PPP模式與地方政府債務(wù)治理

摘要：近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模增長較快。PPP模式作為政府和社會資本合作的工具，在兼顧公益性和效率性上有著不可替代的作用，同時能夠解決地方政府的資金問題以及緩解地方政府的債務(wù)壓力。本文以PPP模式化解地方政府債務(wù)的優(yōu)勢為出發(fā)點，對于我國規(guī)范和推進PPP模式提出有效建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;地方政府債務(wù);對策建議;

一、引言

黨的十八屆三中全會以后，PPP模式早我國已經(jīng)引起了各方的重視和受到了前所未有的關(guān)注度。在十八屆三中全會的會議中，明確指出處理好政府和市場的關(guān)系是經(jīng)濟體制改革的核心問題，讓資源配置過程中讓市場發(fā)揮決定性的作用。深化財稅體制改革的主要內(nèi)容為對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的管控。要求城市建設(shè)投融機制越來越規(guī)范和透明。允許地方政府拓寬城市建設(shè)融資渠道，讓社會資本通過特許經(jīng)營等方式來參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資以及運營。PPP模式不僅從根本上符合十八屆三中全會的精神，而且公私合作伙伴關(guān)系對于解決地方政府債務(wù)和融資難問題提供了一個很好的思路，也為治理地方政府債務(wù)的明確了一個方向。

二、PPP模式化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的優(yōu)勢

（一）減輕地方政府財政壓力

PPP（政府和社會資本合作）模式中，通過使用者付費模式，成本支出不需要政府來承擔(dān)，并且即使在項目成本高于使用者付費的情況下，政府也能通過分期付款來付費項目，來達到降低地方政府債務(wù)壓力，減輕債務(wù)風(fēng)險的目的。PPP模式對于規(guī)范政府行為有重要作用：以前我國地方政府并沒有舉債的權(quán)力，大多采取的方式是通過隱蔽的手段來進行融資貸款。這樣做的弊端就是融資平臺貸款過多，增加了我國地方政府的隱性負債。PPP模式的引入可以明確政府和市場的邊界，對于政府的行為進行規(guī)范，進而釋放市場的活力。PPP模式不僅對于減輕財政風(fēng)險和平滑政府債務(wù)有著非常大的作用，這有助于減輕當前的政府支出壓力。通過和政府債務(wù)相比我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式融資實現(xiàn)政府對于資金的跨時間調(diào)度，有著很強的針對性，能夠降低當期的財政風(fēng)險。

（二）優(yōu)化政府的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理

根據(jù)目前的會計準則，政府預(yù)算和負債表必須納入公共投資。從預(yù)算管理上，由于政府根據(jù)合同，對于社會資本在這個期限內(nèi)進行合理付費。因此，政府在編制年度預(yù)算是要對由此產(chǎn)生的直接負債進行反映，預(yù)留出支付的空間，避免未來進行付費時由于當下的“財政幻覺”導(dǎo)致財務(wù)狀況的惡化。在資產(chǎn)管理上，PPP模式中最核心的機制之一就是管理權(quán)與運營權(quán)的分離，這是“政企分開”的理念所獨有的。PPP項目能夠督促合同方加強履約，這是由于PPP項目對于特許經(jīng)營的年限等事項都有著非常明確的書面合同約定。

（三）提高項目效率，防范債務(wù)風(fēng)險

PPP模式能夠充分利用政府和企業(yè)各自的比較優(yōu)勢，雙方進行合作，將自己最擅長的風(fēng)險進行分擔(dān)，從而項目整體的風(fēng)險最小化，從而能夠達到提高項目收益的目標。提高項目收益對于防范新增債務(wù)風(fēng)險以及存量債務(wù)風(fēng)險有著非常大的意義，PPP合同選擇轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）的方式能夠提高公共資產(chǎn)的運營效率，防范存量債務(wù)風(fēng)險。PPP合同通過合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，在新增項目中，能夠在公共資產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)提高效率，并且對于新增的債務(wù)風(fēng)險進行防范。

三、推進我國PPP項目健康發(fā)展的對策建議

如前所述，PPP模式在我國的應(yīng)用潛力十分巨大，并且能夠最大限度地解決我國地方政府迅速增長的債務(wù)難題。但是其中存在的問題依然很多，為了促進我國PPP項目的健康發(fā)展，本文從以下幾個角度對PPP項目的規(guī)范運行提出建議。

（一）增強契約意識，提升PPP項目質(zhì)量

在PPP項目落地的過程當中，合同文本的規(guī)范十分重要。在PPP項目推廣過程當中，一些地方存在PPP項目造假行為，這種行為是缺乏契約精神的。PPP項目的造假現(xiàn)象危害巨大，必須引起高度重視，進行嚴查。有的地方政府的政策和辦法用政府承諾和項目包裝來宣傳，實則是以降低資金使用效率為代價，政策執(zhí)行的效果也較差，會導(dǎo)致政府信譽下降，造成浪費社會資源的現(xiàn)象。因此地方政府應(yīng)當樹立契約精神，加強責(zé)任意識，把地方政府主要負責(zé)人和項目進行掛鉤。也就是說如果被審批的項目沒有按照之前上報的條件去執(zhí)行，就會追究責(zé)任人的主要責(zé)任。性質(zhì)嚴重的，追究法律責(zé)任。只有這樣，才會有效杜絕造假現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）設(shè)置專門的工作機構(gòu)，培育專門人才

PPP項目的專業(yè)性較強，推廣PPP項目的工作僅依靠地方政府現(xiàn)有的人員是不現(xiàn)實的，因此需要在人才培養(yǎng)和機構(gòu)設(shè)置方面請投入更多的精力。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，PPP項目的規(guī)范順利運行離不開有明確定位的PPP項目機構(gòu)。以英國為例，在2011年就在財政部下設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施局。加拿大設(shè)有PPP項目辦公室和PPP項目委員會。菲律賓有BOT中心來負責(zé)PPP項目。目前，財政部已經(jīng)設(shè)立了一個叫中國財政學(xué)會公司合作專業(yè)委員會的PPP項目研究機構(gòu)，從而在PPP學(xué)術(shù)研究方面具備了一定的基礎(chǔ)。可以進一步，在此基礎(chǔ)上進行升級成PPP項目管理機構(gòu)，在全國設(shè)立相應(yīng)的PPP項目管理機構(gòu)，培養(yǎng)專門的人才，從而大力推進PPP模式在我國的應(yīng)用。

（三）完善PPP立法，提供制度保障

明確PPP模式法律階次，對于PPP模式立法顯得尤為重要。較高的法律階次對于清除層級較低的規(guī)定之間的不協(xié)調(diào)有著非常大大的意義。包括采取示范文本與合同自由結(jié)合的方式，明確PPP模式整個流程、各級負責(zé)部門等相關(guān)環(huán)節(jié)，對政府和社會資本采用PPP模式共同提供公共產(chǎn)品的權(quán)責(zé)進行明晰、行為進行規(guī)范。通過立法建立規(guī)范政府部門和鼓勵、保障社會資本的法律體系，推行PPP模式相關(guān)的特許經(jīng)營競爭機制、規(guī)范項目投資回報與補貼機制、健全公眾對PPP模式及項目價格的監(jiān)督機制等，以實現(xiàn)對公共利益的保障。針對解決地方政府債務(wù)問題，關(guān)于PPP模式應(yīng)用的頂層設(shè)計在與預(yù)算與負債管理的銜接、激勵約束機制的設(shè)計、政府擔(dān)保條件、合同履行的監(jiān)管、爭議解決機制等方面亟待進一步明晰，以避免PPP模式不合理的運用致使其優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為問題，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險不減反增的后果。

（四）明確財政約束，加強監(jiān)督管理

加強財政約束，對于PPP模式真正發(fā)揮其對緩解地方政府債務(wù)壓力的作用有著非常重要的意義。以國際經(jīng)驗來看，政府對于PPP模式的支持的一般是通過成立擔(dān)?；鸬扔邢挢?zé)任實體或結(jié)合其財務(wù)狀況進行債務(wù)約束，以免項目風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦L(fēng)險。如果我國借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗，將 PPP項目歸并到地方政府性債務(wù)集中管理，納入全口徑預(yù)算管理的政府性債務(wù)， 就需要建立起與預(yù)算管理、負債管理銜接的配套制度，對 PPP融資規(guī)模、特許經(jīng)營年限、特許預(yù)期收益、回收資產(chǎn)現(xiàn)值終值等備案， 建立 PPP風(fēng)險準備金制度。此外，在通過PPP化解債務(wù)過程中應(yīng)當加強監(jiān)督管理，防止那些沒有條件的項目也采用PPP模式，從而發(fā)揮PPP在地方政府債務(wù)治理中的積極作用。

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作者簡介：

孫怡晨（1994- ?），男，漢族，陜西省西安市，吉林財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生在讀，研究方向：地方政府治理。