地方政府決策的路徑依賴、行為偏差與優(yōu)化方略

周仁標(biāo)

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

地方政府決策是地方政府“在與社會(huì)充分交流的基礎(chǔ)上，依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共利益或公共事務(wù)作出的規(guī)范性安排”[1]，其目的是為了貫徹國家和上級(jí)政府制定的法律和政策，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)實(shí)施有效治理。因此，地方政府的決策行為具有執(zhí)行性、從屬性、區(qū)域性和多元性等特點(diǎn)，受到多重因素的影響和制約。分析影響地方政府決策的因素，揭示地方政府在決策中的路徑依賴和行為偏差，對(duì)于優(yōu)化地方政府的決策行為大有裨益。

學(xué)界關(guān)于地方政府決策問題的研究視角，一種是突出某種因素對(duì)于地方政府決策的影響，進(jìn)而分析其具體表現(xiàn)、產(chǎn)生的原因和危害，最后提出優(yōu)化對(duì)策建議。如羅依平分析了當(dāng)前我國地方政府決策過程中民意表達(dá)呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)以及面臨的現(xiàn)實(shí)困境，從觀念變革、制度建設(shè)和具體操作等層面探尋破解我國地方政府公共決策中民意表達(dá)問題的有效策略。[2]彭國甫提出在充分重視專家在地方政府決策中重要性的同時(shí)，既充分依靠專家而又不依賴專家、建立和健全專家輔助決策機(jī)制、組建一支高素質(zhì)的專家咨詢隊(duì)伍、著力抓好專家咨詢成果的利用和轉(zhuǎn)化。[3]另一種則是綜合研究影響地方政府決策的多種因素，分別提出具有針對(duì)性的對(duì)策建議。如郭文理等揭示了地方政府在決策中的自身贏利行為、非程序化、提供公共產(chǎn)品的壟斷行為、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作中的利己主義等非理性因素，分析了地方政府非理性決策的原因，提出完善信息搜集系統(tǒng)、完善地方政府決策咨詢機(jī)構(gòu)以及完善地方政府決策系統(tǒng)等改進(jìn)途徑。[4]代全川等分析了影響地方政府決策科學(xué)化和民主化的多種因素，包括決策主體的權(quán)利與責(zé)任不對(duì)等、對(duì)決策的監(jiān)督機(jī)制不力、法制化、規(guī)范化程度不高、決策主體單一化、黨政之間的決策關(guān)系有待進(jìn)一步完善等，提出科學(xué)化導(dǎo)向是核心、民主化導(dǎo)向是基礎(chǔ)、法制化導(dǎo)向是保證。[5]第一種研究視角的長處是分析問題較為單一和聚焦，對(duì)問題的表現(xiàn)和成因的分析易于深入，能夠找到富有針對(duì)性的對(duì)策措施，但是對(duì)地方政府決策中影響因素的分析不夠全面；第二種研究視角的長處是運(yùn)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)研究影響地方政府決策的各種因素，分析問題比較全面，但是對(duì)問題的研究面面俱到，難以進(jìn)行深入、透徹的分析，提出的對(duì)策也往往缺乏針對(duì)性。本文擬從源頭上找出影響地方政府決策的多種因素，揭示地方政府決策中的路徑依賴以及容易產(chǎn)生的行為偏差，并從決策理念、法規(guī)制度、運(yùn)行機(jī)制等方面提出優(yōu)化措施。

一、地方政府決策的路徑依賴

地方政府決策是在一定的社會(huì)環(huán)境下發(fā)起和運(yùn)行的，受到一國行政體制、居于上位的法律和規(guī)章、轄區(qū)內(nèi)的公共利益、傳統(tǒng)政治文化以及與決策問題有關(guān)的信息等因素的影響和制約，具有一定的路徑依賴。

1．受制于一國的行政體制。一國的行政體制首先規(guī)定了地方政府的法律地位，如在我國的行政體制中，地方政府由省(自治區(qū)、直轄市)、市(自治州、地區(qū)行署)、縣(縣級(jí)市、自治縣)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))四級(jí)政府組成，其中低層級(jí)的政府必須接受高層級(jí)政府乃至中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，其決策也須在上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行；其次，確定了不同層級(jí)地方政府的職責(zé)和權(quán)限，而這些職責(zé)和權(quán)限構(gòu)成地方政府決策的依據(jù)和前提；再次，決定了地方政府決策的性質(zhì)，地方政府決策是國家政策體系的有機(jī)組成部分，在整個(gè)國家的決策系統(tǒng)中處于從屬的地位，是對(duì)國家和上級(jí)政府制定的法律和政策的具體化和補(bǔ)充。

2．服從居于上位的法律和規(guī)章。無論實(shí)行何種體制的國家，地方政府的決策行為都受到居于上位的法律和規(guī)章的制約。如美國，州政府不得頒布與聯(lián)邦政府相抵觸的法律，地方政府是根據(jù)每個(gè)州政府頒布的法律建立的，并根據(jù)州的法律規(guī)定運(yùn)行；在我國，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。2002年1月1日試行的《規(guī)章制定程序條例》亦規(guī)定：“國務(wù)院部門，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與新公布的法律、行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止?！币虼?，地方政府的決策不能違背國家憲法、法律以及居于上位的法規(guī)和規(guī)章。

3．服務(wù)于轄區(qū)內(nèi)的公共利益。地方政府履行的職能包括兩個(gè)方面，一是執(zhí)行國家和上級(jí)政府頒布的憲法、法律和政策，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國家的意志以及在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)的利益；二是處理地方社會(huì)公共事務(wù)和自治事務(wù)，維護(hù)地方區(qū)域內(nèi)居民和各類社會(huì)組織的共同利益。其中，前者是后者賴以實(shí)施的前提，后者則是前者鞏固和發(fā)展的基礎(chǔ)。地方政府上述兩項(xiàng)職能的履行，只有通過決策的頒布與施行才能實(shí)現(xiàn)。轄區(qū)內(nèi)的公共利益事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，它規(guī)定了地方政府決策的方向、目標(biāo)和內(nèi)容。

4．受傳統(tǒng)政治文化的深刻影響。不同國家和地區(qū)間公共政策的差異在很大程度上反映了它們?cè)趥鹘y(tǒng)政治文化上的差異。傳統(tǒng)政治文化一般可以分為“官本位”政治文化和“民本位”政治文化兩種，前者突出政府官員在公共決策中的主體地位；后者則強(qiáng)調(diào)民眾在公共決策中的主體地位。這兩種不同的政治文化深刻地影響著地方政府決策的體制、制度、內(nèi)容和運(yùn)行方式。

5．須占有完備的決策信息。實(shí)現(xiàn)公共決策的民主化和科學(xué)化是政府追求的理想和目標(biāo)，而這一理想和目標(biāo)的取得，離不開與所要解決的社會(huì)問題密切相關(guān)的各方面信息，如問題的性質(zhì)和范圍、涉及對(duì)象、數(shù)量關(guān)系和影響程度等。因此，占有完備的決策信息是地方政府決策科學(xué)化和民主化的重要保證。

二、地方政府決策中的行為偏差

地方政府在決策過程中受到多重因素的影響和制約，從而形成多種路徑依賴，這些路徑之間既存在對(duì)決策影響程度的差別，也存在一定的矛盾和沖突，難以實(shí)現(xiàn)有效耦合，為此，地方政府的決策難免會(huì)產(chǎn)生一系列的行為偏差。當(dāng)下中國地方政府在決策中產(chǎn)生的行為偏差主要有：

(一)重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕視社會(huì)建設(shè)與管理

中國現(xiàn)行的行政體制是中央集權(quán)的行政體制，地方政府在人事安排、財(cái)政稅收、經(jīng)濟(jì)管理等重要的事務(wù)上，受到中央政府的嚴(yán)格控制。在這一體制下，上級(jí)政府往往通過任務(wù)下達(dá)、檢查監(jiān)督、政績考核等方式對(duì)地方政府的施政行為施加影響，尤其在以GDP為主要指標(biāo)的政績考核機(jī)制的驅(qū)使下，有些地方政府往往不能正確地處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)管理之間的關(guān)系，只重視經(jīng)濟(jì)方面的投入，而忽視社會(huì)建設(shè)與管理。經(jīng)濟(jì)效益具有顯在性、見效快、易衡量等特點(diǎn)，對(duì)于GDP的增長具有直接的影響；社會(huì)效益具有潛在性、見效慢、難以量化等特點(diǎn)，對(duì)于GDP增長的影響較為間接。正因?yàn)槿绱?，有些地方把主要精力用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而忽視對(duì)社會(huì)建設(shè)和民生等方面的資源投入，致使地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡，[6]一些涉及民生的住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等問題較為突出。如全國人大常委會(huì)專題調(diào)研組的報(bào)告顯示，2009年國家下達(dá)的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，全國共需投入1676億元，其中，中央投入493億元，占29.4%；地方配套1183億元，占70.6%。但由于一些地方配套資金不到位等原因，截至2009年8月底，地方保障性住房建設(shè)完成投資394.9億元，完成率僅為23.6%。[7]當(dāng)然，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，尤其是近幾年受經(jīng)濟(jì)增速減緩和結(jié)構(gòu)性減稅等因素的影響，地方財(cái)政收入增速下滑，地方政府落實(shí)保障性住房配套資金的壓力普遍較大，然而其中一個(gè)不容忽視的因素就是一些地方政府對(duì)民生工程項(xiàng)目重視不夠，如2009年中央財(cái)政代理發(fā)行的2000億元地方政府債券資金本來主要用于新增中央投資項(xiàng)目的地方配套，但一些地方政府卻將這部分資金用于自己安排的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。

以經(jīng)濟(jì)效益作為衡量地方政府績效的主要指標(biāo)，并進(jìn)而作為決策的依據(jù)，體現(xiàn)了一些地方官員急功近利的發(fā)展觀，在這一觀念的指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)在短時(shí)期內(nèi)可能會(huì)得到較快增長，但是其對(duì)社會(huì)造成的負(fù)面影響不容忽視，如環(huán)境被破壞了，社會(huì)建設(shè)滯后了，弱勢(shì)群體的利益得不到保障，廣大民眾難以分享到改革發(fā)展的成果等。這樣，不僅不利于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，而且還會(huì)在一定程度上影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

(二)突出地方政策的靈活性，損害公共政策的原則性

中央和上級(jí)政府在頒布政策的時(shí)候，大都要求地方政府在執(zhí)行的過程中，結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況，制定具體的實(shí)施方案和細(xì)則，也就是在維護(hù)中央和上級(jí)政府政策原則性的前提下，允許地方具有一定的彈性和靈活性。不過，這種靈活性是以提高政策實(shí)施的有效性為前提的。改革開放以后，中央向地方分權(quán)，將一些人事、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)下放給了各級(jí)地方政府。因此，當(dāng)前各級(jí)地方政府均已成為具有一定自主權(quán)力的法人實(shí)體，并擁有了各自不同的利益。在執(zhí)行中央和上級(jí)政府政策的過程中，有些地方政府以地方的特殊性為由，一味強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的靈活性，在不同程度上淡化或偏離了公共政策的原則和精神，使中央和上級(jí)政府的政策意圖在地方得不到有效落實(shí)。如國務(wù)院三令五申禁止在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖，而有的地方卻借發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)之名，限制銷售外地產(chǎn)品，如吉林省四平市下崗工人朱玉寶自謀職業(yè)，經(jīng)營煙酒生意，他從沈陽購進(jìn)了雪花啤酒，剛賣了三天，四平市酒類管理辦公室就以他“擅自經(jīng)營外地酒”為名，扣押了其價(jià)值近萬元的啤酒機(jī)。在投訴無門的情況下，朱玉寶寄希望于通過法律手段討回公道，然而，四平市法院駁回了他的訴訟請(qǐng)求。[8]這種做法既不符合中央的政策精神，也與市場競爭的法則相違背，不僅不利于提高當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的競爭力，而且有礙國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)注重政府的決策主體地位，忽視地方民眾的參與

地方政府的決策是通過制定和實(shí)施人們普遍遵守的規(guī)范和準(zhǔn)則來解決社會(huì)問題，維護(hù)公共利益，因此，公共性是其本質(zhì)屬性，體現(xiàn)在利益指向上，是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)上大多數(shù)人的共同利益；體現(xiàn)在參與決策與執(zhí)行的主體具有多元性，即決策的做出和實(shí)施不是政府單方面的行政行為，而是存在著政府與公眾以及社會(huì)組織之間的交流與互動(dòng)，也即離不開廣大民眾的參與。

然而，由于受集權(quán)傳統(tǒng)和“官本位”政治文化的深刻影響，人們習(xí)慣地把公共問題的解決看做是政府及其官員的專有職責(zé)。正如美國學(xué)者托馬斯·R.戴伊所指出的：“政策反映的是精英的偏好、價(jià)值觀和利益，而不是群眾的要求；政策的變化或完善實(shí)際上是精英們的價(jià)值觀變化的結(jié)果；群眾對(duì)于政策是麻木不仁的，不知情的；實(shí)際的輿論導(dǎo)向是領(lǐng)袖或精英們左右群眾對(duì)決策問題的意見，而不是相反。”[9]一旦人們將政策制定視為政府及其官員的專有職責(zé)，那么地方政府的決策行為就難免陷入持續(xù)性失敗的境地。首先，在這種觀念的支配下，公眾僅僅是政策的受眾，他們很少以積極的態(tài)度參與到政策的制定和執(zhí)行中去，當(dāng)一些政策的執(zhí)行需要公眾的支持時(shí)，常常會(huì)面對(duì)公眾冷漠和不予配合的情形。其次，習(xí)慣上人們將政府官員視為公共利益的代表，而按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，政府官員和市場主體一樣，也是“經(jīng)濟(jì)人”，都自私且功利，追求自身利益的最大化。政府官員的自利傾向使其缺乏足夠的動(dòng)力把公共利益作為決策的出發(fā)點(diǎn)，他們會(huì)利用公共信息不對(duì)稱性的特點(diǎn)，制定有利于本部門利益最大化的管理制度來進(jìn)行“尋租”，以實(shí)現(xiàn)壟斷利益的最大化。[10]如一些地方官員常常把增加預(yù)算、擴(kuò)大編制、增加審批權(quán)限和收費(fèi)項(xiàng)目等作為其決策目標(biāo)，公共政策便成為他們實(shí)現(xiàn)自身利益的工具。再次，地方政府在決策過程中，會(huì)受到其自身素質(zhì)和能力的制約。地方官員尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)決定了公共決策的質(zhì)量。應(yīng)該說，經(jīng)過改革開放以來四十年的洗禮，我國各級(jí)地方官員的政治、文化、能力、心理等素質(zhì)都有了明顯提升，然而，離科學(xué)決策的要求還相差甚遠(yuǎn)，如缺乏系統(tǒng)的決策理論和方法的訓(xùn)練，習(xí)慣于按經(jīng)驗(yàn)辦事，所掌握的科學(xué)知識(shí)相對(duì)有限等，從而難以有效地解決各種復(fù)雜的社會(huì)問題。

此外，由于公眾參與的缺失，政府的決策過程缺乏有效的監(jiān)督?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”“對(duì)權(quán)威的限制是必不可少的，只有當(dāng)一個(gè)政府受到有效的限制時(shí)，它才是合法的?！盵11]政府如果壟斷了公共決策權(quán)力的行使，而民眾被置于公共決策的過程之外，那么極易出現(xiàn)決策權(quán)力濫用與腐敗的現(xiàn)象。

(四)強(qiáng)調(diào)決策信息的完備性，貽誤解決問題的有利時(shí)機(jī)

地方政府在決策過程中所獲得的信息往往是不完備的，原因是：第一，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)主體日益多元化，社會(huì)問題日益復(fù)雜和多變，政府面臨不同層次、不同領(lǐng)域、不同區(qū)域的大量而復(fù)雜的信息，官員在同一時(shí)間內(nèi)難以收集到全面而準(zhǔn)確的信息；第二，負(fù)責(zé)信息收集工作的人員，因?yàn)槭艿街骺陀^條件的限制，面對(duì)浩如煙海、真假難辨的信息，很難做出準(zhǔn)確的判斷和取舍；第三，決策者因?yàn)槭艿絺鹘y(tǒng)習(xí)慣、興趣、愛好和情感等因素的影響，面對(duì)來自社會(huì)和信息系統(tǒng)所傳遞的信息，往往在有意或無意間做了取舍，致使一些重要的決策信息被忽視或舍棄掉了。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，地方政府所遇到的多是一些風(fēng)險(xiǎn)型或不確定型的決策，在這種情況下，有些官員往往采取等待或觀望的態(tài)度，這樣很可能會(huì)錯(cuò)失解決問題的良機(jī)，并給社會(huì)帶來不良后果。如2003年我國遭受“非典”的侵襲，一開始只是在廣州等部分地區(qū)發(fā)生，但是由于當(dāng)?shù)卣茨芗皶r(shí)地向國家有關(guān)部門和全社會(huì)通報(bào)，結(jié)果未能及時(shí)地采取措施，貽誤了消除“非典”的最佳時(shí)機(jī)，致使“非典”在全國多數(shù)省份蔓延。因此，在事關(guān)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全面臨嚴(yán)重威脅的社會(huì)形勢(shì)下，各級(jí)地方政府不能因循守舊、墨守成規(guī)，只能審時(shí)度勢(shì)，在信息極度缺乏的情況下，善于利用專家和人民群眾的智慧，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)和政策創(chuàng)新的能力，不失時(shí)機(jī)地做出決斷，并在處理危機(jī)事件的過程中不斷地完善決策，提高自己的決策能力和水平。

三、地方政府決策的優(yōu)化方略

地方政府在決策中所產(chǎn)生的一系列行為偏差，雖然與其所依賴的各種路徑存在一定的關(guān)聯(lián)，但是從根本上說主要是因?yàn)闆Q策者缺乏科學(xué)的決策理念，缺少剛性的制度約束，民主決策和評(píng)估機(jī)制不健全，以及決策監(jiān)督和問責(zé)制度不完善等。為此，需要從以下方面切實(shí)地改進(jìn)地方政府的決策行為。

(一)樹立科學(xué)的決策理念，提高決策者的理性認(rèn)識(shí)水平

科學(xué)的決策理念是實(shí)現(xiàn)地方政府決策民主化、科學(xué)化和法制化的重要前提。當(dāng)代中國科學(xué)的決策理念是科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的核心是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持正確的政治方向；目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國；宗旨是以人民為中心，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕；要解決的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。按照科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的要求，地方政府決策的制定首先要堅(jiān)持黨的路線、方針和政策，把實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國作為奮斗目標(biāo)；其次，堅(jiān)持以人為本，以增進(jìn)人民的福祉作為政府各項(xiàng)工作的中心，在實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的基礎(chǔ)上，促進(jìn)人的全面發(fā)展；再次，正確地處理好新時(shí)期我國社會(huì)所面臨的主要矛盾，在大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，運(yùn)用統(tǒng)籌兼顧的方法，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、城市與鄉(xiāng)村、先富與后富之間的關(guān)系，全面提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平。

此外，地方政府官員要加強(qiáng)馬克思主義理論和專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，努力提高自身的政治素質(zhì)、政策水平和辯證思維能力。首先要加強(qiáng)政治理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，尤其是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，學(xué)習(xí)和領(lǐng)會(huì)中共十八大以來歷次全會(huì)的決議和習(xí)近平系列講話精神，解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，增強(qiáng)自身的政治覺悟、大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)；其次要加強(qiáng)政策知識(shí)的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，系統(tǒng)掌握公共政策的基本理論、公共決策的運(yùn)行程序和政策分析的方法，并自覺地在政策實(shí)踐中加以運(yùn)用，努力提高決策的質(zhì)量和水平；最后要自覺地學(xué)習(xí)和掌握馬克思主義辯證唯物主義和歷史唯物主義原理，提高辯證思維的能力，運(yùn)用普遍聯(lián)系和發(fā)展的觀點(diǎn)、矛盾的觀點(diǎn)以及具體問題具體分析的方法去觀察問題、分析問題和解決問題，在決策中努力避免個(gè)人興趣、好惡、情感等因素的影響，提高決策的理性化和科學(xué)化水平。

(二)完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范地方政府的決策行為

規(guī)范地方政府的決策行為，首先需要完善相關(guān)的法律法規(guī)?，F(xiàn)行的《立法法》和《規(guī)章制定程序條例》都對(duì)地方政府的決策行為作了原則性的規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，為此，應(yīng)將一些條文細(xì)化，規(guī)定各級(jí)地方政府制定法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限、范圍、程序以及決策失誤的認(rèn)定及其責(zé)任，使地方政府的決策受到剛性的法律約束。其次，健全黨內(nèi)法規(guī)體系，并注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、法規(guī)內(nèi)容的銜接，使黨內(nèi)法規(guī)成為國家法律體系的重要組成部分，把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落實(shí)到各級(jí)黨委和政府的政策實(shí)踐中，用黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范各級(jí)地方官員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的決策行為。再次，建立科學(xué)合理的決策規(guī)則，最大限度地吸納社會(huì)力量參與公共政策的制定，在充分維護(hù)多數(shù)人意愿和利益的同時(shí)，盡可能地尊重和維護(hù)少數(shù)群體乃至于每個(gè)公民個(gè)人的利益要求，暢通公民的利益表達(dá)渠道，努力提高社會(huì)管理的民主化水平。最后，完善各級(jí)地方性法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算和公共支出的規(guī)范和約束，使地方政府自覺地將成本與收益的分析與核算貫徹到每一項(xiàng)政策實(shí)踐中去，努力實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政預(yù)算與支出的大致平衡，杜絕和防范各種勞民傷財(cái)?shù)亩唐跊Q策行為。

(三)實(shí)行決策聽證與論證制度，建立多元主體參與公共決策的機(jī)制

中共十八屆四中全會(huì)提出，“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。決策聽證制度是現(xiàn)代民主國家在公共決策過程中用于權(quán)衡各方利益而采用的普遍做法，是一種確保公共政策民主化和科學(xué)化的重要制度設(shè)計(jì)。[2]實(shí)行決策聽證須做好以下三個(gè)環(huán)節(jié)的工作：一是在聽證會(huì)召開之前，將決策理由、決策事項(xiàng)以及決策草稿等通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、公告欄等媒體向社會(huì)公布，發(fā)動(dòng)社會(huì)各階層人士參與討論，使公眾充分享有知情權(quán)與話語權(quán)。同時(shí)，合理安排聽證會(huì)人員構(gòu)成，參加聽證會(huì)的人員通常包括政府部門、政策相對(duì)人、專家、民主黨派及紀(jì)檢組織的代表，政府部門和政策相對(duì)人的代表按1∶1的比例確定，專家和民主黨派的代表應(yīng)隨機(jī)從具有資格的人員中抽取。此外，聽證會(huì)的主持人從體制外的專家中選定，以確保聽證程序和結(jié)果的公平和公正性。二是在聽證會(huì)召開過程中，首先要聽取政府部門的代表陳述決策事由和初步政策方案；其次，由政策相對(duì)人的代表發(fā)表意見、提出修改建議；再次，請(qǐng)專家從科學(xué)和專業(yè)的角度提出對(duì)決策事項(xiàng)和初步方案的意見和建議，然后，由民主黨派的代表綜合以上三方的意見，提出對(duì)決策必要性和方案可行性的看法；最后，在紀(jì)檢人員的監(jiān)督下進(jìn)行投票或表決。三是在聽證會(huì)結(jié)束之后，相關(guān)的政府部門應(yīng)按照聽證會(huì)上提出的意見和建議修改政策方案，并與各方代表經(jīng)過反復(fù)討論和協(xié)商以后，將各方都能接受的方案通過大眾媒體進(jìn)行公示，若公示期內(nèi)沒有不同意見，則可在公示期滿后以正式文件的形式頒布和施行。

決策論證是實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化的重要保證，它包括體系內(nèi)論證與體系外論證兩種形式。體系內(nèi)論證主要是政府相關(guān)部門論證，論證的內(nèi)容包括：決策事項(xiàng)、決策的必要性、決策的可行性、決策實(shí)施后可能出現(xiàn)的環(huán)境狀況、決策實(shí)施后的效果與負(fù)面影響等。體系外論證是指由民間機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)體組織論證，其論證的內(nèi)容主要包括：預(yù)測(cè)性評(píng)估、方案的可行性與不可行性論證等，預(yù)測(cè)性評(píng)估主要評(píng)估政策實(shí)施后可能出現(xiàn)的環(huán)境狀況和結(jié)果，可行性與不可行性論證主要從政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)、法律等方面進(jìn)行，并著重分析政策方案可能帶來的負(fù)面影響和潛在的風(fēng)險(xiǎn)。決策論證的結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為決策層進(jìn)行方案抉擇的最終依據(jù)。

(四)建立決策失誤的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，健全地方政府決策評(píng)估機(jī)制

判斷地方政府決策的正誤不能僅憑主觀判斷，而是需要有一套嚴(yán)格的衡量或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。衡量地方政府決策正誤的標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)包括以下三個(gè)方面：(1)是否“三個(gè)有利于”。鄧小平1992年“南方談話”提出“是否有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力，是否有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”，這既是衡量政府工作是非得失的標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷地方政府決策正誤的依據(jù)。為此，我們?cè)诤饬康胤秸疀Q策的優(yōu)劣時(shí)，首先要看它是否對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，其次要綜合考察其對(duì)于政治文明、文化建設(shè)、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生的影響，最后要看它是否有利于提高人民的物質(zhì)文化生活水平。(2)是否經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重。按照科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的要求，地方政府應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，二者不可偏廢。改革開放之前，我國以階級(jí)斗爭為綱，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)管理被嚴(yán)重忽視；改革開放以后，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)獲得了長足發(fā)展，但與此同時(shí)，社會(huì)管理和建設(shè)卻嚴(yán)重滯后。當(dāng)今世界國家和政府之間的競爭是綜合實(shí)力的競爭，地方政府在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，必須抓好各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，力爭經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展并重。(3)成本與收益是否平衡。雖然政府決策不等同于市場和社會(huì)決策，不以效益最大化為目標(biāo)，但是公共資源的有限性決定了政府任何一項(xiàng)決策的做出都必須進(jìn)行成本與收益的衡量，把二者是否平衡作為判斷決策正誤的重要標(biāo)準(zhǔn)。

政策評(píng)估是對(duì)決策與執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)與衡量，它既是檢驗(yàn)政策成效的基本途徑，也是決定政策未來走向的主要依據(jù)。健全的地方政府決策評(píng)估機(jī)制有助于促進(jìn)地方政府決策的民主化和科學(xué)化，優(yōu)化公共資源的配置。地方政府決策評(píng)估機(jī)制通常由內(nèi)部評(píng)估和委托評(píng)估兩種形式構(gòu)成。內(nèi)部評(píng)估主要有決策層自我評(píng)估、執(zhí)行機(jī)構(gòu)評(píng)估、內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)評(píng)估等，也可以在地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，成立由紀(jì)檢、監(jiān)察、相關(guān)職能部門以及專家、普通群眾參加的綜合性評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)一些重大的政府決策進(jìn)行民主評(píng)議。委托評(píng)估是政府委托政府體系之外獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)決策和執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估。受委托的機(jī)構(gòu)應(yīng)在人大和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下進(jìn)行政策評(píng)估工作，以確保政策評(píng)估的客觀性和公正性。

(五)加強(qiáng)對(duì)地方政府決策的監(jiān)督，完善決策失誤的責(zé)任追究制度

加強(qiáng)決策監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)地方政府決策民主化、科學(xué)化和法制化的重要保證。為此，需要構(gòu)建多層次、全方位的地方政府決策監(jiān)督體系。(1)加強(qiáng)政府層級(jí)間的縱向監(jiān)督，主要是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府制定政策的法制審查，以及決策權(quán)力行使合法性與合理性的檢查監(jiān)督，及時(shí)撤銷那些違反國家和上級(jí)政府法令和政策的決策行為。(2)加強(qiáng)地方人大對(duì)政府決策權(quán)行使的監(jiān)督。地方人大是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它可以通過頒布地方性法規(guī)、推薦和罷免地方政府領(lǐng)導(dǎo)人、審議并做出重大事務(wù)的決議、審查政府工作報(bào)告等方式，履行對(duì)地方政府決策的監(jiān)督權(quán)。(3)加強(qiáng)公民和社會(huì)組織的監(jiān)督。公民和社會(huì)組織通常是政府決策的作用對(duì)象，政府決策理應(yīng)向公民和社會(huì)組織負(fù)責(zé)，自覺地接受公民和社會(huì)組織的監(jiān)督。為此，需要建立政府決策的公開制度，對(duì)于事關(guān)人民群眾和社會(huì)組織切身利益的決策事項(xiàng)，地方政府應(yīng)通過多種渠道如廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)和公告欄等形式向社會(huì)公布，使民眾和社會(huì)組織享有充分的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)和建議權(quán)。(4)加強(qiáng)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督。新聞?shì)浾摫O(jiān)督具有公開、迅速、覆蓋面廣等特點(diǎn)，其一旦與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)(如紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)等)相配合，就能產(chǎn)生顯著的政治效應(yīng)，在弘揚(yáng)社會(huì)正氣、維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮積極的作用。當(dāng)然，發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持正確的政治導(dǎo)向，依法合規(guī)、民主有序地進(jìn)行。(5)應(yīng)按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，完善決策失誤的責(zé)任追究制度。首先，健全決策失誤責(zé)任追究的法律制度。通過修改和完善相關(guān)的法律，明確規(guī)定地方政府決策行為應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任及其處理程序，使決策失誤的責(zé)任追究做到有法可依。其次，建立長效的責(zé)任追究認(rèn)定機(jī)制，定期組織專業(yè)性的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)照決策失誤的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一段時(shí)期內(nèi)地方政府決策進(jìn)行集中清理和評(píng)估，對(duì)于存在失誤的決策事項(xiàng)，可以根據(jù)其造成損失的程度和社會(huì)影響力的大小，確定決策失誤的程度和等級(jí)。再次，完善決策失誤的責(zé)任追究機(jī)制。根據(jù)評(píng)估機(jī)構(gòu)確定的決策失誤狀況，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員采取相應(yīng)的追究措施，如對(duì)于因客觀原因或主觀過錯(cuò)導(dǎo)致的失誤，但造成的損失和危害程度較輕的決策者，應(yīng)以批評(píng)教育為主；對(duì)于因決策失誤造成經(jīng)濟(jì)損失的，可以根據(jù)其責(zé)任的大小承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任；對(duì)于出現(xiàn)重大決策失誤，如拖延決策，貽誤解決問題的有利時(shí)機(jī)，給國家和人民的利益帶來嚴(yán)重不良后果的人員，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和道德責(zé)任；對(duì)于影響惡劣，構(gòu)成犯罪的人員，須移送司法機(jī)關(guān)依法處理。通過實(shí)施決策失誤的責(zé)任追究制度，敦促地方官員尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)法制意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失誤必追究”的觀念，自覺地消除決策中的行為偏差，提高決策的民主化、科學(xué)化和法制化水平。