論“三權(quán)”分置下農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓

楊紅朝

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，河南鄭州 450046)

2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”分置；明確要求要堅持宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和適度放活宅基地使用權(quán)。同年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》在其第33章“鄉(xiāng)村振興用地保障”之第三節(jié)“盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地”部分，重申了探索宅基地“三權(quán)”分置的戰(zhàn)略部署。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度為保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利居功至偉，但在城鄉(xiāng)融合深化發(fā)展的背景下，處于困境的具有交易性質(zhì)的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，需要新的理論闡釋和規(guī)則供給，宅基地“三權(quán)”分置制度與實(shí)踐提供了解釋框架和實(shí)踐源泉。

1 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度基礎(chǔ)

1.1宅基地“三權(quán)”分置的政策蘊(yùn)涵2018年的中央一號文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》表述得很清楚，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的分離是為了促進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的再利用。這也是宅基地“三權(quán)”分置政策追求的價值功能[1]。我國農(nóng)村宅基地閑置和低效利用嚴(yán)重。自然資源部數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村建設(shè)用地面積是城市的2倍以上。農(nóng)村建設(shè)用地19萬km2，其中13萬km2的宅基地面積約占70%[2]。近5年間我國有8 000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。有人估計，閑置不用的宅基地面積約有200萬hm2[3]。宅基地和農(nóng)房的閑置，顯示了土地利用效率的低下，但同時也指明了提升鄉(xiāng)村振興用地空間的方向。宅基地“三權(quán)”分置是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的要素保障，是盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的重要渠道，也是增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收人的必由之路。宅基地“三權(quán)”分置的政策目標(biāo)不應(yīng)是單一的，除了提高土地利用的效率和市場配置土地要素的能力，還有保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)、增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收人等。

農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)堅守“三條”底線：土地集體所有制性質(zhì)不改變、18億畝耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。在推進(jìn)宅基地“三權(quán)”分置改革時，應(yīng)落實(shí)集體所有權(quán)：明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利主體地位，發(fā)揮其在宅基地規(guī)劃、土地用途管制監(jiān)管、土地增值收益的收取與分配、農(nóng)村土地民主管理等方面的重要作用。保障宅基地的農(nóng)戶資格權(quán)和房屋所有權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“一份子”所享有的成員權(quán)在宅基地分配領(lǐng)域的體現(xiàn)與延伸。農(nóng)戶資格權(quán)主要是指宅基地分配資格請求權(quán)，是從傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)中分離出來的一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，是農(nóng)民集體成員以“戶”為單位享有通過申請(初始)取得或繼受取得宅基地的權(quán)利。成員權(quán)是農(nóng)戶基于建房目的取得宅基地資格權(quán)的前提條件，資格權(quán)行使的結(jié)果通常轉(zhuǎn)化為宅基地使用權(quán)。作為一項(xiàng)法律權(quán)利，資格權(quán)有其取得、實(shí)現(xiàn)、消滅的過程。如，農(nóng)戶申請取得或轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)后，資格權(quán)自動滅失。適度放活宅基地使用權(quán)，是在堅守宅基地集體所有權(quán)和保障農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，對宅基地上建造的房屋與附屬設(shè)施進(jìn)行占有、使用以及宅基地流轉(zhuǎn)利益的收取之權(quán)利。在“三權(quán)”分置的語境下，由于宅基地使用權(quán)中的身份屬性已經(jīng)剝離，其社會保障功能由農(nóng)戶資格權(quán)承擔(dān)，因此，宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性得以“純化”，宅基地進(jìn)入市場的能力得以增強(qiáng)?？梢哉f，逐步強(qiáng)化宅基地的財產(chǎn)屬性標(biāo)志著宅基地制度改革的方向，關(guān)鍵之處在于適度放開對宅基地流轉(zhuǎn)的限制。實(shí)踐表明，宅基地“三權(quán)”分置是平衡宅基地基本居住保障屬性與財產(chǎn)屬性的有效的制度工具[4]。

1.2宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓困境破解之道

1.2.1宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受限的演變。建國初期，《中華人民共和國土地改革法》和《共同綱領(lǐng)》確立的農(nóng)民土地所有權(quán)，涵蓋了作為生活資料的宅基地所有權(quán)。我國通過社會主義性質(zhì)的改造，逐步確立了農(nóng)村土地的集體所有制。1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定，生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買賣(第21條)。1963年《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作出一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》指出，宅基地歸各戶長期使用，房屋永遠(yuǎn)歸社員所有，社員出賣房屋后，新房主隨之取得宅基地使用權(quán)，但所有權(quán)仍屬于生產(chǎn)隊。這是我國宅基地使用權(quán)生成的標(biāo)志，一方面意味著社員享有的宅基地使用權(quán)與生產(chǎn)隊享有的所有權(quán)發(fā)生了分離，另一方面彰顯了“房地一體”轉(zhuǎn)移的原則，即“地隨房走”，宅基地使用權(quán)依附于房屋所有權(quán)，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是房屋出賣的結(jié)果。1986年的《土地管理法》延續(xù)了之前的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》(1982年)的相關(guān)規(guī)定并強(qiáng)調(diào)，出賣和出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定，村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地?？梢?，在集體土地上建造住宅的主體只能是村民，排除了城鎮(zhèn)居民；村民只能向其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請，而不能向其他鄉(xiāng)、村或村民小組申請。宅基地使用權(quán)的申請主體具有身份限制，但受讓主體法律沒有明確規(guī)定?！段餀?quán)法》第153條是學(xué)界共認(rèn)的轉(zhuǎn)介條款，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓(該條也適用于取得、行使的情形)適用土地管理法等法律與國家有關(guān)規(guī)定。自2013年起，我國啟動了宅基地制度的試點(diǎn)改革：從農(nóng)民住房抵押擔(dān)保到宅基地的“三權(quán)”分置。從制度的功能和社會影響來看，“三權(quán)”分置將成為建國以來農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度變革的標(biāo)志性事件。

1.2.2“三權(quán)”分置將使宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓走出困境。 奠基于宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)分離基礎(chǔ)上的現(xiàn)行宅基地制度的基本特征可以表達(dá)為“集體所有、成員使用、無償分配、永久占用、一戶一宅、限定面積”。在計劃經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村人口流動較少的時代，宅基地兩權(quán)分離的政策目標(biāo)是為了保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)利，法律和政策置重的是宅基地使用權(quán)的身份性和社會保障功能，在相關(guān)權(quán)利和權(quán)能的配置上，法律顯化了宅基地使用權(quán)的居住保障屬性，而嚴(yán)重抑制了其財產(chǎn)價值，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受限。在城鎮(zhèn)化加快和進(jìn)城落戶農(nóng)民日益增多的社會背景下，宅基地“三權(quán)”分置政策應(yīng)運(yùn)而生，其核心精神在于落實(shí)集體所有權(quán)和保障農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，適度放活宅基地使用權(quán)?？梢姡亍叭龣?quán)”分置在堅守集體所有權(quán)與剝離并保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的同時，注重顯化宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值屬性，宅基地使用權(quán)適度放活的方式包括轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承和入股等。

基于對農(nóng)房和宅基地承載著農(nóng)民居住保障屬性的認(rèn)識，國家法律和政策采取禁止宅基地使用權(quán)對外轉(zhuǎn)讓的立場。市場配置在宅基地分配和轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域失靈。宅基地“三權(quán)”分置為具有交易性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為提供了“制度平臺”，在宅基地“三權(quán)”之權(quán)利關(guān)系和權(quán)能邊界的“聯(lián)動”中周全地考慮宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的制度設(shè)計問題。破解傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓困境的方法，不是拋棄或弱化宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的功能，而是在強(qiáng)化集體所有權(quán)的管理、收益等權(quán)能和保障作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員農(nóng)戶基本居住權(quán)利的基礎(chǔ)上，不斷“純化”宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值屬性和進(jìn)入市場交易的程度與能力。在“三權(quán)”各司其職和協(xié)同作用的前提下，逐步放開或解除法律和政策對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，為農(nóng)村宅基地資源從封閉走向適度開放，即農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化創(chuàng)造條件。

宅基地“三權(quán)”分置的內(nèi)涵和固定的模式，有學(xué)者認(rèn)為，宅基地“三權(quán)”分置的法律內(nèi)涵是指“三方”主體(農(nóng)民集體、農(nóng)戶和社會主體)對同一宗宅基地享有不同宅基地權(quán)利的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[5]。筆者認(rèn)為，關(guān)于宅基地“三權(quán)”分置，目前還沒有國家法律和政策層面的專門規(guī)范性文件，并且倡導(dǎo)各地探索其多種實(shí)現(xiàn)形式；因此，筆者是在比較寬泛的意義上來使用這一概念的，即在宅基地集體所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)“兩權(quán)”分離的基礎(chǔ)上，又新設(shè)了獨(dú)立的農(nóng)戶資格權(quán)，是在充分保障農(nóng)戶與所在集體經(jīng)濟(jì)組織之間的宅基地分配權(quán)利實(shí)現(xiàn)的前提下，適度放活并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值。

2 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍的拓補(bǔ)

要使受壓抑的宅基地財產(chǎn)屬性得以顯化之目的得以實(shí)現(xiàn)，就需要逐步放開法律和政策對宅基地轉(zhuǎn)讓的限制。受讓人范圍的大小，能夠折射出宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題上受限的程度。關(guān)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，學(xué)界存有禁止轉(zhuǎn)讓說[6]、限制轉(zhuǎn)讓說[7]和自由轉(zhuǎn)讓說[8]。一般來說，從受讓人的角度來看，現(xiàn)行法律和政策允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但禁止對外轉(zhuǎn)讓，政策上嚴(yán)格禁止農(nóng)民住宅向城鎮(zhèn)居民出售。不少試點(diǎn)方案有條件允許向本區(qū)域內(nèi)(市、縣)的其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。

傳統(tǒng)的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是農(nóng)戶的直接轉(zhuǎn)讓行為，通過轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán)，而受讓人繼受取得宅基地用益物權(quán)，而且沒有使用期限限制。其實(shí)質(zhì)在于，于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，符合條件的農(nóng)戶之間進(jìn)行的宅基地使用權(quán)調(diào)劑的行為。在“三權(quán)”分置的語境下，農(nóng)戶可以通過在其宅基地使用權(quán)上設(shè)置宅基地利用權(quán)，即經(jīng)由權(quán)利分離的方式有償讓渡一定期限的宅基地使用權(quán)給受讓人，期限屆滿后，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)回復(fù)至圓滿狀態(tài)。因此，筆者所使用的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵，除了傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)讓行為外，相當(dāng)于“流轉(zhuǎn)”的涵義，包括買賣、贈與、互換或其他合法方式。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行使方式，包括協(xié)商轉(zhuǎn)讓、掛牌轉(zhuǎn)讓，因農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)而引起的宅基地使用權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓等。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民對宅基地轉(zhuǎn)讓的訴求和意愿比較強(qiáng)烈。浙江義烏是我國探索宅基地“三權(quán)”分置的起源地。宅基地轉(zhuǎn)讓的私下交易已是不爭的事實(shí)。據(jù)調(diào)查顯示，義烏全市宅基地私下轉(zhuǎn)讓的占比為4.4%，其中，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓占1.8%，跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓占比為1.9%，城鎮(zhèn)居民購買占0.5%[9]。

2.1宅基地使用權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的條件與程序規(guī)則現(xiàn)行《物權(quán)法》和《土地管理法》并沒有明文禁止宅基地使用權(quán)的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，而學(xué)界對宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓上一般不持異議?！锻恋毓芾矸ā返?2條第1款是關(guān)于“一戶一宅、限定面積”的規(guī)定，第2款規(guī)定在宅基地上建房應(yīng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，第3款規(guī)定由鄉(xiāng)政府審核、縣政府批準(zhǔn)的申請批準(zhǔn)程序(試點(diǎn)改革已下放審批權(quán)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)，第4款規(guī)定，出賣、出租住房后，村民再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，該條款強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)讓、出租的后果只是村民喪失再申請宅基地的權(quán)利[10]。受讓人是否受“一戶一宅”原則的限制，在宅基地使用權(quán)初始取得上，應(yīng)體現(xiàn)其身份性、福利性、無償性和對農(nóng)民的居住保障功能，但在權(quán)利利用中發(fā)生的繼受取得，應(yīng)當(dāng)按照私權(quán)理念和物權(quán)屬性進(jìn)行制度安排。質(zhì)言之，受讓人即使有“一宅”，但加上擬受讓的宅基地使用權(quán)，若不超出政策規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)的話，仍有權(quán)受讓之。

轉(zhuǎn)讓規(guī)則一般應(yīng)包括轉(zhuǎn)讓的條件、程序、轉(zhuǎn)讓當(dāng)事人(轉(zhuǎn)讓人和受讓人)的主要權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。轉(zhuǎn)讓的條件：轉(zhuǎn)讓人持有的合法住房證明、有其他可供居住的住所(保障戶有所居)、并取得所在村集體經(jīng)濟(jì)組織的同意等。受讓人的條件一般為符合“一戶一宅”申請條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員?！稌x江市人民政府辦公室關(guān)于做好宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的通知》(晉政辦〔2017〕94號)明確界定了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的性質(zhì)、范圍、轉(zhuǎn)讓的條件與程序等事項(xiàng)，并強(qiáng)調(diào)，受讓人依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，轉(zhuǎn)讓雙方在宅基地轉(zhuǎn)讓后不得再申請使用宅基地(第2條)。晉江關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，明顯屬于傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的涵義。

義烏關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的涵義與流轉(zhuǎn)相同?！读x烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》第2條清晰界定了轉(zhuǎn)讓的方式，包括買賣、贈與、互換或其他合法方式，并強(qiáng)調(diào)了受讓人的權(quán)利包括占有、使用、收益和處分的權(quán)能?！读x烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》第2條對“流轉(zhuǎn)”內(nèi)涵的界定與“轉(zhuǎn)讓”等同。

2.2宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓的規(guī)則2015年《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，因?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民住房抵押權(quán)需要處置抵押物時，受讓人的范圍應(yīng)限定在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定之內(nèi)。從宅基地制度改革實(shí)踐來看，不少試點(diǎn)市、縣允許宅基地使用權(quán)在本區(qū)域內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行有條件轉(zhuǎn)讓。如，安徽省旌德縣探索宅基地“三權(quán)”分置，為農(nóng)房和宅基地跨村轉(zhuǎn)讓的本村村民與鄰村村民分別發(fā)放了宅基地資格權(quán)證和宅基地使用權(quán)證[11]。義烏市建立了有條件的跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的制度，應(yīng)當(dāng)是新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)完成的村莊，并履行了相關(guān)審查、審核和備案程序后，才能在義烏市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓?？缂w轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)被視為宅基地“三權(quán)”分置的情形。

宅基地使用權(quán)在試點(diǎn)區(qū)域跨集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，需滿足下列條件：①受讓人應(yīng)具有本區(qū)域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；②跨集體轉(zhuǎn)讓的有償性；③跨集體轉(zhuǎn)讓的期限性，義烏市規(guī)定轉(zhuǎn)讓后最高使用年限為70年；④同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有受讓的優(yōu)先權(quán)和本集體經(jīng)濟(jì)組織享有優(yōu)先回購權(quán)。本集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員在行使購買權(quán)時先后順位如何，政策沒有明確規(guī)定。筆者贊同符合宅基地申請條件的集體成員享有優(yōu)先于所在集體集體經(jīng)濟(jì)組織的購買權(quán)，因?yàn)榭梢怨?jié)省集體購買后再出賣給其成員的交易費(fèi)用[12]。

2.3宅基地使用權(quán)外部轉(zhuǎn)讓的禁止城鎮(zhèn)居民能否成為農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的對象，1999年之后的國家相關(guān)政策嚴(yán)令禁止。1999年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定了“三個不得”：①農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，②不得批準(zhǔn)城市居民在集體土地上建造住宅，③有關(guān)部門不得為上述違法建造和購買的住房頒發(fā)土地使用證和房產(chǎn)證。2004年的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國土資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。2018年中央一號文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》都強(qiáng)調(diào)，不得違法違規(guī)買賣宅基地，禁止利用宅基地建設(shè)別墅大院和私人會所。

從改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，試點(diǎn)地區(qū)的政策只允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織和本行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，都強(qiáng)調(diào)受讓人應(yīng)具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；并符合申請宅基地的條件，堅持“一戶一宅、限定面積”的原則；轉(zhuǎn)讓后轉(zhuǎn)讓方不得重新申請宅基地，受讓方書面承諾不再建房?？梢姡圏c(diǎn)地區(qū)“審慎穩(wěn)妥”推進(jìn)宅基地制度改革的決心與態(tài)度。城鎮(zhèn)居民如果返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)因創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需要在農(nóng)村購買宅基地使用權(quán)的，有一定的合理性，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及要素的雙向流動，可以考慮通過先行先試的方法，待取得經(jīng)驗(yàn)后再修改或緩和相關(guān)的政策與法律。

3 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓基本制度的設(shè)計

3.1《土地管理法》修改應(yīng)正視宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的命題2018年5月的《土地管理法(修正案草案)》(第二次征求意見稿)第62條，第1款保留了“一戶一宅、限定面積”的原則；在第2款增加了縣級人民政府有保障農(nóng)民“戶有所居”的義務(wù)；第3款增加了宅基地使用權(quán)設(shè)立的集體同意程序，下放宅基地審批權(quán)限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)；第6款增加了關(guān)于進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出的規(guī)定。其中，第5款保留了現(xiàn)行法的規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

根據(jù)《物權(quán)法》第153條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)適用《土地管理法》等法律和國家相關(guān)規(guī)定。《土地管理法》的修改應(yīng)有所作為，但從上述修改文本來看，對宅基地管理制度的調(diào)整幅度有限，未對宅基地“三權(quán)”分置政策作出立法回應(yīng)，宅基地“三權(quán)”分置的成果還沒有上升為法律規(guī)范?！锻恋毓芾矸?修正案草案)》(第二稿)第62條第5款還缺失對相關(guān)問題的統(tǒng)一規(guī)范，在實(shí)踐中處理房地一體及宅基地使用權(quán)與集體所有權(quán)的關(guān)系等問題，該條應(yīng)當(dāng)通盤考慮。從該款的文義來看，立法以轉(zhuǎn)讓人喪失宅基地申請資格的后果責(zé)任承擔(dān)來約束其宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為?，F(xiàn)行《土地管理法》沒有明確使用宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念，而是在住房出賣、出租后引發(fā)的宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動中隱含了轉(zhuǎn)讓行為的存在。

民法典物權(quán)編對宅基地“三權(quán)”分置作出系統(tǒng)規(guī)定，可能立法時機(jī)還不夠成熟，但應(yīng)賦予宅基地使用權(quán)收益和處分權(quán)能，當(dāng)然這種處分權(quán)能不是絕對的，應(yīng)受到法律和集體所有權(quán)的限制?！锻恋毓芾矸ā窇?yīng)乘修訂之際，及時將宅基地“三權(quán)”分置改革成果入法，適當(dāng)回應(yīng)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場化訴求。《土地管理法》應(yīng)在落實(shí)細(xì)化宅基地“三權(quán)”權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利邊界的基礎(chǔ)上，規(guī)定，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)人有權(quán)自愿將其合法取得的宅基地使用權(quán)與地上建(構(gòu))筑物通過買賣、贈與、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給特定的受讓人?！?/p>

3.2堅持宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的房地一體原則宅基地使用權(quán)設(shè)立的目的是為了滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員建造住房實(shí)現(xiàn)居者有其屋的需求。農(nóng)戶對住房享有所有權(quán)，可以出賣、出租、抵押等，但農(nóng)房占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)能否一同轉(zhuǎn)讓，基于宅基地使用權(quán)申請取得的福利性、保障性、無償性和無期限性，學(xué)者認(rèn)為具有身份性的宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，但房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓后，受讓人對房屋占有的土地權(quán)源是什么？采“房地分離”立場的學(xué)者提出地上權(quán)說[13]、法定租賃權(quán)說[14]等看法。

“三權(quán)”分置下，由于保障了宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，“純化”了宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值屬性，上述“房地分離”產(chǎn)生的學(xué)術(shù)分歧可以休矣。農(nóng)房所有權(quán)的出賣，應(yīng)結(jié)合占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓，房地一體，可以堅持房、地權(quán)屬的一致性。因此，宅基地“三權(quán)”分置更有利于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的實(shí)施，便于房地一體原則的實(shí)現(xiàn)。

3.3宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的登記住房和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民享有的一項(xiàng)重要的不動產(chǎn)權(quán)利。改革試點(diǎn)地區(qū)對農(nóng)民依法取得的房屋和宅基地進(jìn)行確權(quán)登記頒證。這是對農(nóng)民享有的不動產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)，一般經(jīng)過權(quán)籍調(diào)查、公示等環(huán)節(jié)，由政府的不動產(chǎn)登記中心向農(nóng)民頒發(fā)房地一體的不動產(chǎn)權(quán)證書，有些地方頒發(fā)“兩證”：集體土地使用證和房屋所有權(quán)證。在實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)”分置的區(qū)域，政府向轉(zhuǎn)讓人和受讓人分別頒發(fā)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)證和宅基地使用權(quán)證。

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，除符合宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)體條件，當(dāng)事人還應(yīng)履行相關(guān)的轉(zhuǎn)讓程序規(guī)定。如轉(zhuǎn)讓人、受讓人的申請，村組織審查、國土資源所審查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府審核，房屋轉(zhuǎn)讓備案，繳納稅款等。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為完成后，受讓人應(yīng)當(dāng)申請宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)(或使用權(quán))的移轉(zhuǎn)登記。宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)的確權(quán)登記是宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓登記的前提與基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

宅基地“三權(quán)”分置是平衡宅基地居住保障功能和財產(chǎn)價值的制度工具，是平衡宅基地資源配置中封閉性和開放性的有效措施。宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，一方面要保障符合條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本的居住需求，另一方面還要兼顧宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值的實(shí)現(xiàn)，增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收人。參考文獻(xiàn)

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