安陽市土地利用規(guī)劃“十三五”時期實施評估

樊林京，李麗娟*，冀 楠

(1.河南省鑫地土地科技有限責任公司，河南鄭州 450016；2.河南省煤田地質(zhì)局物探測量隊，河南鄭州 450016)

1 安陽市概況

安陽市位于河南省最北部的晉、冀、豫3省交界處，西依太行山與山西省相接，東與濮陽市、南與新鄉(xiāng)市相連，北瀕漳河與河北省邯鄲相望[1]。全市南北長128 km，東西寬122 km，土地總面積7 351.54 km2，是我國八大古都之一，是甲骨文的故鄉(xiāng)、周易的發(fā)源地、世界文化遺產(chǎn)殷墟所在地以及紅旗渠精神的發(fā)祥地，是早期華夏文明的中心之一，國家級歷史文化名城[1]。安陽市行政管轄4個區(qū)(分別是北關(guān)、文峰、殷都及龍安)、4個縣(分別是安陽、湯陰、內(nèi)黃及滑縣)和1個縣級市(林州市)。

安陽市地理位置優(yōu)越，交通便利，京廣鐵路、京港澳高速、107國道、大廣高速以及京廣鐵路客運專線縱穿南北，林南高速、濮鶴高速橫貫東西，農(nóng)村公路與國家、省級干線形成了干支相連、四通八達、布局合理的公路網(wǎng)絡(luò)[1]。安陽市2017年戶籍總?cè)丝?89.35萬人，常住人口512.85萬人，城鎮(zhèn)化率50.2%[2]，略高于全省平均水平。

2 安陽市現(xiàn)行土地規(guī)劃概況

安陽市現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃，是于2010年8月經(jīng)國務(wù)院(國辦函〔2010〕130號)正式批復(fù)實施的，規(guī)劃期為2006—2020年，規(guī)劃基期年為2005年、目標年為2020年。現(xiàn)行規(guī)劃成果調(diào)整完善階段，安陽市土地規(guī)劃調(diào)整基準年為2014年，目標年仍為2020年，相關(guān)的規(guī)劃指標調(diào)整后，形成《安陽市土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)調(diào)整完善》成果，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)由國土資源部(國土資函〔2017〕359號)批準實施。規(guī)劃期內(nèi)安陽市努力實現(xiàn)以下規(guī)劃目標：

2.1耕地和基本農(nóng)田得到有效保護落實最嚴格的耕地保護制度，確保全市耕地保有量到2020年保持在403 580 hm2以上，永久基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在347 413.34 hm2以上。

2.2保障重點區(qū)域、重點建設(shè)項目的合理用地需求確保安陽市級及縣級中心城區(qū)、省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、安陽城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、省級以上開發(fā)區(qū)等重點區(qū)域用地需求，保障重大基礎(chǔ)設(shè)施、百城提質(zhì)工程項目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧項目等合理用地需求。

2.3節(jié)約集約用地水平逐步提高充分整治、利用閑置和低效建設(shè)用地，提高各業(yè)各類建設(shè)用地的經(jīng)濟產(chǎn)出率。到2020年，全市建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?27 560.62 hm2以內(nèi)，人均城鎮(zhèn)工礦用地不高于125 m2，同期億元固定資產(chǎn)投資新增建設(shè)用地面積下降30%左右。

2.4城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地利用格局基本形成按照安陽市“一心一區(qū)兩軸多點”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展結(jié)構(gòu)及“1+4+1”城市空間發(fā)展布局規(guī)劃，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)用地空間布局，推進城鄉(xiāng)一體化進程。規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚、基礎(chǔ)設(shè)施、新農(nóng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)涵養(yǎng)功能區(qū)建設(shè)等，形成功能合理、有機結(jié)合的土地利用空間格局。

2.5土地整治目標得到落實積極推進農(nóng)用地和農(nóng)村居民點整治，完成土地整治補充耕地任務(wù)。

3 經(jīng)濟社會發(fā)展

規(guī)劃實施期間特別是“十三五”以來，安陽市深入對接“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，深度融入河南省五大國家戰(zhàn)略和新時期國家促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃。按照中原城市群省際區(qū)域性中心城市定位，突出裝備制造、鋼鐵深加工、食品制造、文化旅游等重點領(lǐng)域發(fā)展；充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)作用，落實“百城建設(shè)提質(zhì)工程”，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升縣城承載能力和發(fā)展水平；加強重點鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸[2]。強力推動脫貧攻堅，持續(xù)打好“轉(zhuǎn)、扶、搬、保、救”組合拳，擴大光伏、旅游、特色種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋面；實施貧困村整體提升工程，統(tǒng)籌做好非貧困村貧困人口脫貧工作。作為全省5個文化體制改革試點市之一，以文化為引領(lǐng)，繼續(xù)實施“三陽開泰”旅游發(fā)展戰(zhàn)略，突出獨特文化優(yōu)勢，用文化提升綜合實力。全市經(jīng)濟社會發(fā)展取得較大成就，詳見表1。

表1 安陽市經(jīng)濟社會發(fā)展情況[4]

2017年，安陽市地區(qū)生產(chǎn)總值2 268.09億元，總量居全省第8位，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為8.9∶48.6∶42.5，人均生產(chǎn)總值44 201元；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值844.86億元；全社會固定資產(chǎn)投資2 281.29億元，總量居全省第7位；全社會消費品零售總額839.5億元，總量居全省第12位；居民人均可支配收入21 096元，總量居全省第7位[3]。

土地利用結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，全市耕地由2005年的408 778 hm2減少至407 119 hm2；建設(shè)用地總規(guī)模由2005年的100 579 hm2增加至2017年126 719 hm2；節(jié)約集約利用水平逐步提高，人均城鎮(zhèn)工礦用地面積由2005年的129 m2降低到119 m2左右，并一直穩(wěn)定在國家120 m2人均城鎮(zhèn)用地標準之下。

4 規(guī)劃執(zhí)行情況

安陽市土地利用總體規(guī)劃自批準實施以來，在堅守耕地保護紅線、保障科學發(fā)展用地、促進土地節(jié)約集約利用、保護改善生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了重要作用，促進了全市經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

4.1規(guī)劃指標執(zhí)行情況規(guī)劃批準實施以來，安陽市各級從嚴實施、落實土地利用總體規(guī)劃確定各項指標。規(guī)劃確定到2020年全市耕地保有量403 580 hm2，至2017年全市實有耕地面積407 119 hm2，較好地落實了耕地保有量任務(wù)；到2020年全市基本農(nóng)田保護面積347 413 hm2，實際劃定永久基本農(nóng)田面積347 606 hm2，全面完成了基本農(nóng)田劃定任務(wù)。規(guī)劃至2020年，全市建設(shè)用地規(guī)?？刂颇繕?27 561 hm2，2017年底全市實際建設(shè)用地面積126 719 hm2；規(guī)劃確定2006—2020年全市規(guī)劃新增建設(shè)用地29 776 hm2，至2017年，實際新增建設(shè)用地19 546 hm2，較好地落實了建設(shè)用地控制目標。見表2。

表2 安陽市規(guī)劃指標執(zhí)行情況[5]

4.2城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況規(guī)劃確定到2020年安陽市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為113 023 hm2，其中城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模38 300 hm2，農(nóng)村居民點(村莊)用地規(guī)模74 723 hm2，城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)用地比重達到34%；全市城鎮(zhèn)化率達到60%左右。截至2017年底，安陽市城鎮(zhèn)化率為50.2%，城鎮(zhèn)工礦用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重約30%。全市人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢基本協(xié)調(diào)。此外，安陽市自2009年實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以來，全市共報批實施83個城鄉(xiāng)增減掛鉤批次，保障了2 127.82 hm2建新區(qū)的發(fā)展用地，拆除復(fù)墾了2 181.10 hm2農(nóng)村居民點用地，拓展了城鎮(zhèn)用地空間，提高了全市土地利用水平及效益。

4.3城鎮(zhèn)用地情況根據(jù)安陽市城建部門建成區(qū)普查結(jié)果，2017年安陽市級中心城區(qū)建設(shè)用地約110 km2，其中：住宅用地35.6 km2、商服用地7 km2、工礦倉儲用地14.9 km2、公共管理與公共服務(wù)用地9.3 km2、綠地面積2.5 km2。根據(jù)安陽市城市總體規(guī)劃實施情況，中心城區(qū)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)全面趨于優(yōu)化。安陽市安排開發(fā)區(qū)(園區(qū))、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等各類園區(qū)19個，總面積約208 km2，為全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了發(fā)展空間和科學載體。

4.4中心城區(qū)土地利用情況根據(jù)安陽市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果，安陽市中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地總面積130 km2，總體布局為“一區(qū)兩片”，與安陽市城市總體規(guī)劃確定的市級中心城區(qū)規(guī)劃用地布局基本一致。據(jù)統(tǒng)計，2006—2017年期間安陽市中心城區(qū)供應(yīng)土地總計6 298 hm2；批而未征土地815 hm2、征而未用土地31.7 hm2，到2017年全市中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模約110 km2，總體發(fā)展布局與城市總體規(guī)劃確定布局相匹配，均為“一區(qū)兩片”。

4.5重大建設(shè)項目實施情況規(guī)劃實施以來，全市完成高標準基本農(nóng)田建設(shè)54 520 hm2。通過有效組織規(guī)劃實施，完成了安陽至南樂高速公路、濮陽至鶴壁高速公路工程、省道301大林線、阿深高速公路、安陽西北繞城高速、安陽廣源能源生物熱能項目、大唐林州2×300 mW熱電機組項目、安陽水冶西220 kV、安陽北郊220 kV輸變電站、安陽市羑河生態(tài)綜合治理工程、南水北調(diào)中線一期工程等一批交通、能源、水利工程，保障科學發(fā)展用地872.88 hm2。

4.6生態(tài)保護和建設(shè)力度情況規(guī)劃實施以來，安陽加大了生態(tài)保護和建設(shè)力度，特別是2008—2013年安陽市累計營造林地94 700 hm2，新增城市綠地317萬m2，森林覆蓋率由14.8%提高到21.3%。成功創(chuàng)建了全國綠化模范城市、全國節(jié)水型社會建設(shè)示范區(qū)，湯河濕地公園被批準為國家濕地公園。水土流失面積逐步得到治理，土地退化趨勢得到一定程度的遏制。農(nóng)用地特別是耕地污染的防治工作得到加強，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本保持穩(wěn)定。

4.7規(guī)劃調(diào)整情況規(guī)劃實施以來，安陽市各級政府認真、從嚴實施土地利用總體規(guī)劃，各項規(guī)劃控制指標得到了有效落實。同時，受市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的不確定因素影響，為進一步保障全市經(jīng)濟社會發(fā)展各業(yè)各類用地，在確保符合總體規(guī)劃控制指標要求的前提下，對安陽市市本級及部分縣級、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地利用總體規(guī)劃進行了規(guī)劃布局上的局部修改(調(diào)整)。據(jù)統(tǒng)計，全市報請國家修改安陽市本級土地利用總體規(guī)劃1次，屬建設(shè)用地規(guī)模邊界與擴展邊界的變形調(diào)整；修改縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地利用總體規(guī)劃39次。一定程度上，通過依法按程序修改各級土地利用總體規(guī)劃，增強了規(guī)劃的靈活性，提高了規(guī)劃控制與經(jīng)濟社會發(fā)展要求的相適應(yīng)性。

4.8規(guī)劃實施措施執(zhí)行情況規(guī)劃實施以來，安陽規(guī)劃擬定的各項保障措施得到積極落實。通過各級規(guī)劃控制指標層層分解和落實、加強相關(guān)規(guī)劃間協(xié)調(diào)銜接、嚴格按照規(guī)劃批地用地，發(fā)揮了規(guī)劃龍頭作用，落實了規(guī)劃確定的宏觀控制措施；通過積極摸索建立耕地保護的市場調(diào)節(jié)機制，緩解了安陽市域內(nèi)補充耕地壓力，落實了規(guī)劃確定的經(jīng)濟調(diào)節(jié)措施；通過加強土地調(diào)查統(tǒng)計和監(jiān)測評價、從嚴實施各行業(yè)各類用地節(jié)約集約利用標準、提高土地規(guī)劃信息服務(wù)水平等落實了規(guī)劃確定的基礎(chǔ)保障措施，有效保障了規(guī)劃實施效果；并通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙、板報等不同形式，不斷加大對土地規(guī)劃的公示力度和輿論宣傳力度，提高了全社會對規(guī)劃的社會認知度和廣大群眾的國土資源法制意識；此外，不斷加大執(zhí)法監(jiān)察力度；認真落實了動態(tài)巡查、重大案件督辦等制度，有效防范和堅決制止各類土地違法行為。

5 存在問題

5.1落實占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)壓力越來越大由于安陽市土地墾殖率較高，各類建設(shè)項目占用的耕地多為地勢比較平坦、交通較為便利、灌溉條件較好、土壤質(zhì)地較為肥沃的高等別耕地，盡管安陽市域內(nèi)部建立了耕地保護的市場調(diào)節(jié)機制，統(tǒng)籌考慮耕地占補平衡，暫時緩解了安陽市域內(nèi)補充耕地壓力，但是安陽宜耕土地后備資源匱乏且分布不均，落實法定占補平衡義務(wù)和占優(yōu)補優(yōu)存在很大困難。

5.2存量土地盤活利用難度大存量土地盤活利用是真正形成土地資源有效供給的重要抓手，對緩解土地供需矛盾，推進節(jié)約集約用地意義重大。盡管安陽市已按照全省部署開展了土地利用管理突出問題集中整治行動，已經(jīng)取得初步效果，但仍有一些批而未征、征而未用、閑置低效土地的盤活利用問題尚未解決。

5.3農(nóng)村居民點拆舊難度大規(guī)劃確定安陽市農(nóng)村居民點規(guī)模減量指標為7 500 hm2，但是2010—2017年安陽市農(nóng)村居民點用地凈增加了2 500 hm2。農(nóng)村居民點規(guī)模不減反增，一方面是由于河南省大力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，安陽市各地新農(nóng)村民生項目、扶貧項目、公共服務(wù)項目等大量建設(shè)，導(dǎo)致用地規(guī)模增加。另一方面受資金、政策、農(nóng)民意愿等多種因素制約，農(nóng)村居民點的遷并和整理進度緩慢，拆舊復(fù)墾不到位，導(dǎo)致居民點指標返回緩慢。

6 評估總體結(jié)論

總結(jié)安陽市規(guī)劃實施以來效果和有關(guān)情況，安陽市土地利用總體規(guī)劃確定各項控制目標得到有效落實，土地利用總體規(guī)劃的管控作用與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性進一步增強。截止2017年底，安陽市實有耕地面積及永久基本農(nóng)田保護面積均高于2020年規(guī)劃目標，耕地資源得以有效保護；建設(shè)用地總量得到有效控制，實現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃確定的控制要求。同時，通過總結(jié)、評估，安陽市土地利用總體形勢也存在一定的問題和壓力。一是補充耕地的形勢不容樂觀，占補平衡的壓力日趨嚴峻。二是建設(shè)用地結(jié)構(gòu)仍有優(yōu)化空間。主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)工礦及交通水利等各類新增建設(shè)用地需求居高不下，相應(yīng)農(nóng)村居民點的拆舊復(fù)墾的進度卻嚴重滯后于規(guī)劃要求，但結(jié)合近年實際情況，拆舊的壓力、困難比預(yù)計的情況要復(fù)雜的多。

7 建議

7.1改進耕地占補平衡模式建議依據(jù)土地利用總體規(guī)劃或今后的空間規(guī)劃，改變當前以項目對項目進行落實耕地占補平衡的模式，按照空間規(guī)劃確定的功能分區(qū)，以國土空間適宜性評價為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌評價一定區(qū)域在一定時間內(nèi)的耕地數(shù)量、質(zhì)量、產(chǎn)能等因素，落實耕地占補平衡。

7.2建立增量與存量掛鉤機制隨著我國經(jīng)濟從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，土地利用政策導(dǎo)向發(fā)生變化，整體新增建設(shè)用地形勢趨緊，將倒逼著土地利用的方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。建議在分配新增建設(shè)用地指標或是分解下達年度土地利用計劃指標時，增量與存量相掛鉤，即按照一定比例，向各地下達盤活存量建設(shè)用地任務(wù)，并將存量土地盤活的完成情況，作為下個規(guī)劃期分解新增建設(shè)用地規(guī)模指標或是下一個年度分配新增建設(shè)用地年度計劃指標的重要依據(jù)。

7.3優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)在空間規(guī)劃架構(gòu)下編制土地利用專項規(guī)劃的過程中，應(yīng)以國土空間適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價為基礎(chǔ)，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃確定市縣主體功能定位，合理確定城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu)和用地規(guī)模，做好農(nóng)村居民點整治這篇大文章，通過農(nóng)村居民點整治騰挪出更多城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。