美國反腐敗刑事法治發(fā)展的歷史軌跡及核心啟示

董政

摘 要：反腐法治建設(shè)是我國新時代全面從嚴治黨之需，通過對美國反腐敗刑事法治發(fā)展四個階段的梳理，分析其特點，指出美國反腐敗刑事法治發(fā)展對推進我國反腐法治建設(shè)具有一定的啟示作用，并從知識支撐、決策機制、刑法規(guī)制等三個方面，提出完善和創(chuàng)新我國反腐刑事法治建設(shè)的對策。

關(guān)鍵詞：美國;反腐敗;刑事法治;歷史發(fā)展;核心啟示

一、引言

為實現(xiàn)中國特色社會主義邁入新時代之后“科學(xué)有效地防治腐敗”這一反腐策略目標，我們需要以更大的決心和勇氣推進反腐法治的改革創(chuàng)新。如何科學(xué)有效防治腐敗，習(xí)近平總書記精辟地指出：當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象多發(fā)，滋生腐敗的土壤存在，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜，必須加大懲治腐敗力度，更加科學(xué)有效地防治腐敗。解決這些問題，關(guān)鍵在于深化改革[1]。2018年12月13日，就深化國家監(jiān)察體制改革舉行第十一次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記強調(diào)，在新的起點上持續(xù)深化黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，促進執(zhí)紀執(zhí)法貫通，有效銜接司法，推進反腐工作法治化、規(guī)范化?？梢?，新時代我們要以改革創(chuàng)新為抓手，從嚴落實“科學(xué)有效防治腐敗”這一反腐目標。

推進我國反腐法治的改革創(chuàng)新，既要總結(jié)提煉我國反腐的傳統(tǒng)智慧及本土實踐，也要考察借鑒國際社會反腐的做法趨勢及有益經(jīng)驗。也就是說，在反腐學(xué)術(shù)研究當(dāng)中，進行相關(guān)的域外研究及比較研究十分必要。黨的十八大以來，反腐敗實踐的一個重要特征就是注重學(xué)習(xí)、吸收各國先進經(jīng)驗，具有國際視野，從而轉(zhuǎn)變反腐敗理念，提升反腐敗成效[2]。美國反腐刑事法治發(fā)端較早、發(fā)展較快且在世界上具有廣泛而顯著的重要影響，因此，研究美國反腐刑事法治必將裨益于我國反腐刑事法治完善。

二、美國反腐敗刑事法治發(fā)展概況

從19世紀70年代至今，美國的懲治腐敗刑事法治已有一個半世紀的發(fā)展歷史。如何就美國反腐法治的發(fā)展歷史進行階段劃分，國內(nèi)學(xué)界至今沒有論述，國外的專門研究也為數(shù)不多。有美國學(xué)者將美國控制公共腐敗的政策發(fā)展劃分為四個時期[3]。本文借鑒以上階段劃分并在添加一個階段（要素齊備時期）的基礎(chǔ)上將其整理為稍有區(qū)別的四個階段，以此為框架大致介紹美國反腐刑事法治的發(fā)展概況。

（一）美國反腐敗刑事法治的孕育

1870年至1933年的60余年時間為美國懲治腐敗刑事法治的孕育，也即揭露探索時期。這一時期，一些學(xué)者開始就上層社會的各種丑惡現(xiàn)象進行思辨端詳。例如，1907年，學(xué)者愛德華·羅斯（Edward Ross）在發(fā)表于美國《大西洋月刊》的一篇論文中就借用了意大利犯罪學(xué)家龍勃羅梭（Lombroso）所稱的“有犯罪傾向的人”，并將其解釋為“是指那些通過卑鄙手段獲得成功的人”。然而，此一時期美國社會各界針對上層社會的各種丑惡現(xiàn)象注重的只是從事實上進行披露并從道義上給予責(zé)難，尚未躍升為從法律上予以犯罪化評價的社會觀念，更是尚未形成系統(tǒng)的法律制度。鑒此，筆者將此一時期稱為美國懲治腐敗刑事法治的孕育階段。

（二）美國反腐敗刑事法治的雛形

1933年至1969年為美國腐敗控制的“科學(xué)管理”時期。其主要特點有：一是首次提出“白領(lǐng)犯罪”這一核心概念，為懲治腐敗刑事法治發(fā)展奠定理論基石。1939年，美國著名犯罪學(xué)家埃德溫·哈丁·薩瑟蘭（Edwin Hardin Sutherland）在美國社會學(xué)協(xié)會的一次演講中首次提出“白領(lǐng)犯罪”（white-collar criminality）這一概念。薩瑟蘭這樣界定白領(lǐng)犯罪：“也即那些受到尊敬以及職業(yè)生涯中社會地位高的人士所實施的犯罪” [4]。薩瑟蘭提出白領(lǐng)犯罪則旨在關(guān)注那些有權(quán)和有錢人所實施的違法行為。薩瑟蘭首次提出白領(lǐng)犯罪這一核心概念的法治意義是全方位的，它為美國乃至國際社會的白領(lǐng)犯罪學(xué)術(shù)研究奠定了理論基石，同時也為美國乃至國際社會懲治腐敗刑事法治的未來發(fā)展開辟了新的前景，具有里程碑意義。二是初步形成預(yù)防主旨的刑事政策，為懲治腐敗刑事法治發(fā)展提供政策導(dǎo)向。此一時期歷任的幾屆美國政府當(dāng)中，在腐敗控制方面最有作為和影響的當(dāng)屬富蘭克林·D. 羅斯福政府和約翰遜政府。1933年，富蘭克林·D.羅斯福（Franklin D. Roosevelt）擔(dān)任總統(tǒng)之后隨即制訂并實施了簡稱“新政”的大規(guī)模改革計劃?！靶抡敝饕ㄖ荚陬A(yù)防和懲處腐敗犯罪的政府管理改革以及制訂新法?？傊?，此一時期美國懲治腐敗犯罪的政策取向是預(yù)防，也就是美國學(xué)者所稱的“合規(guī)”政策。

（三）美國反腐敗刑事法治的發(fā)展

1970年至2003年為美國懲治白領(lǐng)犯罪刑事法治的“全面推進”時期。其主要特點有：一是基于深刻反思和觀念提升，最終確立預(yù)防和懲罰并重的反腐刑事政策指引。21世紀之交是美國白領(lǐng)犯罪刑事政策調(diào)整的分水嶺：20世紀70年代至90年代末，美國逐步完善以政府管理為內(nèi)容的預(yù)防型反腐政策;21世紀初以來，美國著力強化以嚴厲刑罰制裁為內(nèi)容的威懾型反腐政策，由此確立預(yù)防和懲罰并重的反腐刑事政策框架。二是以預(yù)防和懲罰并重的刑事政策為指引，構(gòu)建日益嚴密的反腐刑事法網(wǎng)。尤其是，懲治腐敗犯罪的刑罰處罰日益嚴厲。以《謝爾曼反壟斷法》這一重要反腐法律為例，1890年制訂該法之時，對壟斷行為的刑罰處罰為最高一年監(jiān)禁以及5000美元的罰金。此后，該刑罰條款在多次修訂后日趨嚴厲：1955年將該罰金提高到50000美元;1974年，美國刑法將違反《謝爾曼反壟斷法》的行為規(guī)定為重罪，處以最高3年監(jiān)禁，對違法的個人并處最高10萬美元罰金，對違法的公司并處最高100萬美元罰金;1984年又將違法個人的罰金提高到最高25萬美元;1990年，對個人的罰金提高到最高35萬美元，對公司的罰金提高到最高1000萬美元;1999年，美國司法部反壟斷處建議將違反《謝爾曼反壟斷法》的罰金提高到個人最高35萬美元或者所獲收益的兩倍或者被害人損失的兩倍，對個人的監(jiān)禁提高到最高3年，對公司的罰金提高到最高1000萬美元[5]。可見，提高針對白領(lǐng)犯罪的刑罰處罰是這一時期美國反腐刑事立法的顯著特點。

（四）美國反腐敗刑事法治的完善

2003年至今為美國懲治白領(lǐng)犯罪刑事法治的“全面推進”時期，即要素齊備時期。其主要特點有：一是不斷強化用于反腐的執(zhí)法資源，反腐執(zhí)法更加有力有效。例如，美國聯(lián)邦調(diào)查局于2007年頒布《白領(lǐng)犯罪：戰(zhàn)略部署》（White-Collar Crime： Strategic Plan）。該戰(zhàn)略部署的兩個重點是要求有關(guān)單位就相關(guān)事項進行報告、強調(diào)金融情報的重要性。21世紀初以來，得益于立法完善與執(zhí)法資源齊備發(fā)力，反腐執(zhí)法實效空前。21世紀初以來，美國對白領(lǐng)犯罪予以的刑事追訴以及適用監(jiān)禁刑的案件顯著增多。比如，2002年7月至2004年5月，聯(lián)邦檢察官就涉嫌企業(yè)詐騙犯罪對900名被告進行指控（其中60名為企業(yè)總裁或者CEO），法庭最后發(fā)出500份有罪判決。此外，阿德菲亞通訊公司的掌門人約翰·里格斯曾因為觸犯銀行和股票詐騙罪被處以15年監(jiān)禁;其兒子蒂莫西·里加斯也因為使用公司資金用于恣意揮霍而被處以20年監(jiān)禁[6]。

三、美國反腐刑事法治發(fā)展對我國反腐法治的啟示

（一）發(fā)揮犯罪學(xué)知識的基礎(chǔ)支撐作用

犯罪學(xué)是刑事法學(xué)領(lǐng)域中的基礎(chǔ)性學(xué)科，堪稱刑事政策中觀念提升和法律完善的智慧之源。結(jié)合美國反腐法治發(fā)展的論述表明了犯罪學(xué)知識對于反腐刑事法治發(fā)展的基礎(chǔ)支撐和關(guān)鍵性作用。那么，我國目前的腐敗問題犯罪學(xué)研究的狀況如何？是否足以擔(dān)當(dāng)起推動我國反腐刑事法治完善的重要使命？筆者認為，我國目前的腐敗問題犯罪學(xué)研究還明顯薄弱，亟待加強。具體說，與美國的對應(yīng)研究相比，我國目前的腐敗問題犯罪學(xué)研究還明顯不夠。例如，從研究范式上看，美國的白領(lǐng)犯罪學(xué)術(shù)研究以事實性研究也即犯罪學(xué)研究為主流，而我國的職務(wù)犯罪學(xué)術(shù)研究仍然以規(guī)范性研究也即刑法學(xué)研究為主流，犯罪學(xué)實證性研究依然薄弱。例如，有學(xué)者將我國近10 年國內(nèi)反腐敗研究劃分成三個階段[7]。該研究中的數(shù)據(jù)表明，2012年之后是我國反腐敗研究的噴發(fā)期，發(fā)表論文數(shù)量持續(xù)增加。然而，縱觀以上文獻的主要內(nèi)容，大多是諸如關(guān)于腐敗犯罪原因分析之類的一般性學(xué)理探討或者規(guī)范層面（如立法）的論述，有關(guān)職務(wù)犯罪的犯罪學(xué)研究文獻十分少見。雖然近年來我國學(xué)界已經(jīng)涌現(xiàn)出個別關(guān)于腐敗現(xiàn)象的犯罪學(xué)研究成果，但總的看我國關(guān)于腐敗的犯罪學(xué)研究還相當(dāng)薄弱?？傊覈酱訌婈P(guān)于職務(wù)犯罪的犯罪學(xué)研究。

（二）著力探索融合的綜合性反腐政策

國外學(xué)者普遍認為，當(dāng)前國際社會日益形成了一種應(yīng)對腐敗犯罪的所謂“綜合性刑事政策”。這一政策主要考量（指標）有：硬法（hard law）與軟法（soft law），公務(wù)領(lǐng)域與私營領(lǐng)域的舉措，預(yù)防性措施與懲罰性措施。筆者認為，與此相比，我國現(xiàn)行反腐政策有著如下兩個方面的特點：

一是反腐政策的內(nèi)涵需要某種政策體系予以承載包容。例如，美國法律界沒有“刑事政策”尤其是沒有“刑事總政策”這一概念，但卻在“刑事司法政策”這一理念下制定實施了懲治腐敗的刑事法律。與此不同，我國則是在“寬嚴相濟”這一刑事總政策的指引下修訂完善懲治腐敗的刑事法律。以上兩種政策體系各有利弊，可以互相借鑒、取長補短。前者的缺點是政策的適用覆蓋面較窄、宏觀指導(dǎo)性較差、政策內(nèi)涵解釋的統(tǒng)一性較弱，但優(yōu)點是政策的針對性和具體操作性較強，尤其是刑事司法政策可以涵蓋各種具體政策變種、便于政策的與時俱進和豐富多彩。后者正好相反，其優(yōu)點是政策的適用覆蓋面較寬、宏觀指導(dǎo)性較強、政策內(nèi)涵解釋的統(tǒng)一性較好，但缺點是政策的針對性和具體操作性較差，在實施中可能需要亞種類型也即具體刑事政策的支撐和補充。我國懲治職務(wù)犯罪的刑事政策傳統(tǒng)上以官方的“寬嚴相濟”基本刑事政策為指導(dǎo)，至于懲治職務(wù)犯罪的具體政策，既缺乏學(xué)術(shù)領(lǐng)域的應(yīng)有研究，也沒有權(quán)威部門的相關(guān)論述。因此，借鑒美國做法經(jīng)驗，在“寬嚴相濟”基本刑事政策的背景下輔之以某種內(nèi)涵的具體刑事政策，就能構(gòu)建起一種與時俱進且內(nèi)涵更為豐富的反腐政策框架。

二是著力探索具有中國特色的反腐綜合性刑事政策。新時代，關(guān)于我國反腐刑事政策的應(yīng)然品格，有學(xué)者提出“積極治理模式說”，認為盡管從形式上看，中國腐敗治理已經(jīng)進入了“制度性反腐”階段，但由于立法理念的滯后性，核心預(yù)防制度并未真正構(gòu)建，腐敗治理模式依然未發(fā)生變化。在中國反腐新時期，應(yīng)當(dāng)及時更新反腐刑事政策的價值導(dǎo)向，從“秩序維護”為本位的消極治理模式向以“塑造清廉環(huán)境”為本位的積極治理模式轉(zhuǎn)變，確立以積極治理主義為導(dǎo)向的“防懲結(jié)合”刑事政策[8]。另有學(xué)者提出了“治本說”，認為“要完成反腐敗的戰(zhàn)略重心從懲治貪官轉(zhuǎn)向預(yù)防腐敗，就要從戰(zhàn)略的高度看待預(yù)防腐敗的重要性，就要從預(yù)防腐敗的角度去制定反腐敗的總體規(guī)劃，就要把反腐敗的重心從治標轉(zhuǎn)向治本”[9]。

綜上，基于前述美國及國際社會反腐刑事政策發(fā)展的最新趨勢，筆者認為提倡反腐綜合性刑事政策有利于建構(gòu)起內(nèi)容豐富的反腐刑事政策，尤其是有利于彌補傳統(tǒng)政策中的政策工具短板。該綜合性刑事政策所包含的具體政策涵蓋硬法與軟法，公務(wù)領(lǐng)域與私營領(lǐng)域之舉措，預(yù)防性措施與懲罰性措施等多個領(lǐng)域。此種綜合性反腐政策當(dāng)中，我國亟待補強的是軟法、私營領(lǐng)域和預(yù)防性的政策工具。

（三）準確界定我國現(xiàn)行反腐刑法的合理方位

反腐實體刑法包括犯罪范圍以及刑罰處罰兩個方面。以下僅以刑罰處罰為例，將中美兩國代表性職務(wù)犯罪罪名的刑罰措施比較如下。例如，職務(wù)人員損毀金融票據(jù)的犯罪，美國刑法規(guī)定的最高刑罰為20年監(jiān)禁我國刑法最高為5年有期徒刑。涉及壟斷方面的犯罪，美國刑法規(guī)定的最高刑罰為10年監(jiān)禁，針對個人的最高罰款額度為100萬美元，針對企業(yè)的最高罰款額度為1億美元;我國刑法最高為5年有期徒刑，單處或并處罰金。內(nèi)幕交易犯罪，美國刑法規(guī)定的最高刑罰為10年監(jiān)禁和100萬美元以下罰金;我國刑法最高為10年有期徒刑，并處違法所得1倍以上5倍以下罰金。綜上可見，單從自由刑看，除中美兩國刑法中的內(nèi)幕交易犯罪最高刑均為10年監(jiān)禁或徒刑之外，損毀金融票據(jù)的犯罪和壟斷相關(guān)犯罪方面，美國刑法規(guī)定的處罰都明顯要重。以上情況至少大體上說明：美國對職務(wù)犯罪的刑罰處罰比我國刑法明顯要重。由此，那種認為我國職務(wù)犯罪的刑罰比美國要重的觀點是沒有依據(jù)的?？傊?，與美國職務(wù)犯罪的刑罰措施比較，我國職務(wù)犯罪的刑罰措施整體上看明顯偏輕，結(jié)合職務(wù)犯罪相對較高的違法收益，其違法成本明顯偏低，導(dǎo)致刑罰處罰的震懾力相對薄弱，對職務(wù)犯罪預(yù)防措施的支撐保障作用有待進一步加強。筆者認為，未來在刑法修訂時可考慮予以適當(dāng)提高，至少不應(yīng)予以減輕。

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