新時(shí)代公民選舉權(quán)利的新發(fā)展

聶早早

（安慶師范大學(xué)法學(xué)院，安徽安慶 246133）

公民的選舉權(quán)利亦稱選舉本體權(quán)利，包含選舉權(quán)和被選舉權(quán)，是適格公民依法參加國家代議機(jī)關(guān)選舉或被選舉為國家代議機(jī)關(guān)代表及特定公職人員的權(quán)利。選舉權(quán)主要包含資格確認(rèn)權(quán)、提名權(quán)、投票權(quán)，被選舉權(quán)主要包括資格確認(rèn)權(quán)、競(jìng)選權(quán)，兩者都是涵蓋多種權(quán)利的復(fù)合權(quán)利或權(quán)利集群[1]。

一、公民選舉權(quán)利的新發(fā)展是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義民主政治的必然要求

（一）十九大報(bào)告為公民選舉權(quán)利的新發(fā)展提供了行動(dòng)指南

公民選舉權(quán)利具有多重屬性，它既是一種政治權(quán)利（政治話語下它是人民利益、人權(quán)的一部分），又是基礎(chǔ)性的公民基本權(quán)利，還是實(shí)定法規(guī)定的憲法性權(quán)利。在我國以法治方式保障和推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的場(chǎng)境中，民主政治、人民代表大會(huì)、人大選舉、公民選舉權(quán)利和人民利益、公民選舉權(quán)利這些概念內(nèi)在地緊密關(guān)聯(lián)。

黨的十九大報(bào)告為未來30年乃至更長時(shí)期國家、社會(huì)的發(fā)展擘畫了宏偉藍(lán)圖，是執(zhí)政黨的理論綱領(lǐng)和行動(dòng)指南。其中雖未直接提及公民選舉權(quán)利，但在大會(huì)主題、新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想核心意涵、十四條基本方略等多處，就中國夢(mèng)、社會(huì)主義民主政治、人民代表大會(huì)制度、人民當(dāng)家作主、人民利益等有深刻的闡述。特別是在報(bào)告第六部分，專章論述“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”。強(qiáng)調(diào)“我國社會(huì)主義民主是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”，“要長期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國社會(huì)主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”，“保證人民依法實(shí)行民主選舉”?！凹訌?qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。“加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”[2]，等等。

（二）公民選舉權(quán)利的新發(fā)展契合新時(shí)代特征

從發(fā)展理念看：新時(shí)代要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想和貫徹新發(fā)展理念。以人民為中心，即發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展利益為人民共享；新發(fā)展理念，內(nèi)涵著理論、制度、科技、文化等各方面創(chuàng)新，城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等協(xié)調(diào)發(fā)展，以及全民、全面、共建、漸進(jìn)共享。公民選舉權(quán)利的新發(fā)展，突出了人民的主體地位和利益所在，是以人民為中心的發(fā)展觀和新發(fā)展理念的貫徹體現(xiàn)。

從矛盾特征看：我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，不再局限于落后的生產(chǎn)力和人民物質(zhì)文化需要的矛盾。新時(shí)代人民美好生活需要多元廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治等方面的要求日益增長。公民的民主訴求、選舉權(quán)利是美好生活需要的重要內(nèi)容，是公民為維護(hù)自身生存和發(fā)展必須享有的最直接最現(xiàn)實(shí)利益。大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，解決選舉權(quán)利享有和行使不平衡、不充分的問題，是增強(qiáng)人民幸福感、獲得感的有效途徑，乃新時(shí)代奮斗總?cè)蝿?wù)目標(biāo)的應(yīng)有之義。

從新時(shí)代的戰(zhàn)略目標(biāo)看：要努力實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”，從全面建成“民主更加健全”的小康社會(huì)，再到“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障”的現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而全面建成“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明將全面提升，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國[2]。這一系列戰(zhàn)略安排，彰顯了新時(shí)代政治文明和人民權(quán)利的與時(shí)俱進(jìn)，也充分預(yù)示以新時(shí)代為新起點(diǎn)，公民的選舉權(quán)利必將展現(xiàn)新氣象，實(shí)現(xiàn)更大的進(jìn)步和發(fā)展。

（三）公民選舉權(quán)利的新發(fā)展因應(yīng)人大選舉的現(xiàn)實(shí)需求

歷史發(fā)展變遷的軌跡顯示，我國公民選舉權(quán)利總體呈進(jìn)步趨勢(shì)，權(quán)利主體意識(shí)逐漸覺醒，城鄉(xiāng)選舉權(quán)利由不平等走向平等，行權(quán)條件不斷改善，選舉過程愈加規(guī)范。但毋庸諱言，蓋因選舉文化后發(fā)而積弱、偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視政治權(quán)利行使的慣性思維等，實(shí)踐中公民選舉權(quán)利虛置情況不容樂觀。（1）選舉權(quán)利行使的水平質(zhì)效不高。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，流動(dòng)人口的選舉權(quán)利因人戶分離難以落實(shí)，相當(dāng)比例的選民僅是偶爾參加過人大選舉甚或毫無選舉經(jīng)歷，直接選舉的實(shí)際參選率偏低。雖然選舉在我國不是公民的強(qiáng)制義務(wù)，參選率也不是衡量民主水平的惟一指標(biāo)，但直選的實(shí)際參與率能反映公民在民主生活中是否“缺席”或“退場(chǎng)”；選舉自主性、自由度欠缺。選民和代表對(duì)選舉的認(rèn)知不足，利益關(guān)聯(lián)度低，意愿動(dòng)力不強(qiáng)，全過程縱向參與少，在候選人提名確定、等額選舉、投票選擇等方面，指令安排成份較多、協(xié)商競(jìng)爭(zhēng)元素較弱，其意義形式大于實(shí)質(zhì)，在民主政治上的功能價(jià)值大打折扣。（2）選舉權(quán)利被侵犯現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于組織動(dòng)員不力等原因，選民對(duì)選舉信息不知情，不了解候選人如何產(chǎn)生，有的慮及參選舉率低會(huì)影響選舉的有效性，導(dǎo)致有選民“被參加選舉投票”。候選人情況大多由選舉機(jī)構(gòu)以簡短書面方式向選民或代表介紹，獲得當(dāng)面推介自己以及與其他候選人同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)少。選民和代表的知情權(quán)、提名協(xié)商權(quán)、投票選擇權(quán)以及候選人的競(jìng)選權(quán)、表達(dá)權(quán)客觀上被有意無意侵犯。（3）保障救濟(jì)薄弱。對(duì)選舉機(jī)構(gòu)及工作人員侵犯選民知情權(quán)、“組織意圖”干預(yù)投票自由權(quán)、不落實(shí)候選人競(jìng)選權(quán)，法律和實(shí)踐尚無明確有效的救濟(jì)渠道，侵權(quán)人也并不必然擔(dān)責(zé)（只有極少數(shù)造成嚴(yán)重后果的才會(huì)追責(zé)）。選舉組織與選舉監(jiān)督為同一機(jī)構(gòu)，屬于自體監(jiān)督，缺乏獨(dú)立性、中立性。訴訟救濟(jì)范圍狹窄，目前僅選舉法和民事訴訟法對(duì)選民資格爭(zhēng)議、刑法對(duì)破壞妨害選舉的犯罪行為有訴訟應(yīng)對(duì)措施，其他如因候選人資格、選舉效力、當(dāng)選效力爭(zhēng)議均無法律規(guī)定的有效解決途徑。

（四）公民選舉權(quán)利的新發(fā)展是依法治國的邏輯結(jié)果

“全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障”，要“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”[2]。依法治國的本質(zhì)是崇尚憲法和法律在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的權(quán)威，根本目的是保證人民充分行使當(dāng)家作主的權(quán)利，維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位。全面推進(jìn)依法治國，必須科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

憲法、法律的權(quán)威和生命力在于實(shí)施。作為憲法賦予和選舉法具體化的公民選舉權(quán)利，只有依法自由行使，才有存在的價(jià)值。若只是空懸紙面而不能真實(shí)落地，這有悖法治的邏輯自洽。若“因權(quán)利供給不足則可能引發(fā)權(quán)利與供給的沖突”，“因公民政治參與不足和政治溝通不暢則可能引發(fā)參與危機(jī)”[3]，這是理應(yīng)竭力規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

二、公民選舉權(quán)利對(duì)標(biāo)兩步走發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)預(yù)期

對(duì)應(yīng)十九大規(guī)劃的新時(shí)代兩步走目標(biāo)，立足時(shí)代視野和形勢(shì)嬗變，回應(yīng)公民對(duì)民主現(xiàn)實(shí)需求的合理關(guān)切，遵從政治文明與物質(zhì)文明等“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)的科學(xué)規(guī)律，就表征民主選舉含量的公民選舉權(quán)利發(fā)展前景作出應(yīng)然的前瞻和預(yù)期，對(duì)于助推其在戰(zhàn)略機(jī)遇期獲得新一輪的發(fā)展進(jìn)步，具有理論和實(shí)踐的雙重意義。

（一）新時(shí)代兩階段發(fā)展目標(biāo)預(yù)設(shè)

權(quán)利是國家和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，也是發(fā)展的結(jié)果。權(quán)利是有質(zhì)量的，“提高權(quán)利質(zhì)量是建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國的必然結(jié)果”[4]。

當(dāng)前，我國公民參加人大選舉面臨“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的態(tài)勢(shì)：由國家法律平等賦權(quán)向公民自覺行權(quán)轉(zhuǎn)變；強(qiáng)調(diào)選舉的公平性向注重選舉的競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)變；選舉評(píng)價(jià)由簡單考察參選量的增長向全面考察質(zhì)的進(jìn)步轉(zhuǎn)變[5]。而在未來，國家發(fā)展的總體目標(biāo)框架已經(jīng)確立：“第一個(gè)階段，從二〇二〇年到二〇三五年，……基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化?！薄叭嗣衿降葏⑴c、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會(huì)基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”；“第二個(gè)階段，從二〇三五年到本世紀(jì)中葉，……把我國建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國?！薄拔覈镔|(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明將全面提升，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[2]總目標(biāo)既為公民選舉權(quán)利發(fā)展的子目標(biāo)提供了引領(lǐng)，同時(shí)也是制定子目標(biāo)的支撐依據(jù)。

馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中指出：“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化發(fā)展”[6]，積極性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)發(fā)展階段性水平難以割裂。在如何看待發(fā)展公民選舉權(quán)利這一命題上，我們須堅(jiān)持“四個(gè)自信”的政治定力，既要放眼世界民主大勢(shì)走向，更要立足自身國情和話語體系，不搞沿襲固有傳統(tǒng)制度止步不前的“呆板”，也不搞迷信復(fù)制外國模式的“翻版”，而是循序漸進(jìn)地走出一條發(fā)揚(yáng)人民代表大會(huì)制度的政治優(yōu)勢(shì)，合理借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新特色之路。故此，基于背景目標(biāo)、基礎(chǔ)條件、內(nèi)生需求和發(fā)展動(dòng)力，初步確定以下目標(biāo)預(yù)設(shè)：第一階段，公民選舉權(quán)利發(fā)展側(cè)重質(zhì)的改善。喚醒“沉睡”的權(quán)利，促進(jìn)法定權(quán)利向現(xiàn)實(shí)權(quán)利的最大限度轉(zhuǎn)化，促進(jìn)既有權(quán)利的真正落實(shí)和提質(zhì)增效，達(dá)致選舉權(quán)利實(shí)有和行使的質(zhì)量水平顯著提升。不盲目追求權(quán)利擴(kuò)張，如果既有權(quán)利不能很好實(shí)現(xiàn)，那么擴(kuò)張權(quán)利只有光鮮的形式感而無實(shí)質(zhì)的獲得感。進(jìn)一步言之，該階段法律賦權(quán)不是主要矛盾，關(guān)鍵是解決行權(quán)不力、效能不佳的問題；第二階段，側(cè)重量的擴(kuò)張，時(shí)機(jī)條件成熟的前提下逐步擴(kuò)大人大代表選舉的直選范圍。

（二）選舉權(quán)利的行使質(zhì)效顯著提升

筆者認(rèn)為，第一階段“選舉權(quán)利的行使質(zhì)效顯著提升”這個(gè)目標(biāo)定位，表明其相對(duì)過去超越幅度較大、總體處于高位的水平，其內(nèi)涵是豐富的，至少具有以下五個(gè)方面的特征描述：

第一，選舉認(rèn)知進(jìn)步。選民和代表普遍有選舉常識(shí)，基本了解人大選舉的目的功能，知曉選舉的程序規(guī)則，相當(dāng)程度明白自己與代表、官員在政治上的相互關(guān)系，不再是“全然無知”“半知半會(huì)”“手足無措”。對(duì)選舉有個(gè)人的利益見解，趨于理性。

第二，環(huán)境條件改善。國家和社會(huì)對(duì)選舉的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，更加重視選舉的實(shí)際運(yùn)作和權(quán)利保護(hù)，選舉不應(yīng)是搞形式、走過場(chǎng)。選舉與選民、代表的利益關(guān)聯(lián)度加強(qiáng)，選民的知情權(quán)、投票權(quán)得到尊重，宣傳組織工作扎實(shí)到位。體現(xiàn)在選區(qū)劃分、選民登記、選舉通知、方便投票等環(huán)節(jié)注重落實(shí)選民權(quán)利，人戶分離的選民能順暢參加選舉，農(nóng)民工等流動(dòng)人口難參選的問題得到妥善解決，全社會(huì)形成重視選舉、參與選舉的良好氛圍。

第三，意愿動(dòng)力增強(qiáng)。選民權(quán)利意識(shí)成長，選舉權(quán)利的莊嚴(yán)神圣性成為大眾的常識(shí)，權(quán)利不能隨便放棄，更不容侵犯。參選和當(dāng)選關(guān)系切身利益，對(duì)選舉的興趣和熱情增加。表現(xiàn)為相對(duì)較高的真實(shí)參選率，大幅減少并最終杜絕公民“被參選”和違法的超額委托投票現(xiàn)象出現(xiàn)。

第四，質(zhì)量效果提高。選舉公開，包括選民名單、候選人信息、計(jì)票過程、當(dāng)選結(jié)果公開。選舉自主，是否參加選舉、投票選擇誰或棄權(quán)完全由選民決定，不受干涉。深度參與，選民和代表依法參與醞釀提名和協(xié)商確定候選人，不被排除在外。選舉公正，候選人之間有適度的公平競(jìng)爭(zhēng)，選舉競(jìng)爭(zhēng)性加強(qiáng)。選舉有序，沒有或極少發(fā)生破壞、妨害選舉等違法犯罪現(xiàn)象發(fā)生。選舉結(jié)果滿意，當(dāng)選情況總體符合選民、代表和選舉機(jī)構(gòu)的共同期待，選民和代表在參與過程中有實(shí)實(shí)在在的獲得感。

第五，保障救濟(jì)有力。對(duì)選舉全過程，除選民、社會(huì)組織、媒體監(jiān)督外，須有獨(dú)立于選民和選舉機(jī)構(gòu)的第三方實(shí)施專門的權(quán)威監(jiān)督。選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員失職、瀆職侵害選民知情權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)，應(yīng)依法追責(zé)。侵害公民選舉知情權(quán)以及發(fā)生候選人資格、選舉效力、當(dāng)選效力爭(zhēng)議，有訴訟等救濟(jì)通道。

（三）穩(wěn)步擴(kuò)大直接選舉范圍

我國人大代表選舉實(shí)行直接選舉與間接選舉相結(jié)合的原則，選舉實(shí)踐中直選的范圍呈逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。1995年選舉法修訂，將直選由鄉(xiāng)級(jí)擴(kuò)至縣級(jí)。預(yù)計(jì)再經(jīng)歷數(shù)十年的發(fā)展，我國選舉的直選范圍由縣鄉(xiāng)級(jí)逐漸擴(kuò)至設(shè)區(qū)的市級(jí)，具有切實(shí)可行性。（1）直選更具正當(dāng)性。我國目前縣級(jí)以上人大代表選舉都是間接選舉，與直接選舉相較，再完善的間接選舉在客觀全面反映民意上還有缺憾。直選是民主更高層次的境界，它能直接、真實(shí)、準(zhǔn)確地反映選民意愿，有利于密切選民與代表之間的聯(lián)系，強(qiáng)化各主體相互間的監(jiān)督及責(zé)任。（2）條件基本成熟。到2035年前后，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化，各項(xiàng)文明應(yīng)處于較高水平，經(jīng)過前期大量的民主歷練和選舉實(shí)踐，公民參政能力、民主素養(yǎng)自然同步提升。至于直選中地區(qū)大、成本高、操作難等技術(shù)問題，均不是障礙。因?yàn)槿丝谝?guī)模和土地面積并非參考指標(biāo)，實(shí)際選舉是逐級(jí)分解至縣鄉(xiāng)和各選區(qū)的，每個(gè)代表的選舉是在某一選區(qū)進(jìn)行的[7]。隨著現(xiàn)代信息科技的飛速發(fā)展，選舉的技術(shù)多元、效率提高、成本下降。鄧小平在1987年即指出：“大陸在下個(gè)世紀(jì)，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選。”[8]（3）目標(biāo)漸進(jìn)適當(dāng)。筆者主張?jiān)谠O(shè)區(qū)市級(jí)直選，且僅限直選設(shè)區(qū)的市級(jí)以下人大代表，不搞全國、全省直選和官員直選（那是更長期的遠(yuǎn)景目標(biāo)可能，另當(dāng)別論），能有效降解政治風(fēng)險(xiǎn)。過去由鄉(xiāng)級(jí)直選擴(kuò)至縣級(jí)，20余年的成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。

三、以改革創(chuàng)新推進(jìn)公民選舉權(quán)利新發(fā)展

選舉權(quán)利不是孤立的，它在整個(gè)權(quán)利體系的存在和行使，既對(duì)其它伴生、促進(jìn)性權(quán)利產(chǎn)生影響，也受到保障、救濟(jì)性權(quán)利的制約。發(fā)展公民選舉權(quán)利，既有個(gè)人主觀因素，也有賴客觀社會(huì)環(huán)境條件?！俺浞值叵硎軝?quán)利，妥善地保障權(quán)利，從根本上講，取決于眾多的權(quán)利主體在人格尊嚴(yán)上的深刻自覺、在社會(huì)道德上的互敬互信、在制度運(yùn)作上的積極行動(dòng)?！盵9]

（一）培育積極的選舉文化

民主權(quán)利的質(zhì)量與一國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平正相關(guān)。我國對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)的重視自不待言，需要強(qiáng)調(diào)的是文化因子的影響，亟待加強(qiáng)選舉文化建設(shè)。選舉文化以選舉為內(nèi)核、文化為載體，是公民對(duì)選舉體系、選舉制度、選舉行為、選舉過程、選舉效能的一種認(rèn)知、情感和評(píng)價(jià)，側(cè)重精神和心理層面[10]。選舉文化從屬于政治文化、法律文化、公民文化，積極的選舉文化蘊(yùn)含民主理念、法治原則、權(quán)利意識(shí)，為選舉制度發(fā)展、選舉權(quán)利實(shí)現(xiàn)營造有利的社會(huì)氛圍和外部環(huán)境，具有引領(lǐng)、激勵(lì)、促進(jìn)作用。為此，一要把選舉文化納入國家文化建設(shè)體系，旗幟鮮明地引導(dǎo)好建設(shè)好，不能輕忽、回避。二要經(jīng)常性開展選舉知識(shí)技能的教育培訓(xùn)，普及相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，著力培育公民的民主精神、權(quán)利觀念和政治人格。三要鼓勵(lì)公民廣泛參與選舉（包括黨內(nèi)選舉、基層自治選舉等非政權(quán)選舉）實(shí)踐歷練，增加對(duì)選舉的體驗(yàn)、認(rèn)知和情感，形塑信仰選舉、尊重權(quán)利的共識(shí)，催生參政熱情。各級(jí)國家機(jī)關(guān)、人大選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員，要克服選舉的形式主義、官僚主義傾向，牢固樹立這樣一種理念，即在增進(jìn)和保護(hù)公民選舉權(quán)利方面，務(wù)必履職盡責(zé)、積極作為；在可能侵犯公民選舉權(quán)利方面，必須奉行嚴(yán)格的禁止主義，保持公權(quán)力的謙抑。

（二）改革優(yōu)化制度建構(gòu)

這里的制度，不僅指向選舉本身的制度（涉及選舉權(quán)、被選舉權(quán)等本體權(quán)利），還包括保障、救濟(jì)、評(píng)價(jià)選舉的制度（涉及保障權(quán)、救濟(jì)權(quán)等延展性權(quán)利）。

1.增強(qiáng)選舉動(dòng)能。公民行使選舉權(quán)利的自覺自主和意愿動(dòng)力，源自選舉的利益、便捷、公正和權(quán)威，如果選舉結(jié)果與選民、代表沒有利益關(guān)聯(lián)，選舉繁瑣不便，他們沒有在選舉中獲得國家主權(quán)者的地位和尊嚴(yán)，那么會(huì)看輕選票的價(jià)值。優(yōu)化進(jìn)路：一是選區(qū)劃分方面。在以地域?yàn)橹?、單位為輔的原則基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高選民利益同構(gòu)度，加深選民與代表的利益關(guān)聯(lián)，即把一定范圍身份、職業(yè)、利益主張相近的選民盡可能劃入同一選區(qū)。比如，針對(duì)工作居住集中的大量流動(dòng)人口，可以為他們單獨(dú)設(shè)立選區(qū)，分配代表名額；二是選民登記方面。改變以戶籍地為主、居住地例外的登記規(guī)則，實(shí)行戶籍地和常住地由選民根據(jù)參選便利和利益關(guān)聯(lián)度大小自選登記，尊重他們的自主選擇，因?yàn)橛械牧鲃?dòng)人員已經(jīng)融入常居地，在常居地有比原籍更多的利益，而有的則在原籍（如農(nóng)村）利益更大。至于變更登記需要出具原選區(qū)選民資格證明，以及不能回原籍參選需要委托他人投票，則可允許利用各種電子網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳送相關(guān)證明和委托意見，這些電子信息能核實(shí)顯示選民身份，可截屏或拍照文圖存儲(chǔ)打印，具備電子證據(jù)形態(tài)和法律效力，有效破解提供書面手續(xù)困難而口頭電話無效的困境；三是強(qiáng)化當(dāng)選代表和官員的責(zé)任義務(wù)。督促他們積極行權(quán)履職、服務(wù)反哺選民，謀求和維護(hù)選民利益，也可設(shè)重要領(lǐng)域?qū)Ｂ毚怼Ｔ诜梢?guī)范上明確罷免理由（如違法犯罪、道德敗壞違反紀(jì)律、工作不稱職等），以便實(shí)踐中對(duì)符合罷免條件的人大代表和官員實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)倒逼問責(zé)。

2.明確選舉機(jī)構(gòu)對(duì)選民的法定告知義務(wù)責(zé)任。人大選舉中最大短板和深受詬病之處，就是選舉機(jī)構(gòu)未善盡選舉通知義務(wù)，選民不知情，不知自己在何選區(qū)以及何時(shí)何地參加何選舉，這直接影響選民的參選率、選舉評(píng)價(jià)和選舉價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。投票前通知選民雖然在實(shí)際操作中有一些客觀困難，增加了工作量，但這對(duì)于廣大選民正常五年才行使一次的選舉權(quán)利來說，必不可少。從防止侵犯選民的知情權(quán)、選舉權(quán)出發(fā)，實(shí)行嚴(yán)格、積極的保障措施，是非常必要的。應(yīng)修法明確，選舉機(jī)構(gòu)須在選舉投票前履行對(duì)選民的告知程序，即在公告等一般性的“廣而告之”外，還須針對(duì)選民逐人告知選舉有關(guān)事項(xiàng)。當(dāng)面告知的，告知人和選民雙方書面簽字作為回執(zhí)；異地可采取有效的互聯(lián)網(wǎng)手段告知并存檔；對(duì)少數(shù)選民失聯(lián)的，記錄在案、兩人以上簽字備查。至于告知后選民是否參加選舉，由其自行決定。對(duì)選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員不按規(guī)定履行告知義務(wù)的，課以適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。如此舉措，最大限度地保護(hù)了選民的知情權(quán)，同時(shí)有利厘清選舉機(jī)構(gòu)是否告知的爭(zhēng)議。

3.規(guī)范選舉競(jìng)爭(zhēng)。2010年修正選舉法時(shí)增加了代表候選人與選民見面的規(guī)定，實(shí)效不彰，競(jìng)爭(zhēng)的成分和規(guī)范性仍需加強(qiáng)。應(yīng)適當(dāng)豐富競(jìng)爭(zhēng)的形式，明晰競(jìng)爭(zhēng)條件、程序和限制、禁止事項(xiàng)，使選民更好行使選擇權(quán)和候選人行使競(jìng)選權(quán)。

4.改進(jìn)選舉監(jiān)督。由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)選舉實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督，取代選舉機(jī)構(gòu)的自體監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委可以向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員和有關(guān)人員實(shí)施監(jiān)察，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)。監(jiān)察對(duì)象包括公務(wù)員以及選舉機(jī)構(gòu)中承擔(dān)選舉事務(wù)的群眾自治性組織從事管理事務(wù)的人員，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。對(duì)選舉工作人員的職務(wù)違法犯罪，監(jiān)察委依法調(diào)查處置，對(duì)選民、代表、候選人的違法犯罪和選舉爭(zhēng)議，分別移交主管機(jī)關(guān)調(diào)查處理并跟蹤監(jiān)督。

5.完善權(quán)利救濟(jì)。選舉權(quán)利作為公法上的權(quán)利，其訴訟案件理論上宜由憲法法院或憲法法庭審理裁決。為實(shí)施全面有效的保護(hù)，考慮現(xiàn)行體制和節(jié)約司法資源，建議在法院內(nèi)設(shè)專門的憲法法庭或選舉法庭，明確訴前須經(jīng)選舉機(jī)構(gòu)裁決爭(zhēng)議的前置程序，把未列入選民名單、候選人資格、選舉效力、當(dāng)選效力爭(zhēng)議等均納入訴訟范圍。

6.實(shí)施選舉評(píng)價(jià)。政治建設(shè)如同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)同等重要，我國人大選舉工作普遍虛化，根源之一就是缺乏選舉評(píng)價(jià)約束機(jī)制，缺乏像抓經(jīng)濟(jì)工作具體實(shí)在的抓手。應(yīng)借鑒精神文明建設(shè)等領(lǐng)域做法，建立由上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各界參與、獨(dú)立第三方實(shí)施的評(píng)價(jià)機(jī)制，圍繞選區(qū)合理性、選民登記率、知情率、參選率、代表結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性、有序性、違法違紀(jì)、滿意率等指標(biāo)，采取定量定性結(jié)合分析方法，形成一套科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，定期對(duì)選舉過程、效能綜合評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果作為督導(dǎo)、考核、推動(dòng)人大選舉工作的“約束”依據(jù)，促使選舉“脫虛向?qū)崱?，?shí)現(xiàn)公民選舉權(quán)利同步發(fā)展。

（三）創(chuàng)新應(yīng)用選舉技術(shù)

互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、移動(dòng)通信等現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展，以及電腦、手機(jī)的普及應(yīng)用，為改進(jìn)選舉方法技術(shù)創(chuàng)造了廣闊空間，極大地助力未來節(jié)約成本、提高效能、穩(wěn)定參選率，有效保障公民選舉知情權(quán)、投票權(quán)、競(jìng)選權(quán)，防止人工失誤和暗箱操作。

1.關(guān)于信息公開。結(jié)合傳統(tǒng)媒介宣傳、召開會(huì)議、張貼告示、當(dāng)面通知等形式，開設(shè)選舉網(wǎng)站，利用電話、手機(jī)短信和QQ、微信等新媒介，全過程、全覆蓋披露所有應(yīng)公開的選舉信息，克服信息閉塞、不對(duì)稱的流弊。

2.關(guān)于選民登記。直接選舉不局限常用的被動(dòng)式人工“固定登記”、發(fā)放選民證模式，可并行選民主動(dòng)式的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名登記，經(jīng)選區(qū)網(wǎng)上審核確認(rèn)資格后自行打印領(lǐng)取電子選民證。選民信息庫自動(dòng)生成，長期保存有效，方便后續(xù)“三增三減”的變動(dòng)維護(hù)。

3.關(guān)于投票計(jì)票。目前人大選舉采取設(shè)立投票站、召開選舉大會(huì)、流動(dòng)票箱三種投票方式，大多是人工寫票計(jì)票，少數(shù)高層級(jí)間接選舉實(shí)行人工寫票、離線掃描儀讀計(jì)票或在線電子票箱讀計(jì)票。今后，選舉技術(shù)可期換代升級(jí)：針對(duì)代表集中、規(guī)模不大、會(huì)場(chǎng)相對(duì)封閉的間接選舉，宜廣泛采用電子票箱方式，人工寫票、機(jī)讀計(jì)票，或者安裝智能電子投票系統(tǒng)，投票人只要在座位上操作選舉器，即可完成投票和實(shí)時(shí)計(jì)票，即刻顯示結(jié)果；針對(duì)選區(qū)和選民分散的直接選舉，除沿用人工寫票計(jì)票、人工寫票機(jī)讀計(jì)票和智能電子投票系統(tǒng)外，還可視情推行網(wǎng)絡(luò)選舉，開發(fā)利用手機(jī)app專用平臺(tái)、微信工具和登錄選舉網(wǎng)站，在完成選民身份資格驗(yàn)證后，即可投票選舉，且能現(xiàn)場(chǎng)電視直播、網(wǎng)絡(luò)直播，當(dāng)然這是在前期網(wǎng)絡(luò)登記選民的基礎(chǔ)上配套適用的。網(wǎng)絡(luò)選舉，將使流動(dòng)人員因交通不便、人戶分離、遠(yuǎn)程異地而不能到場(chǎng)選舉的難題迎刃而解，并在未來可能的設(shè)區(qū)市人大直選中凸顯優(yōu)勢(shì)。此外，還可將日臻成熟的人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用于選民登記、選舉投票環(huán)節(jié)，加強(qiáng)選舉的真實(shí)性、便捷性。以上新式方法技術(shù)，有些已在國外選舉和我國滬、浙、川等地局部基層自治選舉中初步實(shí)踐[11]，有些則屬于設(shè)計(jì)構(gòu)想。需要指出的是，現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在人大選舉的創(chuàng)新應(yīng)用，須以嚴(yán)密的安全性、準(zhǔn)確性、唯一性、匿名性、可驗(yàn)證性為前提。

（四）有序推進(jìn)選舉實(shí)踐

民主價(jià)值規(guī)范不等于政治生活現(xiàn)實(shí)，法律永遠(yuǎn)是實(shí)踐而非邏輯，選舉權(quán)利不可能直接從知識(shí)和制度中獲得，實(shí)現(xiàn)的途徑仍是豐富生動(dòng)的選舉實(shí)踐。

1.始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)行憲法把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征”載入正文，黨章明確“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國特色社會(huì)主義民主政治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三結(jié)合原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮定方向、控大局、穩(wěn)秩序的根本保證作用，對(duì)于人大選舉活動(dòng)的順利進(jìn)行和公民自由高效地行使選舉權(quán)利，意義重大。誠然，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能替代權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，尤其在醞釀推薦代表和官員候選人時(shí)，體現(xiàn)組織意圖要廣泛民主協(xié)商，在選舉投票時(shí)可宣傳引導(dǎo)而不可強(qiáng)制干預(yù)。

2.充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用。雖然適格公民是選舉權(quán)利的主體，但人大選舉是權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下由選舉機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施的，其工作是否周密到位很大程度影響選舉權(quán)利的正常行使。選舉權(quán)利不會(huì)簡單的自然生長、水到渠成，至少在現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)一段時(shí)期，依然要靠自上而下的組織動(dòng)員、創(chuàng)造條件和提供幫助來實(shí)現(xiàn)，爾后逐漸向自愿自主參選過渡。在發(fā)展公民選舉權(quán)利的進(jìn)程中，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)建設(shè)者、維護(hù)者、促進(jìn)者的重要角色，不可妄自菲薄、弱化職責(zé)。

3.穩(wěn)控權(quán)利的發(fā)展進(jìn)程。選舉權(quán)利發(fā)展，對(duì)國家治理提出了更高要求，表現(xiàn)在國家承擔(dān)保障的責(zé)任義務(wù)加大，公權(quán)力運(yùn)行受到較多的制約，但權(quán)利也是有條件和邊界的，必須依法享有、行使，不可能無限擴(kuò)張，由此需要在發(fā)展權(quán)利和運(yùn)行公權(quán)力間保持必要的張力，尋求適度平衡，否則會(huì)危害國家政治秩序和社會(huì)穩(wěn)定，失序失范。同時(shí)，權(quán)利發(fā)展進(jìn)程應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)，把好方向、力度和節(jié)奏。對(duì)于一些改革創(chuàng)新舉措，要按先局部后全面、先試點(diǎn)后推廣、先基層實(shí)踐后國家立法的時(shí)序施行，切忌一蹴而就，欲速則不達(dá)。