論違法行政行為內(nèi)部檢舉制度的構(gòu)建
——以行政權(quán)力控制“內(nèi)外聯(lián)動”為視角

邱奕夫

（西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

一、問題的提出

行政內(nèi)部檢舉是行政機關(guān)公務(wù)員行使檢舉權(quán)的具體表現(xiàn)，是指行政機關(guān)公務(wù)員作為內(nèi)部人員檢舉所在機關(guān)及機關(guān)內(nèi)其他工作人員的違法失職行為。根據(jù)檢舉對象的不同，其可以進(jìn)一步區(qū)分為對行政機關(guān)違法行政行為①的檢舉，以及對行政機關(guān)公務(wù)員違法失職行為的檢舉。

出于兩方面的考量，本文將重點關(guān)注違法行政行為內(nèi)部檢舉：一方面，在關(guān)于“檢舉”的理論研究與實踐中，“對人檢舉”幾乎占據(jù)了全部，而“對機關(guān)檢舉”關(guān)注不足。目前中央層面的檢舉規(guī)范——《人民檢察院舉報工作規(guī)定》《最高人民檢察院、公安部、財政部關(guān)于保護(hù)、獎勵職務(wù)犯罪舉報人的若干規(guī)定》均強調(diào)對國家工作人員違法失職行為的檢舉。行政行為作為行政權(quán)的直接表現(xiàn)形式，直接作用于相對人，與個人行為有著完全不同的機理，針對違法行政行為的檢舉無論對于控制行政權(quán)力抑或保護(hù)私主體權(quán)益均具有無可替代的作用。另一方面，內(nèi)部檢舉行為的實施主體具有特殊的內(nèi)部性特征，這種內(nèi)部性特征使公務(wù)員便于獲取違法信息的同時也易于受到報復(fù)性侵害，需要特別的保護(hù)機制。這些優(yōu)勢和缺陷均被掩蓋于傳統(tǒng)外部檢舉的討論之中，亟待關(guān)注。

本文重點從行政權(quán)力控制角度對違法行政行為內(nèi)部檢舉進(jìn)行。當(dāng)前世界各國的行政權(quán)力運行已呈現(xiàn)出空前的復(fù)雜性，在我國的情況更是如此，單一的內(nèi)部控制或外部控制理論與實踐已經(jīng)無法滿足控制行政權(quán)力的實際需要，對于行政權(quán)力的控制亟須實現(xiàn)一種內(nèi)部控制與外部控制的“聯(lián)動”。本文以這種行政權(quán)力控制“內(nèi)外聯(lián)動”為視角，從宏觀和微觀兩個層面對當(dāng)前我國如何構(gòu)建違法行政行為內(nèi)部檢舉制度進(jìn)行分析研究。

二、宏觀層面視角：行政自制與行政外制

（一）作為行政自制的違法行政行為內(nèi)部檢舉制度

1.行政自制理念的提出

“行政自制”亦稱為“行政權(quán)的自我控制”或“行政自我規(guī)制”，在我國最先由關(guān)保英教授提出，即“行政權(quán)在運行過程中通過其內(nèi)部的各種機制進(jìn)行調(diào)節(jié)，使內(nèi)部的各種關(guān)系得到合理搭配、和諧共處，并在發(fā)生阻滯的情況下通過內(nèi)部的救濟(jì)機制便可排除運行障礙的行政權(quán)控制形式?！保?］其后在崔卓蘭教授等人倡導(dǎo)發(fā)展下，行政自制理念在我國行政法學(xué)界引起了較大范圍的研究討論并具備了一定的制度內(nèi)涵［2］。目前對于“行政自制”已經(jīng)形成較為統(tǒng)一的共識：“行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設(shè)機制。”［2］

相較于美國行政法上的行政自制理念，即“在不存在諸如法律之類的強制要求時，行政機關(guān)為約束自身裁量權(quán)所采取的行動”［3］，我國行政自制理念在內(nèi)容上更為豐富：我國行政自制不僅包括事前的自我預(yù)防，還包括事后的自我發(fā)現(xiàn)、遏制和糾正；在控制對象上不局限于行政裁量行為，包含了行政權(quán)力行使的所有形式。

法治背景的不同引發(fā)了中美“行政自制”內(nèi)容上存在部分不同，但二者共享著相同的價值目的，即規(guī)范和控制行政權(quán)力；共享著行政自制的核心特征“自我”，即權(quán)力控制主體與權(quán)力行使主體具有同源性，均屬于行政系統(tǒng)；共享著行政自制的主動性特征，即權(quán)力控制的啟動、發(fā)展和終止均發(fā)生于行政系統(tǒng)內(nèi)部。行政自制的表現(xiàn)形式可以是單一行政主體的控制，也可以是多行政主體的控制；后者包括了上級機構(gòu)對下級機構(gòu)的控制、下級機構(gòu)對上級機構(gòu)的控制、不同行政職能的平衡控制［1］。目前學(xué)界認(rèn)為具有行政自制性質(zhì)的具體制度包括了行政裁量基準(zhǔn)制度、重大行政決策合法性審查制度、行政責(zé)任清單制度等［4-6］。

2.違法行政行為內(nèi)部檢舉制度的定性

從目前學(xué)界的討論來看，違法行政行為內(nèi)部檢舉制度的行政自制屬性未被發(fā)掘，一方面由于針對該行為和制度本身的研究并不多見，另一方面，僅有的研究主要以公民檢舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)為研究視角［7-8］，未重視行政機關(guān)公務(wù)員作為內(nèi)部人員身份上的特殊性。違法行政行為內(nèi)部檢舉制度具有行政自制性質(zhì)，其具有通過行政機關(guān)公務(wù)員對違法行政行為的檢舉告發(fā)，控制行政權(quán)力的規(guī)范行使的價值。

違法行政行為內(nèi)部檢舉制度首先具有行政自制的核心特征——權(quán)力控制主體和權(quán)力行使主體一體化。行政機關(guān)公務(wù)員身份上的特殊性，使其職務(wù)行為被組織吸收，成為組織行為。通過對其檢舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利基礎(chǔ)的回溯，可以看出行政機關(guān)公務(wù)員檢舉機關(guān)的違法行為具有保護(hù)公共利益目的屬性，與行政機關(guān)的設(shè)立目的具有統(tǒng)一性。同時，行政機關(guān)公務(wù)員更是利用其身份上的特殊性以及職務(wù)上的便利性，獲取準(zhǔn)確、隱蔽的違法行政行為信息，從宏觀層面不難看出公務(wù)員所實施的行政內(nèi)部檢舉行為也是一種組織行為，是組織自我糾錯的行為。其次，違法行政行為內(nèi)部檢舉制度具有主動性特征。違法行政行為內(nèi)部檢舉由行政機關(guān)公務(wù)員自行判斷啟動，檢舉信息由本行政機關(guān)或其他行政機關(guān)接收處理并促使原行政機關(guān)變更或撤銷違法行政行為，整個過程在行政系統(tǒng)內(nèi)部完成，無須借助第三方。此外，違法行政行為內(nèi)部檢舉制度還有我國行政自制的獨特內(nèi)容特征，即在權(quán)力控制上不僅僅是事前預(yù)防性的，還是事后糾正性的，是真正的“自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯”。

具有行政自制性的違法行政行為內(nèi)部檢舉制度，具有行政自制的控權(quán)優(yōu)勢。首先，低成本。違法行政行為內(nèi)部檢舉制度具有行政系統(tǒng)內(nèi)部的主動性，相比于司法等外部監(jiān)督力量的行使具有較低的公共成本。其次，專業(yè)性與準(zhǔn)確性。行政機關(guān)公務(wù)員憑借其對行政事務(wù)的專業(yè)知識，可以更為準(zhǔn)確地判斷行政行為的合法性。第三，前攝性。雖然違法行政行為內(nèi)部檢舉是一種事后的糾錯行為，但是其可以發(fā)生在行政行為出現(xiàn)違法性偏差到對外部產(chǎn)生效力的整個過程中，雖不能預(yù)先但可以提前揭露行政機關(guān)的違法行為，避免對外產(chǎn)生重大不利影響后被動的救濟(jì)局面。

（二）我國行政外制現(xiàn)狀

與行政自制相對的是“行政外制”，即對行政權(quán)力的外部控制，也是傳統(tǒng)行政法學(xué)關(guān)注的行政權(quán)力控制體系的面向。世界各國較為相似的“行政外制”是立法與司法對行政權(quán)力的控制。近代以來，世界范圍內(nèi)國家普遍進(jìn)入“行政國”階段，行政權(quán)力急劇膨脹，導(dǎo)致傳統(tǒng)的行政外制控制力短缺。例如美國“現(xiàn)在議會和法院根本無法完成控制任務(wù)，所以應(yīng)更多地關(guān)注行政機關(guān)的自我控制”［9］。與美國傳統(tǒng)外部控制力量無法勝任之后走向行政機關(guān)內(nèi)部自我控制不同，在我國人民代表大會制度下“一府兩院一委”的政治體制結(jié)構(gòu)，繼續(xù)發(fā)展和完善既有行政外制體系成為可能。除了傳統(tǒng)的立法和司法監(jiān)督外，我國當(dāng)前已形成了穩(wěn)定和有效的檢察與監(jiān)察機關(guān)的行政權(quán)力外部控制力量。

檢察機關(guān)作為我國法律監(jiān)督機關(guān)的立法表述最早出現(xiàn)于1979年的《人民檢察院組織法》，并在1982年得到憲法層面的確認(rèn)。但在法律監(jiān)督機關(guān)于1979年成為法律概念之前，其作為中文獨有的法學(xué)概念，已存在了近三十年之久；該概念雖然最初用以描述蘇聯(lián)檢察機關(guān)的性質(zhì)，但1949年以后特別是1954年以后中國檢察制度的發(fā)展總體上與“法律監(jiān)督”所表達(dá)的理念與制度保持一致［10］。因而長久以來基于法律監(jiān)督機關(guān)地位，檢察機關(guān)對行政機關(guān)的權(quán)力行為具有監(jiān)督職能，但這種行政檢察監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式和重點處在不斷地在發(fā)展與完善之中。黨的十八屆四中全會明確提出了“違法行政行為檢察監(jiān)督”“行政強制措施檢察監(jiān)督”“行政檢察公益訴訟”等行政檢察監(jiān)督改革任務(wù)后，檢察機關(guān)最終得基于法律監(jiān)督職能對行政行為直接進(jìn)行監(jiān)督，“新時代行政檢察監(jiān)督演變?yōu)闄z察機關(guān)對法院行使行政審判權(quán)和行政機關(guān)行使行政權(quán)的一項監(jiān)督制度。”［11］

國家監(jiān)察體制改革開啟于2016年11月北京市、山西省、浙江省的試點工作，其整合了原先分散的執(zhí)法監(jiān)督力量。國家監(jiān)察體制的最早表述，可以追溯到習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會明確提出的“形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”，隨著改革的推進(jìn)，后期國家監(jiān)察機關(guān)的職能明確為“對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督”。

隨著檢察公益訴訟和國家監(jiān)察體制改革的全面落實、改革成果的立法固定化，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》《行政訴訟法》《監(jiān)察法》的規(guī)定，檢察與監(jiān)察機關(guān)在行政權(quán)力外部監(jiān)督上的分工與協(xié)作關(guān)系已經(jīng)明晰：檢察機關(guān)側(cè)重對行政行為進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)察機關(guān)則側(cè)重對具體行使公權(quán)力的行政機關(guān)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督；而由于作為組織行為的行政行為最終將由作為組織成員的公務(wù)員作出，檢察監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督存在密切的配合關(guān)系，共同監(jiān)督、控制行政權(quán)力的合法行使。檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的“聯(lián)動”也有助于彌補檢察機關(guān)職能調(diào)整后進(jìn)行行政檢察監(jiān)督剛性不足的缺陷。

（三）違法行政行為內(nèi)部檢舉制度與行政檢察監(jiān)督制度的銜接

1.行政自制與外部控制優(yōu)勢互補

雖然具有行政自制性的違法行政行為內(nèi)部檢舉制度具有眾多優(yōu)勢，但其自我監(jiān)督性必然帶來的監(jiān)督主體獨立性不足會引發(fā)一系列問題。例如其會引發(fā)結(jié)果公正性問題，行政系統(tǒng)內(nèi)部可能會趨于保守地維護(hù)原有行為，也會引發(fā)社會信服力和社會影響力問題。這些都說明了“僅僅通過行政自我規(guī)制來實現(xiàn)行政法治，是一項不可能完成的任務(wù)。對行政自我規(guī)制應(yīng)該寄予厚望，卻不能完全依賴于它”［12］。相同的是在外部控制上，側(cè)重于針對行政行為的行政檢察監(jiān)督制度也存在不足。與違法行政行為數(shù)量相比較，檢察機關(guān)獲取違法行政行為信息的數(shù)量十分有限，進(jìn)而后續(xù)的行政檢察監(jiān)督總量也非常有限。例如在行政公益訴訟試點工作中，“案件線索數(shù)量有限則又反映了各地檢察機關(guān)在試點工作中普遍所存在的案件線索發(fā)現(xiàn)難的問題?！保?3］該問題到目前為止也并未有很好地解決機制。

行政自我規(guī)制與外部控制應(yīng)當(dāng)緊密銜接、優(yōu)勢互補。作為行政自制的違法行政行為內(nèi)部檢舉制度能為行政檢察監(jiān)督提供豐富、準(zhǔn)確地線索，后者高度的獨立性與控權(quán)性也能夠為前者提供一個公正的處理過程和結(jié)果。違法行政行為內(nèi)部監(jiān)督制度應(yīng)與行政檢察監(jiān)督制度相銜接，構(gòu)成違法行政行為內(nèi)部檢舉的外部銜接制度，形成行政權(quán)力控制的“內(nèi)外聯(lián)動”。

2.違法行政行為內(nèi)部檢舉的外部銜接制度

違法行政行為內(nèi)部檢舉可以為行政檢察監(jiān)督提供線索，檢察機關(guān)收到檢舉信息后進(jìn)行相應(yīng)處理并進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排②，檢察機關(guān)處理和監(jiān)督的具體方式包括了督促起訴、檢察建議，并要求行政機關(guān)收到檢察建議書、督促起訴意見書等法律文書后一定的期限內(nèi)書面回復(fù)辦理情況。遺憾的是與行政檢察公益訴訟的蓬勃發(fā)展相比，這種單純的違法行政行為檢察監(jiān)督的發(fā)展“后勁不足”，此次《檢察院組織法》修改過程中，檢察機關(guān)的“違法行政行為檢察監(jiān)督”職能幾經(jīng)周折最終也未能寫入組織法。

違法行政行為檢察監(jiān)督與行政檢察公益訴訟關(guān)系緊密，公益訴訟的訴前程序在一定程度上兼容了單純的違法行政行為檢察監(jiān)督：檢察機關(guān)提起公益訴訟，首先必須通過訴前程序?qū)z察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為提出建議并督促其糾正。因此在行政檢察公益訴訟制度下，違法行政行為內(nèi)部檢舉為檢察機關(guān)提供了行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為、并致使公共利益受到侵害的線索。接收到相關(guān)的檢舉信息后，檢察機關(guān)調(diào)查核實信息，并決定是否啟動公益訴訟訴前程序：發(fā)出檢察建議要求行政機關(guān)糾正其違法行為或者履行法定職責(zé)并對行政機關(guān)回復(fù)進(jìn)行審查和跟蹤監(jiān)督。并以公益訴訟相同的標(biāo)準(zhǔn)決定是否啟動后續(xù)的訴訟程序，由法院最終對行政行為的合法性進(jìn)行最后的判斷。

但由于行政檢察公益訴訟有適用領(lǐng)域的限制，公益訴訟訴前程序并無法完全將違法行政行為檢察監(jiān)督吸收進(jìn)來。在行政檢察公益訴訟適用領(lǐng)域以外，違法行政行為內(nèi)部檢舉僅能與前述單純的違法行政行為檢察監(jiān)督進(jìn)行銜接，而后續(xù)并無“提起公益訴訟”作為保障，存在監(jiān)督剛性不足的問題。因此在行政檢察監(jiān)督內(nèi)部，根據(jù)行政行為領(lǐng)域的不同，目前的違法行政行為內(nèi)部檢舉分別與違法行政行為檢察監(jiān)督和檢察公益訴訟相銜接，該銜接也有待后續(xù)的“檢察建議剛性提升”或“行政檢察公益訴訟適用領(lǐng)域擴(kuò)充”等的開展進(jìn)而完善。

雖然監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督側(cè)重于對行使行政權(quán)力的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，但如前所述，作為行政權(quán)力外部控制的檢察監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督之間也應(yīng)該實現(xiàn)“聯(lián)動”。檢察機關(guān)在接收違法行政行為檢舉信息的過程中，如果涉及公務(wù)員職務(wù)違法犯罪的，應(yīng)及時將有關(guān)信息移送監(jiān)察機關(guān)處理。

3.外部銜接制度的調(diào)整

違法行政行為內(nèi)部檢舉的外部銜接制度實現(xiàn)了行政權(quán)力控制的“內(nèi)外聯(lián)動”，但同時會使行政自制原有的優(yōu)勢喪失。違法行政行為內(nèi)部檢舉的外部銜接需要進(jìn)一步的精細(xì)化制度調(diào)整，以平衡好各種優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補而不是缺點疊加。

在設(shè)置外部化檢舉渠道的同時，應(yīng)該保留行政系統(tǒng)內(nèi)部檢舉渠道的設(shè)置。內(nèi)部檢舉渠道可以進(jìn)一步分為行為機關(guān)外部和行為機關(guān)內(nèi)部的檢舉渠道。前者根據(jù)行政管理體制具體情況，可以向同級人民政府或上級機關(guān)檢舉；后者則基于《公務(wù)員法》規(guī)定的“對機關(guān)工作批評和建議”的公務(wù)員權(quán)利，將問題的發(fā)現(xiàn)、提出和解決整個過程完成于行為機關(guān)內(nèi)部。多元化的檢舉渠道，可以為公務(wù)員提供一個選擇的空間，無須在任何情況下均使用較為消耗時間和成本的外部檢舉途徑。在檢舉過程中，公務(wù)員可以根據(jù)實際情況綜合考慮案件的公共利益侵害程度、社會影響力、時間的緊迫性，選擇合適的檢舉渠道以達(dá)到最佳的檢舉效果。

此外，應(yīng)該調(diào)整外部監(jiān)督范圍與內(nèi)部檢舉對象相對應(yīng)。在行政行為形式論的長久影響下，外部權(quán)力監(jiān)督方面會更加關(guān)注行政行為的結(jié)果，而將過程性行政行為歸屬于內(nèi)部行政行為范疇，由行政機關(guān)內(nèi)部自行監(jiān)督和處理，或者在行為的“下游”處進(jìn)行事后的把控。如果外部權(quán)力監(jiān)督一味地關(guān)注行為的結(jié)果，則違法行政行為內(nèi)部檢舉提前發(fā)現(xiàn)問題和揭露問題的前攝性優(yōu)勢將在處理問題階段喪失。內(nèi)部行政行為也長期被排除于外部權(quán)力監(jiān)督控制之外。但內(nèi)部行為很大程度上會外化影響公共利益。內(nèi)部檢舉制度立法化的國家，均將過程行政行為和內(nèi)部行政行為納入檢舉和處理的范圍。作為直接的外部銜接的行政檢察監(jiān)督制度，應(yīng)對過程性行政行為和內(nèi)部行政行為進(jìn)行監(jiān)督，銜接好各階段、各類型違法行政行為內(nèi)部檢舉，這也是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的憲法要求。

三、微觀層面視角：內(nèi)部控制與外部控制

行政倫理學(xué)關(guān)注行政權(quán)力的實際行使者，強調(diào)行使行政權(quán)力的行政官員應(yīng)富有責(zé)任感，作出負(fù)責(zé)任的行為。行政倫理學(xué)發(fā)展出了“主觀責(zé)任感”與“客觀責(zé)任感”兩套責(zé)任理論，并在此基礎(chǔ)上提出“內(nèi)部控制機制”（internal check）與“外部控制機制”（external check）兩套權(quán)力行為控制機制，提供了一種對行政權(quán)力控制的微觀層面視角。因此，借助行政倫理學(xué)的理論視角，可以對違法行政行為內(nèi)部檢舉制度進(jìn)行一個更加深層次、精細(xì)化的探究。

（一）行政倫理學(xué)內(nèi)外部控制之爭

思想淵源上，行政倫理學(xué)中的內(nèi)部控制與外部控制之爭，源于卡爾·弗雷德里奇（Carl Friedrich）和赫爾曼·芬納（Herman Finer）在20世紀(jì)30年代的一場爭論。

在“如何保證公共組織中公務(wù)員作出負(fù)責(zé)任的行為”這個問題上，芬納主張外部控制的重要性?！皼]有懲罰性的外部控制，公務(wù)員就難免會出現(xiàn)責(zé)任或義務(wù)未履行、瀆職或越權(quán)履行等行為?！狈壹{認(rèn)為應(yīng)以提高對公務(wù)員的法律控制并改變法律責(zé)任策略，或者有效利用科層制下組織內(nèi)部的紀(jì)律，作為保證公務(wù)員作出負(fù)責(zé)任的行為的途徑［14］。

弗雷德里奇則認(rèn)為內(nèi)部控制相較于外部控制更具決定性?！柏?fù)責(zé)任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種心理因素?！备ダ椎吕锲嫠^的心理因素即為一種內(nèi)部控制，是公務(wù)員對“技術(shù)知識”的內(nèi)化，也是對“公眾情感”的一種積極的、敏銳的把握。弗雷德里奇代表的內(nèi)部控制理論，試圖通過訓(xùn)練和職業(yè)性社會化過程來培養(yǎng)和強化公務(wù)員的職業(yè)服務(wù)水平，培養(yǎng)內(nèi)部控制力［15］。

在爭論過程中兩種理論的支持者容易偏執(zhí)一方，形成二元對立的局面。但偏執(zhí)任一理論均會與現(xiàn)實不符：外部控制理論忽視了公務(wù)員個人的主觀能動性，內(nèi)部控制理論則無視了公務(wù)員處在外部環(huán)境中以及環(huán)境對其行為產(chǎn)生影響的客觀事實。不難看出，內(nèi)部控制與外部控制理論并非無法兼容，在外部控制與內(nèi)部控制共同作用下，能更加充分保證公務(wù)員作出負(fù)責(zé)任的行為。行政倫理學(xué)家?guī)扃暌舱J(rèn)為“現(xiàn)實的要求是將這兩個方法融合成一個方案，以期在特定的時間、精力、人力等限定條件下時間最負(fù)責(zé)任的行為。”［16］

在以這種微觀層面權(quán)力控制“內(nèi)外聯(lián)動”視角對違法行政行為內(nèi)部檢舉制度進(jìn)行審視之前，還必須明確的是：所謂負(fù)責(zé)任的行為具體包括了積極作為負(fù)責(zé)任的行為和消極不作為不負(fù)責(zé)任的行為，不管是內(nèi)部控制還是外部控制對于前者更多表現(xiàn)為一種正向激勵，而對于后者則更多表現(xiàn)為反向抑制。違法行政行為內(nèi)部檢舉行為旨在糾正行政機關(guān)的違法行為，保護(hù)公共利益不受侵害，屬于一種公務(wù)員應(yīng)積極實施的負(fù)責(zé)任的行為，對于該行為的內(nèi)外部控制更多表現(xiàn)為一種正向激勵。但同時不容忽視的是，外部控制相較于內(nèi)部控制有著更為悠久的實踐，相較于晚近才引起關(guān)注的內(nèi)部控制，外部控制有著更為堅實基礎(chǔ)和復(fù)雜既有框架，因此對于違法行政行為內(nèi)部檢舉的外部控制，不免會涉及對既有外部控制的反向抑制。

（二）違法行政行為內(nèi)部檢舉之內(nèi)部控制

1.內(nèi)部控制措施及其在我國的現(xiàn)狀

根據(jù)前述內(nèi)部控制理論，對公務(wù)員實施違法行政行為內(nèi)部檢舉進(jìn)行內(nèi)部控制，主要通過對公務(wù)員進(jìn)行行政倫理培訓(xùn)的方式，以提高公務(wù)員的倫理自主性，使公務(wù)員能夠積極主動實施行為。但這種公務(wù)員行政倫理培訓(xùn)在我國的開展情況并不理想：雖然2016年人力資源社會保障部、國家公務(wù)員局頒布的《“十三五”行政機關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)綱要》明確要求“將職業(yè)道德教育作為公務(wù)員初任、任職、在職培訓(xùn)的必修內(nèi)容，納入各級行政學(xué)院等培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)課程?！痹缭?011年，國家公務(wù)員局也已制定《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》，但現(xiàn)實情況是，“受技術(shù)主義和管理主義等因素的影響，大多數(shù)的部門和地區(qū)對政治理論培訓(xùn)和專業(yè)知識培訓(xùn)特別重視，對公務(wù)員倫理培訓(xùn)的關(guān)注明顯不足，甚至存在著倫理培訓(xùn)走過場的現(xiàn)象。”［17］行政倫理培訓(xùn)在公務(wù)員培訓(xùn)中的實質(zhì)性缺失，造成了我國培養(yǎng)公務(wù)員行為內(nèi)部控制機制的缺失，欲通過行政倫理培訓(xùn)來激勵行政機關(guān)公務(wù)員自主實施違法行政行為內(nèi)部檢舉存在“先天不足”。

2.美國行政倫理培訓(xùn)經(jīng)驗

美國在公務(wù)員行政倫理培訓(xùn)方面有著成熟和可借鑒的經(jīng)驗。美國聯(lián)邦政府道德辦公室（OGE）于1989年成為獨立行政機關(guān)后，主要負(fù)責(zé)為政府培養(yǎng)具有高倫理標(biāo)準(zhǔn)的公務(wù)員以增強公眾對政府公正、誠實執(zhí)法的信心。聯(lián)邦政策要求行政機關(guān)公務(wù)員每年至少接受一個小時的倫理培訓(xùn)，這些倫理培訓(xùn)具體由每個行政機關(guān)的“指定倫理官員”負(fù)責(zé)。作為OGE組成部門的計劃顧問部門則負(fù)責(zé)為各行政機關(guān)的“指定倫理官員”提供培訓(xùn)。每節(jié)倫理培訓(xùn)課程持續(xù)三個半小時，由OGE的管理分析師和律師進(jìn)行團(tuán)隊教學(xué)，教學(xué)形式多樣化，結(jié)合了講座授課、錄像帶和幻燈片觀看、案例學(xué)習(xí)等［18］。經(jīng)過培訓(xùn)的“指定倫理官員”可以用OGE開發(fā)的一系列教育和培訓(xùn)產(chǎn)品，來對所負(fù)責(zé)的行政機關(guān)公務(wù)員進(jìn)行年度倫理培訓(xùn)。

除了政府部門，專業(yè)協(xié)會也為美國行政機關(guān)公務(wù)員提供專業(yè)的倫理培訓(xùn)。例如，美國公共行政協(xié)會（ASPA）認(rèn)為規(guī)劃一個倫理思考指導(dǎo)，用以指導(dǎo)公共行政人員的實務(wù)操作，要比起草一部“倫理法規(guī)”重要得多。美國公共行政協(xié)會出版的《實施ASPA倫理規(guī)制：工作手冊和評估指南》更是直接涉及了“我忠誠于公共組織的使命和目標(biāo)還是忠于組織的官僚體制？”“如果我發(fā)現(xiàn)組織的錯誤行為，我是否向組織內(nèi)的某些人員報告？”“在什么情況下我應(yīng)該將組織的錯誤行為向第三方揭露？”等一系列內(nèi)部檢舉的問題的分析。［19］公務(wù)員可以對這些問題進(jìn)行思考、反思和討論，這種反思和討論將有助于以職業(yè)價值和道德水平的形式培養(yǎng)內(nèi)部控制力。

3.我國行政倫理培訓(xùn)的完善

在我國，欲通過行政倫理培訓(xùn)加強行政機關(guān)公務(wù)員實施違法行政行為內(nèi)部檢舉的內(nèi)部控制，需要完善現(xiàn)有的行政倫理培訓(xùn)制度。但與美國情況不同的是，我國雖然已經(jīng)存在不少的外部行政倫理規(guī)范，但這些倫理規(guī)范并未達(dá)到理想的體系化水平，現(xiàn)有規(guī)范效力位階低，內(nèi)容較為原則不具操作性。因此，我國公務(wù)員行政倫理培訓(xùn)模式宜采取“誠實倫理”（integrity ethics）培訓(xùn)模式，不宜采取“合規(guī)倫理”（compliance ethics）培訓(xùn)模式③?！昂弦?guī)倫理”培訓(xùn)模式下，公務(wù)員倫理水平會停留在一個不違法的低標(biāo)準(zhǔn)層次，原則性的倫理規(guī)范最終導(dǎo)致公務(wù)員在行政倫理上的不作為?！罢\實倫理”培訓(xùn)模式能真正推進(jìn)公務(wù)員由“他制”走向“自制”，實現(xiàn)自我內(nèi)部控制，并積極實施檢舉行政機關(guān)違法行為這種更高層面?zhèn)惱硪蟮男袨椤?/p>

除此之外，美國公務(wù)員行政倫理培訓(xùn)對我國行政倫理培訓(xùn)制度有諸多的啟示：中央與地方層面行政機關(guān)應(yīng)實現(xiàn)聯(lián)動，共同制定行政倫理培訓(xùn)的計劃，共同保障培訓(xùn)的落實。行政倫理培訓(xùn)主體應(yīng)實現(xiàn)多元聯(lián)動，不同性質(zhì)的主體如公務(wù)員管理部門、行政學(xué)院、高校研究機構(gòu)、專業(yè)協(xié)會共同參與培訓(xùn)的設(shè)計和實施。教學(xué)方式應(yīng)具備多樣性，強調(diào)教學(xué)人員與學(xué)習(xí)人員的互動性，使公務(wù)員能夠?qū)嵸|(zhì)性參與進(jìn)來，同時強調(diào)學(xué)習(xí)的情景化，不停留在空洞的理論學(xué)習(xí)。鼓勵行政倫理方面的學(xué)術(shù)研究，及時將研究的最新成果轉(zhuǎn)換為培訓(xùn)課程的內(nèi)容。在整體完善行政倫理培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在具體培訓(xùn)內(nèi)容中增加對違法行政行為內(nèi)部檢舉進(jìn)行專門討論，對其獨特價值進(jìn)行分析，對具體情景和運用進(jìn)行討論，特別是對行為給予正面的評價。缺乏對違法行政行為內(nèi)部檢舉的正確認(rèn)識以及正確的評價，將會嚴(yán)重阻卻公務(wù)員基于內(nèi)部控制積極主動實施。

（三）違法行政行為內(nèi)部檢舉之外部控制

1.行政忠誠異化的破除

根據(jù)加爾布雷斯的“雙峰對稱”理論，“組織只有贏得內(nèi)部對其目標(biāo)的服從時才能贏得外部的服從，外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度?！保?0］作為公權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)順利開展工作的前提就是行政機關(guān)公務(wù)員這種服從式的行政忠誠。行政忠誠不僅是對公務(wù)員道德上的要求，也是法律規(guī)范的明文要求。我國《公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員必須履行“忠于職守，勤勉盡職，服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令”的義務(wù)。行政忠誠還進(jìn)一步要求公務(wù)員應(yīng)“維護(hù)政府的形象”“保守工作秘密”④。因此在常人眼中，公務(wù)員對外揭露行政機關(guān)違法行為似乎已經(jīng)構(gòu)成對上述行政忠誠道德義務(wù)和法律義務(wù)的違反。

從既有行政組織結(jié)構(gòu)、組織文化來看，在行政忠誠行為上外部控制有取代內(nèi)部控制的傾向。事實上這是一種行政忠誠的異化現(xiàn)象，具有十分消極的影響，具體表現(xiàn)在即使是行政機關(guān)實施了錯誤的行為，仍然要求公務(wù)員服從和維護(hù)，公務(wù)員個體倫理自主性喪失，對組織的違法行為緘默不言。即使不是基于“公共選擇理論”的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”認(rèn)為行政組織具有自利性的目標(biāo)，行政組織利益與公共利益存在常態(tài)化的沖突，那么至少在一些偶發(fā)性的違法行政行為上，公務(wù)員基于內(nèi)部控制的主觀責(zé)任與基于外部控制的客觀責(zé)任產(chǎn)生沖突。

通過對我國憲法和法律的分析，不難發(fā)現(xiàn)這種行政忠誠異化之后喪失了合法性基礎(chǔ)?！豆珓?wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員義務(wù)是有位階順序的，忠于憲法、國家、人民優(yōu)先于忠于上級，這也回應(yīng)了《憲法》確立的人民主權(quán)原則和一切國家機關(guān)和國家工作人員為人民服務(wù)的具體要求。此外，《公務(wù)員法》規(guī)定的服從上級同時也強調(diào)了上級決定和命令的“合法性”。行政機關(guān)的設(shè)立目的和工作使命應(yīng)與國家利益、人民利益保持高度一致，在實際工作中產(chǎn)生偶發(fā)性不一致情況時，公務(wù)員應(yīng)優(yōu)先考慮國家利益和人民利益，忠于憲法、國家和人民。

在我國構(gòu)建違法行政行為的內(nèi)部檢舉制度，當(dāng)務(wù)之急是破除這種行政忠誠的異化，我國《公務(wù)員法》僅規(guī)定了公務(wù)員申訴控告的權(quán)力，并未對憲法賦予的檢舉權(quán)利進(jìn)行明確規(guī)定。這導(dǎo)致公務(wù)員針對行政機關(guān)違法行為進(jìn)行的揭發(fā)，容易陷入行政不忠的境地。宜在《公務(wù)員法》第14、15條規(guī)定的公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)中，增加對違法行政行為進(jìn)行檢舉的權(quán)利和義務(wù)，使公務(wù)員易于對當(dāng)前組織文化、組織結(jié)構(gòu)下的行政忠誠異化進(jìn)行破除。

2.內(nèi)部檢舉的程序化

構(gòu)建違法行政行為內(nèi)部檢舉制度，檢舉程序化不可或缺。程序化避免了檢舉過程的“無序”，導(dǎo)致檢舉所揭露的問題無法得到處理，也避免了非善意利用檢舉制度引發(fā)“失序”。

首先，公務(wù)員所檢舉的信息需要滿足一定的條件才能啟動后續(xù)內(nèi)部檢舉程序，即需要設(shè)置“檢舉信息門檻”。檢舉信息門檻宜設(shè)置為“公務(wù)員有合理的理由相信行政機關(guān)進(jìn)行了錯誤的或違法的行為所提供的信息，且不涉及國家秘密”。作為檢舉程序的開端，設(shè)置“檢舉信息門檻”功能在于對檢舉信息進(jìn)行一個初步的篩選，排除明顯無效或無理的檢舉信息，同時及時排除涉及國家秘密、在《保守國家秘密法》保護(hù)范圍內(nèi)的信息，避免國家秘密泄露。

其次，檢舉程序應(yīng)提供不同的檢舉途徑和方式。如前文所述，內(nèi)部檢舉制度應(yīng)為公務(wù)員提供可選擇的外部途徑和內(nèi)部途徑，公務(wù)員根據(jù)實際情況綜合考慮案件的因素選擇檢舉途徑。在檢舉方式上，應(yīng)提供匿名檢舉的方式，從源頭上保護(hù)檢舉人的身份信息，解決檢舉人的后顧之憂。除了直接檢舉方式外，還應(yīng)允許由代理人進(jìn)行的間接檢舉，通過增加檢舉人與被檢舉機關(guān)之間的“信息距離”，保護(hù)檢舉人的身份信息。在具體方式上，應(yīng)為檢舉人提供書面、電話、網(wǎng)絡(luò)等多種檢舉方式。

第三，檢舉信息應(yīng)及時處理及反饋。檢舉信息的處理是內(nèi)部檢舉制度的重要組成部分，檢舉程序應(yīng)在兼容現(xiàn)有外部監(jiān)督制度（如行政檢察監(jiān)督制度）的基礎(chǔ)上，設(shè)置相應(yīng)的期限，督促檢舉信息處理機關(guān)及時處理檢舉信息并及時向檢舉人反饋。

第四，保密措施應(yīng)貫穿整個檢舉程序。一方面是檢舉人的身份信息保密，除非得到檢舉人的同意，檢舉人的身份信息不應(yīng)該對外透露，避免給檢舉人的工作生活帶來不便，也防止被檢舉行政機關(guān)對檢舉人實施報復(fù)行為。另一方面是檢舉信息在調(diào)查處理的特定階段保密，避免被檢舉行政機關(guān)進(jìn)行干擾調(diào)查的活動。

上述對內(nèi)部檢舉程序化的具體要求在最高檢制定的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》已經(jīng)有所體現(xiàn)。但由于該規(guī)定主要針對個人職務(wù)犯罪行為的檢舉，檢舉信息處理對接原檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門，無法直接適用，無法擔(dān)當(dāng)構(gòu)建違法行政行為內(nèi)部檢舉程序的重任。因此，需要一部統(tǒng)一的、包含違法行政行為內(nèi)部檢舉的“檢舉規(guī)范”從立法層面對內(nèi)部檢舉程序進(jìn)行固定。我國人大會議曾兩次提出制定檢舉專門立法的議案，但最終未提上立法日程，整體立法研究和實踐比較滯后。目前加拿大、荷蘭、英國、美國等不少國家已經(jīng)有檢舉專門立法，可供我們學(xué)習(xí)借鑒。

3.保護(hù)機制的引入

保護(hù)檢舉公務(wù)員措施分為事前的預(yù)防措施和事后的救濟(jì)措施。事前的預(yù)防措施主要體現(xiàn)在檢舉程序的設(shè)置上，主要保護(hù)檢舉公務(wù)員的身份信息，使其免于被檢舉機關(guān)的事后報復(fù)以及其他不利影響。如果發(fā)生了被檢舉機關(guān)報復(fù)檢舉人的情況，則內(nèi)部檢舉制度應(yīng)積極為公務(wù)員提供事后的救濟(jì)措施。由于公務(wù)員身份上具有內(nèi)部性，被檢舉機關(guān)對檢舉人的報復(fù)具有了隱蔽性和便捷性，需要為其提供專門的保護(hù)，在此重點對事后救濟(jì)措施進(jìn)行討論。

首先，應(yīng)對報復(fù)行為進(jìn)行一個廣義的定義以應(yīng)對被檢舉機關(guān)報復(fù)行為的多樣性。美國《公務(wù)員改革法》對“人事行為”進(jìn)行詳細(xì)列舉后，將為了報復(fù)公務(wù)員檢舉而進(jìn)行的人事行為歸入十一項“禁止的人事行為”之一，加拿大《公務(wù)員內(nèi)部檢舉保護(hù)法》則概括性地規(guī)定了報復(fù)行為為“對雇傭關(guān)系或工作條件產(chǎn)生不利影響的行為”。上述兩種模式的立法例均廣義定義報復(fù)行為，是對檢舉公務(wù)員進(jìn)行全面的保護(hù)的前提。

其次，應(yīng)由特定機關(guān)負(fù)責(zé)為遭受報復(fù)的公務(wù)員提供救濟(jì)。這種救濟(jì)的處理機關(guān)可以專門設(shè)立，如美國設(shè)立特別檢察官辦公室負(fù)責(zé)對受到報復(fù)的公務(wù)員進(jìn)行救濟(jì)；也可以由已有的公務(wù)員糾紛處理機關(guān)承擔(dān)，例如英國既有的勞動裁判庭承擔(dān)了救濟(jì)被報復(fù)的公務(wù)員的職能。與檢舉途徑可以內(nèi)部化不同，事后救濟(jì)途徑強調(diào)外部化以增加其獨立性和公正性。

第三，救濟(jì)的方式應(yīng)多樣化以根據(jù)不同的情況對公務(wù)員提供最佳的保護(hù)。具體應(yīng)包括恢復(fù)公務(wù)員的工作、職級職務(wù)，賠償檢舉人因報復(fù)行為帶來的經(jīng)濟(jì)損失，適當(dāng)提供補償嘉獎公務(wù)員所作出的英勇行為。當(dāng)原有的公務(wù)員關(guān)系無法恢復(fù)或不宜恢復(fù)，可以根據(jù)當(dāng)事人的意愿調(diào)任至不同的工作單位，但這種調(diào)任應(yīng)考慮公務(wù)員原有的職務(wù)職級、專業(yè)領(lǐng)域，不宜成為變相報復(fù)行為。

第四，應(yīng)對報復(fù)行為的責(zé)任者進(jìn)行處罰和處分。加拿大《公務(wù)員內(nèi)部檢舉保護(hù)法》規(guī)定了對報復(fù)行為責(zé)任者的紀(jì)律性處罰，包括了解雇和撤銷職務(wù)。省級層面除了新不倫瑞克省和紐芬蘭及拉布拉多省，其余各省均規(guī)定了實施報復(fù)性行為的責(zé)任者將受到罰款處罰。這些處罰和處分一方面可以懲戒報復(fù)行為，另一方面也是震懾和預(yù)防報復(fù)行為的發(fā)生。

在我國，內(nèi)部檢舉尚未引起足夠重視，對“何為報復(fù)行為”“報復(fù)行為救濟(jì)機關(guān)”“報復(fù)行為的救濟(jì)方式”等具體問題均未有關(guān)注。目前處理公務(wù)員糾紛的公務(wù)員管理機關(guān)作為報復(fù)行為處理機關(guān)更為合適，且我國《刑法》規(guī)定了“報復(fù)陷害罪”，《公務(wù)員處分條例》規(guī)定了“壓制批評，打擊報復(fù)，扣壓、銷毀舉報信件，或者向被舉報人透露舉報情況”的相應(yīng)處分，但由于缺乏對相關(guān)問題的認(rèn)識和規(guī)定，相關(guān)保護(hù)工作無法很好開展。因此，亟待《檢舉法》的內(nèi)部檢舉部分對報復(fù)行為、公務(wù)員管理機關(guān)的救濟(jì)職責(zé)、救濟(jì)方式、報復(fù)行為的法律責(zé)任等進(jìn)行明文規(guī)定。

（四）小結(jié)

構(gòu)建違法行政行為內(nèi)部檢舉制度應(yīng)實現(xiàn)微觀層面的內(nèi)部控制與外部控制的聯(lián)動。內(nèi)部控制方面，通過公務(wù)員行政倫理培訓(xùn)培養(yǎng)公務(wù)員內(nèi)部控制力，激勵公務(wù)員自主實施違法行政行為內(nèi)部檢舉行為。外部控制方面，通過優(yōu)化外部控制結(jié)構(gòu)即破除行政忠誠異化以及引入新的外部控制因素即引入內(nèi)部檢舉程序規(guī)則和保護(hù)機制，促進(jìn)公務(wù)員便利、安全實施違法行政行為內(nèi)部檢舉行為。良好的外部控制環(huán)境可以增強內(nèi)部控制的效果，有效的內(nèi)部控制也為外部控制輸送動力，二者最終實現(xiàn)一個相互促進(jìn)的效果。

四、結(jié) 語

黨的十九大報告中已經(jīng)明確提出我國要在2035年“基本建成法治國家、法治政府和法治社會”，其中法治政府的建設(shè)是法治總體目標(biāo)的重中之重。十九大報告也指明了新時代加快建設(shè)法治政府的方向和路徑為“推進(jìn)依法行政、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。違法行政行為內(nèi)部檢舉制度，作為依法行政、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新保障，作為一種控制、規(guī)范行政權(quán)力的新途徑，在法治政府建設(shè)過程中應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。但當(dāng)前理論界卻少有相關(guān)討論，實務(wù)界也未有常規(guī)化的實踐，違法行政行為內(nèi)部檢舉制度并未完成系統(tǒng)化構(gòu)建，這也是本文寫作的初衷。本文從宏觀和微觀層面，反思了行政權(quán)力內(nèi)部控制與外部控制的有關(guān)理論和現(xiàn)狀，以行政權(quán)力控制“內(nèi)外聯(lián)動”為視角，對構(gòu)建違法行政行為內(nèi)部檢舉制度提出初步設(shè)想。違法行政行為內(nèi)部檢舉制度及其相關(guān)細(xì)節(jié)問題有待學(xué)界同仁共同討論。

注 釋

①本文使用“違法行政行為”一詞是指行政主體違反行政法律規(guī)范的行為，根據(jù)通說其區(qū)別于“行政違法行為”，后者指行政法律關(guān)系主體違反行政法律規(guī)范的行為，違法主體既可以是行政主體,也可以是行政相對人。

②最高人民檢察院民事行政檢察廳《關(guān)于開展人民檢察院對履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政該違法行為進(jìn)行監(jiān)督試點工作的意見》。

③該分類方法由美國行政倫理學(xué)者卡羅爾·劉易斯提出：“合規(guī)倫理”培訓(xùn)模式強調(diào)公務(wù)員要遵守法律和規(guī)則，指導(dǎo)公務(wù)員關(guān)注相關(guān)法律條文和組織規(guī)則，以遵守法律上正確的行為作為其預(yù)期的培訓(xùn)結(jié)果?！罢\信倫理”培訓(xùn)模式則強調(diào)對公務(wù)員的公共服務(wù)精神、倫理標(biāo)準(zhǔn)和價值觀的關(guān)注，創(chuàng)造一種道德推理過程以便激發(fā)公務(wù)員的模范行動或道德操守。

④2002年人事部頒布的《國家公務(wù)員行為規(guī)范》強調(diào)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)“熱愛祖國，忠于憲法，維護(hù)國家安全、榮譽和利益，維護(hù)國家統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)，維護(hù)政府形象和權(quán)威，保證政令暢通?！薄豆珓?wù)員法》第14條規(guī)定了公務(wù)員“保守國家秘密和工作秘密”的義務(wù)。