皖西革命老區(qū)脫貧攻堅的現(xiàn)狀與建議

陳明明，王 鳳，何其慧

（中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院），安徽 合肥 230022）

黨的十九大報告中有6處論述脫貧攻堅，在歷次報告中涉及脫貧攻堅內(nèi)容最多、范圍最廣、分量最重［1］。2019年4月16日，習(xí)近平總書記在重慶考察時指出，“兩不愁”基本解決了，“三保障”還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。黨中央制定了支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見，各地區(qū)各部門要高度重視，統(tǒng)一思想，抓好落實［2］。2016年習(xí)總書記視察安徽時指出，脫貧攻堅已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須橫下一條心來抓。要強化目標(biāo)責(zé)任，堅持精準(zhǔn)扶貧，認(rèn)真落實每一個項目、每一項措施，全力做好脫貧攻堅工作，以行動兌現(xiàn)對人民的承諾［3］。2018年6月15日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》正式下發(fā)，明確到2020年“實現(xiàn)集中連片特困地區(qū)和革命老區(qū)等發(fā)展環(huán)境明顯改善，深度貧困地區(qū)如期完成全面脫貧任務(wù)”［4］。2015年12月，安徽省出臺《安徽省貫徹落實大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃實施方案》，要求到2020年，脫貧攻堅取得重要階段性成果，絕對貧困現(xiàn)象全面消除［5］。

近年來，皖西革命老區(qū)脫貧攻堅工作扎實推進，岳西縣作為安徽省第一個申請退出的國家級貧困縣如期實現(xiàn)脫貧摘帽，在安徽省脫貧攻堅進程中具有標(biāo)志性意義。皖西革命老區(qū)2018年申請退出貧困縣的潛山市、宿松縣、裕安區(qū)、舒城縣、金安區(qū)均已順利脫貧摘帽。皖西革命老區(qū)脫貧攻堅取得階段性成果的同時，也存在深度貧困地區(qū)脫貧難度大、扶貧脫貧政策及落實困境，貧困人口動態(tài)調(diào)整難，資源分配不平衡、幫扶機制不健全、監(jiān)督管理機制不健全、內(nèi)生動力激發(fā)不足等問題。因此，梳理和探究皖西革命老區(qū)脫貧工作開展情況，總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗，對今后的脫貧攻堅與全面建成小康，具有積極的理論意義和實踐意義。

一、皖西革命老區(qū)脫貧攻堅的主要做法

（一）聚焦精準(zhǔn)方略，明確工作思路

皖西革命老區(qū)各縣（區(qū)、市）深入貫徹習(xí)近平扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院和省委省政府關(guān)于脫貧攻堅工作的決策部署，聚焦精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略［6］?！洞髣e山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》和省《實施方案》出臺后，各地區(qū)堅持把振興發(fā)展和脫貧攻堅有機結(jié)合，進一步明確工作思路，出臺適宜本地區(qū)的政策措施，積極落實取得實效。

（二）健全責(zé)任體系，加強督查整改

一是完善并落實單位包村、干部包戶制度，要求幫扶干部駐村開展工作，定期走訪貧困戶。確保每個貧困戶都有干部幫扶，都有對應(yīng)的幫扶措施。主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真履行“第一責(zé)任人”職責(zé)，層層簽訂責(zé)任狀，明確縣鄉(xiāng)村三級職責(zé)任務(wù)。二是建立完善工作推進制度。為加快任務(wù)落實、措施落地，各縣（區(qū)、市）均制定了工作推進制度。如金寨縣要求縣領(lǐng)導(dǎo)每月組織召開脫貧攻堅推進會不少于1次，開展脫貧攻堅調(diào)研不少于4天，走訪農(nóng)戶不少于20戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村每周至少召開一次脫貧攻堅推進會。三是強化督查整改。葉集區(qū)成立脫貧攻堅專項巡察組，分批次進行專項督查巡察，對準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域，對落實不力、行動遲緩、弄虛作假、形式主義的進行約談、嚴(yán)肅問責(zé)。

（三）聚焦機制完善，創(chuàng)新工作方法

有效的機制和方法能形成事半功倍的效果。壽縣出臺脫貧攻堅成效考核辦法，對完不成年度脫貧任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位，實行“一票否決”。出臺了《關(guān)于鞏固脫貧成效提高脫貧質(zhì)量確保2018年摘帽的實施意見》，并圍繞此文件相繼出臺“1+5+N”政策體系文件，建立邊緣戶幫扶、正向激勵、教育資助等六項機制。安慶市制訂了《2018年脫貧攻堅工作要點》，確立“清單管理、閉環(huán)調(diào)度、四大公示、一季雙調(diào)”的工作思路；制訂《2018年脫貧攻堅“四大攻勢”行動方案》，按照春季會戰(zhàn)、夏季攻堅、秋季提升、冬季決勝的思路，明確階段工作重點，細(xì)化工作任務(wù)，穩(wěn)步推進工作落實。太湖縣出臺《脫貧攻堅工作要點》、《十大工程責(zé)任體系清單》、《太湖縣關(guān)于組建脫貧攻堅“七大專班”的通知》、《太湖縣開展扶貧領(lǐng)域作風(fēng)問題專項治理實施方案》，實行一月一次指揮長會議和常委擴大會進行調(diào)度，著力推進重點工作補齊短板，全面提升扶貧工作質(zhì)量水平。

（四）推進重點工作，落實政策措施

在產(chǎn)業(yè)脫貧上，加大扶貧資金投入，把產(chǎn)業(yè)扶貧作為治本之策，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用，切實穩(wěn)定貧困戶收入來源，增加貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟收入。各縣（區(qū)、市）結(jié)合貧困地實際情況，持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)獎補?；羯娇h圍繞特色資源，制定貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎補政策，重點扶持貧困戶發(fā)展茶葉、中藥材、經(jīng)濟林果、稻蝦共養(yǎng)等特色產(chǎn)業(yè)。潛山縣大力推行“四帶一自”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，出臺“四帶”主體獎補辦法，擴大補助范圍，降低補助門檻，引導(dǎo)貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展茶葉、瓜蔞等農(nóng)特產(chǎn)業(yè)。

在金融脫貧上，按照“戶貸戶用戶還”工作要求，截至2018年，壽縣累計發(fā)放小額貸款2.12萬戶、9.83億元，今年新增貸款5.1億元，任務(wù)完成率達86%。潛山市規(guī)范小額貸款用途，堅持“戶貸戶用戶還”，全市累計投放扶貧小額信貸資金5.6億元，收益貧困戶1.2萬戶。

在健康脫貧上，認(rèn)真落實健康扶貧“351”、“180”政策，皖西革命老區(qū)各縣（市）紛紛制定健康脫貧工作方案，設(shè)立健康脫貧“專班”，組織衛(wèi)健委、醫(yī)保局、殘聯(lián)等單位落實健康脫貧工作任務(wù)。緊緊圍繞“基本醫(yī)療有保障”工作要求，進一步投入資金改建、新建鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室，提高基層診療服務(wù)能力。同時加大健康政策宣傳,市、縣兩級衛(wèi)生健康部門加大了政策宣傳普及力度，知識普及和政策宣講到戶到人。望江縣在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了健康脫貧政策宣傳黃梅戲巡演活動，創(chuàng)新了宣傳形式，提升了宣傳效果，相繼被新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等媒體宣傳報道。

在住房扶貧上，堅持“應(yīng)改盡改”的原則，針對不同情況，通過新建改造一批、異地搬遷安置一批，全面消除危舊住房，實現(xiàn)住有所居。金寨縣緊抓農(nóng)村宅基地制度改革試點機遇，疊加易地扶貧搬遷、移民避險解困、美麗鄉(xiāng)村、危房改造等優(yōu)惠政策，動員激勵貧困戶搬出深山、挪出窮窩。2016年到2018年，全縣共完成貧困戶7000多戶26 000多人的貧困人口易地搬遷工作，基本消除了貧困戶D級危房和無房等住房保障和安全問題。

在社會扶貧上，充分利用社會資金，扎實開展對口幫扶，積極搭建社會參與平臺。太湖縣充分利用蕪湖市繁昌縣、安慶市大觀區(qū)幫扶契機，統(tǒng)籌安排繁昌縣2017年1 000萬元、2018年1 050萬元和大觀區(qū)1 000萬元幫扶資金。裕安區(qū)統(tǒng)籌使用包河區(qū)縣域結(jié)對幫扶資金1 050萬元，開展“聯(lián)合扶貧，百企幫百村”村企結(jié)對活動，籌得捐贈資金資助在校貧困大學(xué)生?；羯娇h優(yōu)化“村企聯(lián)姻”，落實45家規(guī)模以上企業(yè)結(jié)對幫扶43個貧困村，精心謀劃組織“10.17”全國扶貧日活動，廣泛開展中國社會扶貧網(wǎng)推廣和應(yīng)用。

在教育扶貧上，壽縣對建檔立卡貧困戶子女，實行營養(yǎng)餐費用全部減免，累計發(fā)放各類建檔立卡貧困家庭學(xué)生資助三萬多人次，金額4 000多萬元。懷寧縣摸清在校就讀各類貧困學(xué)生4 000多名，發(fā)放教育資助資金數(shù)百萬元，實現(xiàn)了教育扶貧“學(xué)段全覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)最高檔、對象無遺漏、項目可疊加、結(jié)果全告知”的目標(biāo)，呈現(xiàn)了專班調(diào)度到位、示范帶動到位、幫扶包保到位的良好形勢。

在兜底扶貧上，將農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接，提高低保五保標(biāo)準(zhǔn)，加強農(nóng)村低保對非建檔立卡貧困戶重病殘個體救助，嚴(yán)格按時按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。裕安區(qū)落實貧困人口救助資金1 400多萬元，貧困殘疾人人身意外保險五十多萬元。金寨縣發(fā)放困難殘疾人生活補貼8 000多人次600多萬元，重度殘疾人護理補貼資金1 1000多人800多萬元。

在特色扶貧上，各地區(qū)發(fā)揮自身地理、交通、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等優(yōu)勢，積極制定相關(guān)扶持政策，加快特色扶貧項目落地，產(chǎn)生了很好的扶貧效果。金寨縣結(jié)合六安茶谷、西山藥庫、江淮果嶺建設(shè)，探索“虛擬到戶”收益分配機制，實現(xiàn)2.2萬戶入股貧困戶戶均增收2 000元。通過實施“四帶一自”和“三有一網(wǎng)”點位產(chǎn)業(yè)扶貧模式，新建油茶高效經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)扶貧基地六萬多畝，帶動貧困戶近三萬戶。懷寧縣聚焦聚力藍(lán)莓產(chǎn)業(yè)，采取勞務(wù)用工等有效做法，有力促進了貧困人口穩(wěn)定脫貧、持續(xù)增收。一是流轉(zhuǎn)促增收。積極推進荒地、空地、山地的合理流轉(zhuǎn)，由藍(lán)莓公司承租。截至目前，全縣共流轉(zhuǎn)荒地、空地、山地近4萬畝，每畝租金約150元，既盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，增加群眾收益，又?jǐn)U大了藍(lán)莓種植面積，形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。。二是務(wù)工促增收。藍(lán)莓產(chǎn)業(yè)鏈長，用工需求量大，吸納了當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)村富余勞動力就地就近就業(yè)，其中有近800名貧困勞動者常年在藍(lán)莓基地或藍(lán)莓服務(wù)中心務(wù)工，給當(dāng)?shù)刎毨魩砹艘还P可觀穩(wěn)定的收入。三是合作發(fā)展促增收。通過“龍頭企業(yè)（合作社）+基地+貧困戶”的方式，帶動貧困戶參與藍(lán)莓種植，帶動貧困戶1 951戶，戶均增收1 266元。

二、當(dāng)前皖西革命老區(qū)脫貧攻堅的實踐困境

近年來，皖西革命老區(qū)積極落實國家、省市脫貧攻堅有關(guān)政策措施，取得了一定成效，但也存在以下問題：

（一）主動脫貧意愿不夠強烈，意識轉(zhuǎn)變難

部分貧困群眾由于長期處于貧困狀態(tài)，脫貧信心不足，消極應(yīng)對；部分貧困群眾因為受教育程度不足，綜合素質(zhì)較低，不知道如何脫貧；還有少部分貧困群眾是因為自身好吃懶做，不愿勞動，存在“等、靠、要”思想以及貧困戶之間相互比懶思想，自立更生艱苦創(chuàng)業(yè)的脫貧意識不夠強［7］。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，硬件提升難

一是皖西革命老區(qū)由于歷史、地理、國家交通規(guī)劃等原因，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還相對薄弱。太湖縣所轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有8個山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均為深山區(qū)或者庫區(qū)，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還相對滯后，抵御自然災(zāi)害風(fēng)險能力不強，存在因災(zāi)致貧和因災(zāi)返貧的風(fēng)險?；羯娇h地處大別山腹地，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬較多，交通結(jié)構(gòu)單一、干線道路等級低，是省內(nèi)少數(shù)不通鐵路的縣。其他皖西革命老區(qū)縣市不同程度存在著基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱現(xiàn)象。二是扶貧資金大多投入貧困縣、貧困村，對非貧困村的投入較少，基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)設(shè)施欠賬嚴(yán)重，部分非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施條件遠(yuǎn)落后于重點貧困村，非貧困村的貧困人口脫貧成為脫貧攻堅的薄弱環(huán)節(jié)。

（三）扶貧資金來源單一，整合不到位，資金使用難

一是扶貧資金來源單一。當(dāng)前的扶貧行動更多的是自上而下的國家力量推動，扶貧資金主要來源于政府財政投入，而有效調(diào)動社會參與程度不高;社會資本的挖掘不夠，如貧困村的互助資金試點較少；扶貧資金的市場化運作機制尚未有效開展，還沒有形成多元化的投入機制，因此總量偏小。二是財政性涉農(nóng)資金整合困難。涉農(nóng)資金的整合在實際的推行過程中,存在著多頭管理、投資分散、疏于監(jiān)管等問題，造成資金的使用效益不高，難以形成資金合力［8］。

（四）脫貧數(shù)字化，鞏固成效有待加強

一是數(shù)字脫貧。當(dāng)前的扶貧開發(fā)考核評估工作呈“周期化、常態(tài)化、例行化”態(tài)勢，各貧困縣、貧困村在常規(guī)的數(shù)字生產(chǎn)外，還要不定期上報“見成效”的數(shù)據(jù)。駐村干部、村委干部工作時間被耗時耗力的數(shù)據(jù)工作大量占據(jù)，而實際幫扶貧困戶的時間卻減少，扶貧干部甚至產(chǎn)生了較大抵觸心理，往往出現(xiàn)為應(yīng)付考核，出現(xiàn)數(shù)字脫貧。調(diào)研中部分干部對此問題反映較為強烈。二是脫貧成效鞏固難度大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，皖西革命老區(qū)因病、因災(zāi)返貧現(xiàn)象一定程度存在，如何鞏固脫貧成效是今后脫貧攻堅中著力要解決的重大難題。

三、皖西革命老區(qū)脫貧攻堅的對策建議

（一）堅持扶貧同扶志、扶智相結(jié)合

運用政策引導(dǎo)、教育引導(dǎo)、樹立先進典型等多種方式，樹立勤勞致富光榮脫貧導(dǎo)向，加快補齊“精神短板”，形成良好風(fēng)氣，激發(fā)貧困群眾從“要我脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙撠殹薄?/p>

（二）強化教育培訓(xùn)，開展智力扶貧工程

通過教育培訓(xùn)，提高勞動力素質(zhì)，有助于阻斷貧困的代際傳遞。皖西革命老區(qū)各地首先要做到的是轉(zhuǎn)變觀念，尋求并建立智力扶貧的路徑，針對不同教育群體，精準(zhǔn)施策。一是加大實施學(xué)前教育三年行動計劃，解決普惠性學(xué)前教育資源不足的問題。二是義務(wù)教育階段兒童，進一步優(yōu)化教育資源布局，標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)，提升教學(xué)質(zhì)量，切實解決好農(nóng)村留守兒童、隨遷子女等群體的教育問題。三是重點解決貧困地區(qū)高中階段教育資源不足問題，沒有升入高中的初中生進入中職學(xué)校，掌握一技之長，促進家庭脫貧。四是高等教育階段的群體，拓寬其縱向流動通道。五是開展成人職業(yè)培訓(xùn)，提升職業(yè)技能和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，幫助他們形成一技之長，成為專業(yè)人才。

（三）加大對皖西革命老區(qū)的政策傾斜力度

貧困縣要脫貧摘帽進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，離不開中央省市的政策支持。建議進一步加大對皖西革命老區(qū)的政策、資金支持力度，出臺一些傾斜優(yōu)惠或先試先行的政策。加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度，推動皖西革命老區(qū)鐵路、公路、水利等項目盡快評審立項建設(shè)。加大對非貧困村資金的投入，確保不管是非貧困村的貧困戶，還是貧困村的貧困戶，都能享有同等的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套紅利。

（四）繼續(xù)加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度

產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基，產(chǎn)業(yè)扶貧是“造血式扶貧”，產(chǎn)業(yè)興旺是脫貧攻堅的核心動力。目前，皖西革命老區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)有了長足發(fā)展，扶貧項目覆蓋率大幅提高，但有的貧困縣市產(chǎn)業(yè)扶貧大多存在特色高效主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機制不夠完善等問題。建議一是增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動性，深化工業(yè)+扶貧、電商+扶貧、旅游+扶貧、種植養(yǎng)殖+扶貧等；二是不斷強化扶貧產(chǎn)業(yè)與貧困戶之間利益聯(lián)結(jié)機制，堅持市場引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、依法自愿的原則,運用市場手段和契約方式,建立相對緊密、穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)和利益保障機制，實現(xiàn)政策扶持資金保值增值和貧困人口持續(xù)收益；三是引導(dǎo)和鼓勵商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù),進一步發(fā)揮財稅激勵約束政策與財政扶貧貼息政策，充分發(fā)揮對產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的杠桿作用，增加貧困地區(qū)有特色、有潛力的扶貧產(chǎn)業(yè)的信貸投放力度，以便更好地為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧提供資金保障。

（五）大力推進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

伴隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，居民收入水平有了大幅度增加，消費快速升級，用于旅游休閑人群越來越多，旅游支出也越來越高。皖西革命老區(qū)有豐富的旅游資源，如天柱山、天堂寨、皖西大裂谷、紅色革命根據(jù)地等。建議打造大別山旅游品牌，建立六安、安慶等旅游區(qū)域協(xié)調(diào)機制、信息共享機制，形成“生態(tài)旅游”“高鐵旅游”“養(yǎng)生旅游”“紅色旅游”“周末旅游”等差異化優(yōu)勢，建成跨區(qū)域精品線路，努力將旅游產(chǎn)業(yè)打造成經(jīng)濟發(fā)展中最具活力的增長極。

（六）強化制度建設(shè)，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管機制

皖西革命老區(qū)貧困人口多，精準(zhǔn)扶貧的力度大，直接用于扶貧對象的資金就會越多，精準(zhǔn)扶貧監(jiān)管的壓力就會越大。一是鼓勵群眾參與監(jiān)督。村一級要不折不扣地落實公示公告制度，及時將扶貧資金計劃和項目實施情況按規(guī)定公示公告，特別是扶貧對象的識別，扶貧資金的使用，必須合法合規(guī)，真正做到公開公正［9］。二是整合相關(guān)力量建立起多部門溝通協(xié)調(diào)的長效機制。建立起社會監(jiān)督主體與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門的聯(lián)席會議制度，建立信息互通機制，形成各監(jiān)督主體的協(xié)同合力。三是強化重點工作調(diào)度和巡察。各縣區(qū)市成立脫貧攻堅專項巡視組，分階段制定巡察計劃，對準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域，開展督查巡察，對落實不力、不作為亂作為、弄虛作假、搞形式主義的進行約談，嚴(yán)肅問責(zé)。