治理的動態(tài)互動：H市Y縣民宿業(yè)治安實踐語境與路徑優(yōu)化

衛(wèi)蘭蘭

(安徽公安職業(yè)學院 治安管理系，安徽 合肥 230031)

截至2017年底，H市Y縣共有民宿400余家，從業(yè)人員2000余人。一段時間內誘發(fā)治安問題的因素增多，侵財類案件和交通、火災事故頻發(fā)，賭博、吸毒等相關案件也時有發(fā)生，嚴重影響著農村社區(qū)安全與群眾滿意度。Y縣政府相關部門采取了系列治理方案，就其治安治理的主體因素加以考察并比較，可以歸納出治理模式的基本取向。

1 H市Y縣：初見成效的民宿業(yè)治安治理樣本

1.1 政府掌舵：構建區(qū)域化社會治安防控網絡

2015年6月，Y縣下發(fā)《關于社會治安治理體系建設的實施意見》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺實施方案，調整充實綜治委小組成員。一是通過資源整合推進治安聯(lián)動機制的形成。全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了鎮(zhèn)黨委書記負責的綜治委和平安建設領導小組，推行高效的整合聯(lián)動機制，將治安行為轉化為政府行為。二是開展社區(qū)治安專項治理。Y縣公安部門對盜竊、交通類治安突出問題開展集中排查專項整治，優(yōu)化民宿及景點周邊治安環(huán)境。三是深入推進社區(qū)警務網格化管理。各綜治中心協(xié)調派出所、行政村在民宿聚集區(qū)重點實施“全警聯(lián)村、一村多警”警務模式，建立以網格為單位、各村委會牽頭、民宿業(yè)主、社區(qū)民警共同參與的治安聯(lián)席機制，使社區(qū)管理端口前移。2016年，在鎮(zhèn)綜治中心支持下，Y縣多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有一定經濟實力的民宿業(yè)主牽頭組建了規(guī)模在20～40人之間的應急義務聯(lián)防隊，自發(fā)參與社區(qū)及行業(yè)治安秩序維護。這類民間治安力量的運作依附于鄉(xiāng)俗規(guī)約，有著較為模糊但尚且可行的組織原則、活動規(guī)范及財務流程，創(chuàng)新了治安防控專群結合的工作新局面。

1.2 市場引入：確立民宿經營主體合法地位

2016年，Y縣公安部門通過多次調研，認為當下首要及核心問題是確立民宿經營主體的合法性。為破解法律瓶頸，Y縣公安部門向黨委政府匯報，提出“公司-農戶”模式的解決路徑，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注冊成立旅游服務公司，并以公司名義依法申請?zhí)胤N行業(yè)許可證，將符合條件的民宿以不同方式加盟進來，分級管理，層層落實治安主體責任。公司統(tǒng)一安裝、管理實名登記信息系統(tǒng)，定期對民宿從業(yè)人員進行安全教育培訓。該模式有效利用市場手段降低了政府公共管理的運行成本，公司與農戶互為依托，一定程度上促進了農村社區(qū)與民宿行業(yè)的和諧發(fā)展。

1.3 介入式治理：“量體裁衣”的管理思維

針對“公司-農戶”模式以外零散經營者，Y縣公安部門采取了兩種做法：一是降低標準，將民宿轉變?yōu)槁灭^業(yè)。對因土地性質問題導致無法通過消防驗收的，Y縣公安機關厘清法規(guī)范圍內經營旅館業(yè)的最低消防標準，在確保安全前提下積極謀求當?shù)卣淖兺ㄕ?；對于硬件設施問題，公安機關對接政府規(guī)劃部門，要求采取外掛樓梯等方式進行小成本改造。二是直接以民宿管理。對于核心景區(qū)內無法達到旅館業(yè)消防要求的磚木結構民宿建筑，為每個單體民宿“量身定做”高標準的消防硬件設施，并安裝了獨立的流動人口居住信息登記系統(tǒng)。

2 Y縣民宿業(yè)治安治理的實踐功能

2.1 以社會治安整體性治理促進社區(qū)安全

從國家和社會分治角度來看，治安主體可以是多元的，但國家治安權的行使依然是控制、防范、干預和處理危害治安秩序和公共安全的基本保障。[1]民宿業(yè)需要以政府為主導的服務型治安治理模式提供穩(wěn)定有序的社區(qū)大環(huán)境，其治理實踐必然包含推動政府、社區(qū)、商業(yè)組織甚至自組織的功能互補和多元合作。從這個意義上說，Y縣的樣本趨近于社會治安整體性治理框架。以協(xié)調、整合、責任為治理機制，跨越組織功能邊界，在政策、規(guī)章、服務和監(jiān)督四個方面，對治理層級、功能、公私部門關系以及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調與整合。[2]協(xié)調與整合主要有兩種方法，一種是通過動態(tài)的組織行為來達成相應的協(xié)調工作，另一種是通過對觀念的引導做好協(xié)調工作。[3]Y縣的路徑契合前者，即當?shù)卣毮懿块T以整體性治理為邏輯起點，通過相互連接的組織行為和整體性運作協(xié)調，服務于農村社區(qū)治安協(xié)同治理的目標。

2.2 以區(qū)域化責任共同體推進行業(yè)治安治理

社會治安服務行業(yè)發(fā)展的基本手段是廣泛調動政府、市場與社會多方參與，從而形成圍繞共同利益與權利義務關系而相互關聯(lián)互動的多個群體或組織，發(fā)展為具有一定價值認同的區(qū)域化治安責任共同體。如Y縣Z鎮(zhèn)政府加大資金投入對民宿聚集地村莊進行硬件改造；Z鎮(zhèn)旅游管理服務有限公司收儲村民123間房間作為民宿改造對象，為村民帶來租金收益和房屋增值，在消防、安全、衛(wèi)生、環(huán)保等治理方面發(fā)揮了積極作用。在建構農村社區(qū)及民宿行業(yè)治安秩序過程中，多方資源要素并非簡單聚合與疊加，而是通過相應的政策、制度甚至鄉(xiāng)俗規(guī)約有機結合在一起而實現(xiàn)良性互動的。

2.3 以主動型警務提升精準治理能力水平

隨著國家對民宿產業(yè)地位的進一步明確，Y縣公安機關轉變執(zhí)法思維，做出了主動型警務模式構建的嘗試。圍繞民宿業(yè)經營主體合法性如何確定的核心問題，在綜合分析、主動研判的基礎上進行警務決策，使行業(yè)治安基礎保障有力。民宿治安治理得到業(yè)主及村民的認可，因經營問題引起的各類糾紛矛盾隨之大幅減低。

3 治理的動態(tài)互動：民宿業(yè)治安治理的不足與優(yōu)化

Y縣民宿業(yè)治理模式也存在不少問題。一是基層政府推動多方治理協(xié)作機制建設有待加強?！肮?農戶”模式中，公司與民宿業(yè)主之間非對等關系異常顯著，當公司資本過多介入，部分民宿一度面臨被占據(jù)或被搬離的境遇。而基層治理在調和雙方矛盾時，往往以忽視民宿業(yè)主局部利益維護市場秩序，這就容易造成三方信任斷裂及危機，成為影響社會治安的隱性因素。二是政府在培育社會治安自組織發(fā)展方面有待強化。基于經濟利益與鄉(xiāng)俗規(guī)約的共同意識，Y縣應急義務聯(lián)防隊在維護鄉(xiāng)村社會治安、保障民宿業(yè)主財產權利方面起到了不可忽視的作用，但作為自組織本身卻也存在致命弱點，目前資金短缺的渙散局面從結果層面證實了約定俗成與內心認同不能成為現(xiàn)代社會公共治理的保障手段。從“自己人”到自治理的重要環(huán)節(jié)是自治理機制的建立，自組織在自我管理中存在三種不同層次的規(guī)則，由低到高分別是操作規(guī)則、集體選擇規(guī)則和憲法規(guī)則。[4]歷經兩年發(fā)展，自治能力與民主訓練的不足使其最多達到操作規(guī)則層面而難以深入下去，他們亟須得到政府的重視、認可和指導。三是民宿業(yè)治安治理手段與路徑有待拓展。從Y縣公安部門調研情況來看，治安管控力度不足、信息掌握較為滯后、安全防范監(jiān)督不力的問題日益凸顯，行業(yè)準入僅是民宿業(yè)納入規(guī)范管理的第一步，精準化治理內容還需延伸。治理是一個復雜的、不確定和模糊的持續(xù)過程，“產生治理的行為”是現(xiàn)代一切治理實踐的重點與方向。從治理的本質屬性上看，它強調建立在調節(jié)而非支配基礎上的公共和私人行為體的持續(xù)互動，包含認可非政府行為體參與治理的重要意義。[5]從動態(tài)互動產生治理行為的基本思路出發(fā)，Y縣民宿業(yè)治安治理可從三個方面加以改進。

3.1 尊重鄉(xiāng)俗規(guī)約，重視契約精神在民宿業(yè)治安治理中的現(xiàn)代價值

人們社會活動和交往中的一種演進穩(wěn)定性、一種博弈均衡，大致通過自發(fā)自生的路徑型構而成。鄉(xiāng)俗規(guī)約正是在人們重復交往中出現(xiàn)的一種事態(tài)、一種結果、一種情形的“自發(fā)社會秩序”[6]。一旦生成，它就能作為人們社會活動的常規(guī)性固化習俗，覆蓋的團體、社群或社會中成員的現(xiàn)象性行為，從而對社會成員的各自行為形成一種自我強制性約束。“民有私約，如律令”，以鄉(xiāng)俗規(guī)約為組織行為規(guī)范的Y縣應急義務聯(lián)防隊，在行業(yè)與農村社區(qū)治理中發(fā)揮的積極作用就是最好的注腳。換言之，基層政府應在現(xiàn)代公共治理視閾下推動鄉(xiāng)俗規(guī)約與法治精神相銜接，使其制度化，成為構建旅游鄉(xiāng)村社會治安治理的“特色元素”。在對待多方參與治理上不能厚此薄彼，禮法并治的治理思維、居間的制度化規(guī)則設立和利益制衡是基層政府應有的基本態(tài)度和行動邏輯。

3.2 立足現(xiàn)實，選擇恰當?shù)恼徺I治安公共服務方式

多樣化和高品質的社區(qū)治安服務需求與日俱增，與其形成巨大反差的是公共行政資源的匱乏逐漸成為政府轉變服務方式的剛性制約。在上一級公共財政與職能部門力有不逮或“支持缺位”的情況下，Y縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有可能尋求解決公共安全有效供給不足的途徑。面對應急義務聯(lián)防隊經濟問題帶來隨時解體的困境，最直接有效的解決方式是政府設置合理的準入條件，以購買社區(qū)治安服務的形式尋求積極適切的解決辦法。購買方式主要由三種：合同制、直接資助制及項目申請制。[7]由于Y縣治安服務自組織力量較為單一，且尚不具備項目化運營過程需要的招標、監(jiān)督及績效評估規(guī)范條件，治安公共服務最為妥切的購買方式為前兩者。

3.3 增加技術投入，推進治安治理實踐規(guī)范化建設

從民宿業(yè)治安治理過程以及多部法律法規(guī)的不同規(guī)制來看，以安全防范為核心的實體技術和以治安預測為核心的評估技術并重發(fā)展，應成為推進民宿業(yè)治安治理實踐規(guī)范化發(fā)展的基本動力。實體技術并非單一的技防因素，還包括人防與物防因素。民宿業(yè)內部治保組織及其防范應急能力、消防應急設施合規(guī)性、治安防范措施的有效性，與信息登記系統(tǒng)建設運維、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、網絡安全技術防范三大技防措施共同構成以安全防范為核心的實體技術，發(fā)揮基礎性作用。治安預測與評估則基于實體技術和情報信息分析方法，捕捉和預測治安風險的分布特征及模式變化，以便公安機關及時調整決策和分配警力。不過，作為多學科交叉的應用型領域，民宿治安預測評估工作需要犯罪學、統(tǒng)計學、計算機等多學科背景的公安專門人才與基層治安民警共同研究推進，于現(xiàn)實而言，離不開上級公安機關的重視與支持。