèn)化進路和模式，但內(nèi)在邏輯基本一致。

按照城鎮(zhèn)化過程中土地的配平邏輯，工業(yè)園區(qū)建設(shè)完成后，居民就有了就業(yè)，有了收入，就可以購買商品房，從而支撐起商住房的高地價。但有時候，城鎮(zhèn)中工業(yè)園區(qū)建設(shè)與商住房的建設(shè)并不協(xié)調(diào)同步，而存在一定的時間差或者比例差。不管是在大城市還是縣城，這種情況都存在。即買房子的人不一定能在當(dāng)?shù)卣业焦ぷ?，找到工作的人不一定有能力在?dāng)?shù)刭I房。這與我國區(qū)域差異及經(jīng)濟體系內(nèi)在分工有關(guān)。比如，許多人在大城市打工，然后在縣城買房;買房后無法居住，還要到大城市打工，賺錢來還房貸，最后導(dǎo)致房屋的高空置率。這是一個住房資源與就業(yè)機會之間的結(jié)構(gòu)性問題。

城鎮(zhèn)化過程中，土地作為籌集資金的手段，極易與金融聯(lián)系在一起，產(chǎn)生土地金融。在城鎮(zhèn)建設(shè)初期，不管是政府還是開發(fā)商都沒太多資金，往往缺乏后期的建設(shè)費用，大部分都要以土地作為抵押從銀行貸款。有些地方是以“空轉(zhuǎn)”的方式來完成城鎮(zhèn)的建設(shè)。比如，政府做出發(fā)展規(guī)劃之后，立即成立國有開發(fā)公司。然后，政府會以支票形式向開發(fā)公司注入一定資金。開發(fā)公司拿了支票之后，到土地管理局購買土地使用權(quán)。土地管理局再將所獲得的支票上繳財政，回到政府那里去。這樣一來，一方面，政府沒有付出具體的資金，只是開具了一張支票，最后支票還回到了自己手中，但將開發(fā)公司進行了實體化;另一方面，開發(fā)公司也沒有付出資金就獲得了土地，后續(xù)它就可以將土地抵押給銀行，從而獲得貸款進行后續(xù)開發(fā)。城鎮(zhèn)建設(shè)中許多企業(yè)都采用這種模式，很少使用自有資金完成整個開發(fā)過程。當(dāng)然，如果對市場前景估計過于樂觀，就會造成開發(fā)失敗，產(chǎn)生金融問題。

有人將通過土地批租的方式籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的方式稱為“土地財政”，并將其追溯到分稅制改革。這種研究思路堅持了財稅體制改革的一致性，具有很強的解釋力。但將在城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的問題與分稅制聯(lián)系起來，甚至認(rèn)為若無這項改革就不會產(chǎn)生后續(xù)的問題，則有失偏頗。分稅制改革之后，中央的財政能力大大增強，進行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項目的攻關(guān)，保持了區(qū)域性的協(xié)調(diào)，促進了全國整體性的健康發(fā)展，但這并不阻礙地方的發(fā)展，因為當(dāng)時城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的籌措主要是通過各種“費”來籌措，而不是稅。而且，除了費與稅外，小城鎮(zhèn)的建設(shè)還離不開當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的巨大貢獻。據(jù)統(tǒng)計，1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金為2.5億元。如果加上支持農(nóng)村教育、社會福利方面的資金則為83.1億元;1990年，分別增長到了5.2億元和105.4億元。[8]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大部分利潤上交給了當(dāng)?shù)卣?，承?dān)了政府的部分社會性開支，支持了農(nóng)村的文化、教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)，有力地推動了農(nóng)村集鎮(zhèn)的建設(shè)。[9]如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貢獻，幾乎沒有一個地方政府可以負(fù)擔(dān)社區(qū)開發(fā)所需的全部費用。[10]

而對于沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支撐，且土地批租制度還沒有建立起來的地方來說，城鎮(zhèn)建設(shè)的資金基本上就要靠農(nóng)民和市民集資。1983年2月16日，《人民日報》發(fā)表了《依靠群眾自己動手謀福利》的社論，把“人民城市人民建”提升到了指導(dǎo)思想的高度。[11]此文一出，各地掀起了向群眾集資的高潮，并將其擴展到了多個領(lǐng)域。這種集資方式有兩種含義：一是向農(nóng)民收取稅費，作為“三提五統(tǒng)”的一部分，或直接出義務(wù)工參加建設(shè);二是向城鎮(zhèn)的居民收取相關(guān)的建設(shè)費用，比如宅基地使用費、道路、管道修建費用等，進行城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在“人民城市人民建”思想的指導(dǎo)下，興起了一批小城鎮(zhèn)，大量農(nóng)民自理口糧進城，在新興的城鎮(zhèn)購買宅基地、建住房，成為了令人羨慕的“城里人”。

隨著改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地開發(fā)利用步入了一個逐漸“并軌”的過程。集資的方式被取消，土地的出讓統(tǒng)一進行招拍掛。在具體的執(zhí)行過程中，由于部分地區(qū)急于進行土地的開發(fā)，出現(xiàn)了許多的“生地”批租，也產(chǎn)生了許多的腐敗案件。這是在土地批租中產(chǎn)生的令人遺憾的地方。

三、土地批租的制度基礎(chǔ)

土地批租帶來的快速城鎮(zhèn)化，是我國土地公有制的一大制度優(yōu)勢。土地公有制指在我國農(nóng)村土地屬于集體所有，城鎮(zhèn)土地屬于國有。在此制度基礎(chǔ)上，形成了土地供應(yīng)的國家壟斷與土地使用的招拍掛制度，保證了政府可以強有力地進行城市建設(shè)資金的籌集。具體的制度設(shè)計如下：

（一）土地一級市場的國家壟斷。這意味著新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須由政府統(tǒng)一供給，城市周邊的農(nóng)村集體土地需通過征收程序才能用于城市建設(shè)。不經(jīng)過國家的征收不能將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，在土地一級市場的供地主體只有政府，而沒有其他單位或者個人。農(nóng)戶與農(nóng)戶、企業(yè)之間可以就農(nóng)用地進行經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但不能私自改變土地的用途。農(nóng)戶、集體不能成為一級市場的土地供應(yīng)主體，即便是集體建設(shè)用地也只是供集體成員、集體組織使用，而不得進行出讓。這套制度設(shè)計隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐步建立。1993年通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，“國家壟斷城鎮(zhèn)土地一級市場……加強土地二級市場的管理，建立正常的土地使用權(quán)價格的市場形成機制”。1994年頒布實施的《城市房地產(chǎn)管理法》將上述政策寫入法律，規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)過征用轉(zhuǎn)為國家土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可出讓”。1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)之外，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，并規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”等。這就將政策轉(zhuǎn)變?yōu)榱朔桑瑸橐?guī)范土地市場秩序提供依據(jù)，也建立了嚴(yán)格的土地用途管制制度。

（二）嚴(yán)格的土地用途管制。土地用途管制是國家制定土地利用規(guī)劃劃定土地用途，限制土地利用條件的強制性制度安排。[12]土地用途管制制度主要包括兩方面內(nèi)容：其一，農(nóng)地轉(zhuǎn)用管制。法律以保護耕地為目標(biāo)，將土地的規(guī)劃用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他用地三大控制類別，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。其二，建設(shè)用地開發(fā)管制。通過建設(shè)許可或者土地使用權(quán)出讓合同對土地利用的范圍、密度、容積進行開發(fā)強度的控制。[13]正是因為土地用途管制的存在，才讓級差地租更加明顯的表示出來。農(nóng)地是否可以轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地主要是受到規(guī)劃限制。

（三）土地出讓收支的規(guī)范管理體系。土地開發(fā)的成本性支出包括征地拆遷補償、前期開發(fā)和征地農(nóng)民補助支出等，土地出讓收入為扣除土地開發(fā)成本后的剩余為國家獲得的土地出讓收益?！笆罩蓷l線”管理體系是將土地出讓收支“全額納入地方基金預(yù)算”，“在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況”。同時，不斷建立健全年度土地出讓收支預(yù)決算制度，要求相關(guān)管理部門每年度依照財政規(guī)范“編制土地出讓收支決算”，“按照規(guī)定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告”。[14] 一般情況下，土地的開發(fā)成本要占到收入的80%左右。這一成本主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)保障性安居工程和“支農(nóng)”三個方面。將土地增值收益用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于提升城市容納能力和公共服務(wù)能力。這也是城市土地價格比較高的原因，二者是相互促進的關(guān)系。保障性安居工程包括保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造以及游牧民定居工程。這些工程的建設(shè)主要是服務(wù)于城鄉(xiāng)低收入群體，讓他們共享發(fā)展的成果?！爸мr(nóng)”主要包括用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，體現(xiàn)了“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展理念。[15] 這種收支體系保證了土地的增值源于土地、用于土地，來源于人民、受益于人民，形成了比較完整的閉合鏈條。

綜上所述，建立在土地公有制基礎(chǔ)上的一級市場壟斷、用途管制和收支兩條線的管理體系構(gòu)成了具有鮮明中國特色的土地批租制度，它在推動城市化發(fā)展的過程中發(fā)揮了巨大作用。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)問題

土地批租在快速推進城鎮(zhèn)化的同時也帶來一些問題，其中土地征收過程中的補償問題是比較突出的一個。有人建議實行集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，以解決因土地征收帶來的問題。這一方案已經(jīng)有試點在嘗試，但效果并不理想，原因很大程度是因為未對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的性質(zhì)、入市目標(biāo)、內(nèi)部的權(quán)利關(guān)系等諸多問題進行詳細(xì)分析。

首先，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是歷史遺留問題。集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要形成于1978年至1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的時期，在地區(qū)上也主要集中在經(jīng)濟比較發(fā)達的長三角和珠三角。在當(dāng)時的情況下，沒有嚴(yán)格的規(guī)劃，也鼓勵“四個輪子一起轉(zhuǎn)”，出現(xiàn)了許多個體、集體發(fā)展的小企業(yè)，形成了眾多的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在1998年實行“土地征收+園區(qū)開發(fā)”模式之后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的擴張就基本結(jié)束了。所以，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是歷史遺留問題，主要以存量土地為主，基本上沒有太多的增量。在當(dāng)時的情況下，對土地規(guī)劃的觀念、制度還不是很強，造成了這些土地具有小、散、亂的特點?？赡苓@些土地不符合總體的規(guī)劃意圖，已經(jīng)形成了既定事實，只能進行認(rèn)可。所以，地方政府對“圈內(nèi)”的土地考慮得更多的是進行重新規(guī)劃、改變其土地性質(zhì)和用途，而不是直接讓其入市。

其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的上市目標(biāo)模糊。有人認(rèn)為，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地上市的目標(biāo)是為了解決建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題。但實際上，當(dāng)前的問題不是建設(shè)用地指標(biāo)不夠，而是指標(biāo)沒有辦法落地。許多地區(qū)的建設(shè)用地面積早就超過了規(guī)劃，即便給了指標(biāo)也沒有辦法尋找到合適的土地。由于城市早期的快速擴張，占用的土地較多，以至于現(xiàn)用土地面積早就超過了規(guī)劃面積，達到了天花板。有了建設(shè)指標(biāo)，地方政府更傾向于用在新城區(qū)，而不是規(guī)劃范圍內(nèi)業(yè)已形成的集體建設(shè)用地。因此，希望通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市增加用地指標(biāo)的說法不成立。也有人認(rèn)為，通過此種方式可以增加集體成員的收入，減少因土地征收而引發(fā)的矛盾。這種說法看似合理，實際上也經(jīng)不起推敲。目前對于征遷戶來說，問題不在于補償太低，而在于“不患寡而患不均”。征遷中還有一個問題就是征遷農(nóng)民無法獲得穩(wěn)定就業(yè)和持續(xù)收入。從“一夜暴富”到“一夜赤貧”的現(xiàn)象大量發(fā)生，引發(fā)了許多次生性問題。這與補償標(biāo)準(zhǔn)無關(guān)，與補償?shù)姆绞接嘘P(guān)，也與拆遷戶個體有關(guān)。

再次，內(nèi)部權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，相關(guān)主體動力不足。對于地方政府來說，若讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，自己可能喪失一部分資金，使得籌措城市發(fā)展資金的手段喪失。在上市的過程中，還要出臺各種政策，協(xié)調(diào)相應(yīng)的矛盾，所以地方政府的積極性不是很足。即便是有些試點地區(qū)規(guī)定要將土地增值收益的10%乃至更高上繳地方財政，地方政府的積極性也不是很高，因為對于地方政府來說，采取土地征收的方式更加簡單有效。對于農(nóng)村集體來說，動力也不是很足，因為許多試點地區(qū)規(guī)定，能夠上市的集體土地只能是工礦、商服用地，而不能用于房地產(chǎn)開發(fā)，以免引起比較大的波動，但事實上這些土地已經(jīng)在發(fā)揮這樣的作用，因此上市與否影響不是很大。同時，“集體”是一個集合概念，成員是分散的個體，成員沒有強烈的入市愿望，有也難以形成有效集體行動。農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)歷了多次改革，內(nèi)部的收益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜，因此對上市后收益的分配會形成不同意見，是一個比較復(fù)雜的問題。所以，對于許多集體經(jīng)濟組織來說，與其上市，保持現(xiàn)狀可能更好。

在現(xiàn)有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地中，比較成功的開發(fā)案例還是以租賃居多，直接轉(zhuǎn)讓的比較少。在轉(zhuǎn)讓過程中，受讓方還是以政府背景的投資公司居多，民營企業(yè)參與的積極性不是很高。這主要與建設(shè)用地的用途有關(guān)。從目前的情況來看，探討對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歸并、整理、二次開發(fā)比直接入市更有意義，因為這些土地多是低效用地，還沒有發(fā)揮較好的效用。在條件許可的情況下，對于低效用地進行騰退，將指標(biāo)進行統(tǒng)籌，可以更好地發(fā)揮土地效用、增加集體經(jīng)濟組織的收益，且矛盾相對較少。當(dāng)然，對于集體土地增值進行合理分配的基礎(chǔ)是進行產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰成員權(quán)利與分配規(guī)則，促進分配公平。

總體而言，土地批租有效籌集了城市建設(shè)資金，快速推進了城鎮(zhèn)化，也保持了“地利共享”的憲法秩序，可以說是中國高速發(fā)展的“秘密武器”之一。當(dāng)然，對于其中存在的問題也應(yīng)引起足夠的重視，不斷進行完善。同時需要注意，當(dāng)前許多城市已經(jīng)走過了大規(guī)模的擴張階段，進入了精細(xì)化、微治理階段。這也就意味著城市不再需要依靠“賣地”度日，由此引發(fā)的征地、拆遷矛盾也會大大減少，而建成區(qū)之內(nèi)的治理任務(wù)則會不斷增多，解決居民生活中的小問題會成為基層工作的重頭戲。如何應(yīng)對“后土地財政”時代的經(jīng)費來源，以及工作重心轉(zhuǎn)移則是需要進一步探討的問題。

（作者單位：上海行政學(xué)院）

注釋：

*本文系上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年課題（2017ESH007）和國家社科基金重大項目（15ZDC028）研究成果。

[1]陸興龍、耿忠平：《城市建設(shè)變遷》，上海社會科學(xué)院出版社1999年版，第8頁。

[2]蒯世勛等編：《上海公租界史稿》，上海人民出版社1980年版，第49頁。

[3]葉裕民：《中國城市化之路——經(jīng)濟支持與制度創(chuàng)新》，商務(wù)印書館2001年版，第112頁。

[4]黃小晶：《城市化進程中的政府行為》，中國財政經(jīng)濟出版社2006年版，第89頁。

[5]羅平漢：《人民公社史》，福建人民出版社2005年版，第79頁。

[6]曹錦清：《如何研究中國》，上海人民出版社2010年版，第267頁。

[7]劉守英：《政府壟斷土地一級市場真的一本萬利嗎》，載《中國改革》2005第7期。

[8]張薦華、林玨：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起與發(fā)展模式》，湖北教育出版社1995年版，第48頁。

[9]桑靜山：《上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展研究》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社1997年版，第9頁。

[10] [加]塞繆爾·何保山、顧紀(jì)瑞：《江蘇農(nóng)村非農(nóng)化發(fā)展研究》，上海人民出版社1991年版，第85頁。

[11]楊風(fēng)山：《關(guān)于“人民城市人民建”來龍去脈》，新華網(wǎng)山東頻道，http：//www.sd.xinhuanet.com/news/2006-06/28/content_7380542.htm

[12]張全景、歐名豪：《中國土地用途管制制度的耕地保護績效》，商務(wù)印書館2008年版，第149頁。

[13]郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，載《法學(xué)研究》2013年第2期。

[14]財政部綜合司：《2015年全國土地出讓收支情況》，載《中國財政》2016第7期。

[15]桂華：《論社會主義地利共享秩序及其制度實現(xiàn)》，載《社會科學(xué)》2018年第6期。

關(guān)鍵字：

建國的前三十年里，城鎮(zhèn)的工業(yè)建設(shè)成就較為有限。城市建設(shè)資金主要依靠捐款、集資、調(diào)撥等非市場手段來完成，沒有將土地作為要素，發(fā)揮級差地租的作用。

從理論依據(jù)來說，土地有償使用依據(jù)的是馬克思的地租理論。土地使用費的實質(zhì)就是地租，主要是級差地租。級差地租與城市的形成、建設(shè)和開發(fā)密切相關(guān)。

雖然，商住用地出讓金較為可觀，但其主要是用來彌補其他土地的建設(shè)成本。因此，某塊土地的價格高并不意味著政府就賺錢。

許多人在大城市打工，然后在縣城買房;買房后無法居住，還要到大城市打工，賺錢來還房貸，最后導(dǎo)致房屋的高空置率。這是一個住房資源與就業(yè)機會之間的結(jié)構(gòu)性問題。

土地批租帶來的快速城鎮(zhèn)化，是我國土地公有制的一大制度優(yōu)勢。在此制度基礎(chǔ)上，形成了土地供應(yīng)的國家壟斷與土地使用的招拍掛制度，保證了政府可以強有力地進行城市建設(shè)資金的籌集。

一般情況下，土地的開發(fā)成本要占到收入的80%左右。這種收支體系保證了土地的增值源于土地、用于土地，來源于人民、受益于人民，形成了比較完整的閉合鏈條。

歷史遺留問題、上市目標(biāo)模糊、內(nèi)部權(quán)利關(guān)系復(fù)雜、相關(guān)主體動力不足使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市效果并不理想。

土地批租有效籌集了城市建設(shè)資金，快速推進了城鎮(zhèn)化，也保持了“地利共享”的憲法秩序，可以說是中國高速發(fā)展的“秘密武器”之一。