試論以創(chuàng)新方式推動中美基礎(chǔ)設(shè)施合作發(fā)展

陳安娜

內(nèi)容摘要：面向未來，雖然中美經(jīng)貿(mào)合作還是有很多不確定性，但合作共贏是時代大勢，民心所向，不可逆轉(zhuǎn)。中美兩國各項合作項目中，基礎(chǔ)設(shè)施合作發(fā)展被認為是前途光明，但在當前形勢下，道路也是曲折的，這就需要創(chuàng)新方式、多措并舉，推動中美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上一個新臺階。

關(guān)鍵詞：中美基礎(chǔ)設(shè)施合作? ?創(chuàng)新方式? ?多措并舉

自特朗普就任美國總統(tǒng)以來，美國奉行“美國優(yōu)先”的貿(mào)易保護主義政策，在世界經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展中掀起風浪，給世界經(jīng)貿(mào)發(fā)展帶來很大不確定性。最受關(guān)注的是，中美貿(mào)易摩擦不斷升級，這是全球經(jīng)濟發(fā)展的“大利空”。2018年12月初，中國國家主席習近平以中國人特有的智慧，和特朗普總統(tǒng)達成很多共識，這為中美兩國合作發(fā)展，為全球經(jīng)濟穩(wěn)步向好，起到很好的穩(wěn)定器作用。面向未來，雖然中美經(jīng)貿(mào)合作還是有很多不確定性，但合作共贏是時代大勢，民心所向，不可逆轉(zhuǎn)。中美兩國各項合作項目中，基礎(chǔ)設(shè)施合作發(fā)展被認為是前途光明，但在當前形勢下，道路也是曲折的，這就需要創(chuàng)新方式、多措并舉，推動中美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上一個新臺階。

中美兩國基礎(chǔ)設(shè)施合作具有巨大潛力

（一）美國基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后急需升級改造

近年來，美國在基礎(chǔ)設(shè)施投資增支方面一直止步不前。其實，重振美國基礎(chǔ)設(shè)施并非新議題，金融危機后奧巴馬政府曾將其作為重要內(nèi)政政策支柱，采取措施，包括推出“交通投資促進經(jīng)濟復蘇”項目、設(shè)立“建設(shè)美國債券”、頒布《重振美國制造業(yè)框架》、發(fā)布“建設(shè)美國投資倡議”、推動《修復美國地面交通法》基建法案通過、推行PPP模式等。但是，隨著美國政治極化和兩黨掣肘加劇，奧巴馬時期多項涉及增加基礎(chǔ)設(shè)施投資的相關(guān)提案擱淺于國會。因此，近年來美國基建實際投資增長較低，以交通運輸業(yè)為例，2011年至2016年美國基建投資規(guī)模從1180億增長到1360億，除去通脹、勞動力價格上漲等因素，年均增長率僅為4.4%，整體增長率非常低。

據(jù)世界經(jīng)濟論壇《2016-2017全球競爭力報告》測算，當前美國基礎(chǔ)設(shè)施競爭力在全球排名僅為11，與其世界第一經(jīng)濟體的地位差距甚遠，并落后于多個發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體如荷蘭、新加坡等。美國道路交通建設(shè)者協(xié)會測算顯示，超過55000座美國橋梁“結(jié)構(gòu)上存在缺陷”。根據(jù)美國土木工程師協(xié)會的年度測試，2013年美國國家基礎(chǔ)設(shè)施得分等級僅為D+，而根據(jù)2017年第一季度最新測試結(jié)果該得分仍為D +，表明四年來美國在基礎(chǔ)設(shè)施上幾乎毫無進步?；A(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟支柱，基礎(chǔ)設(shè)施投入短板會制約經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展?？梢?，美國國內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在剛性需求，急需加大這方面的投資力度和建設(shè)力度。

（二）特朗普政府積極推行基建興國計劃

在特朗普復興美國的藍圖中，一個關(guān)鍵就是通過基礎(chǔ)設(shè)施投資提振美國經(jīng)濟。在其百日新政宣言里，特朗普提出了未來十年內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模達到1萬億美元的目標，道路、橋梁、隧道、機場以及鐵路等將是重點投向領(lǐng)域。在融資方式上，美國政府高官基本明確將采用政府和私人資本相結(jié)合在內(nèi)的融資方式，同時表達了歡迎中國投資的意愿。據(jù)美國交通部長趙小蘭介紹，美國政府的基建立法進程可能在2017年第三季度開始，除政府投資，剩下其余融資將以包括PPP等在內(nèi)的方式籌集。特朗普政府基礎(chǔ)設(shè)施計劃執(zhí)行委員會聯(lián)席主席之一理查德·勒弗拉克（Richard LeFrak）表示：“目前構(gòu)想1萬億美元中2000億來自政府層面、其余8000億將吸收民間資本，我們歡迎全世界的資本加盟，當然也包括來自中國的投資”（李夢達，2017）。如果特朗普政府真的打算用巨大的財政支出興建基礎(chǔ)設(shè)施，并以此來刺激美國經(jīng)濟發(fā)展的話，中國無疑能為這一計劃的實施提供資本和人力支持。

（三）中美雙方在基礎(chǔ)建設(shè)投資領(lǐng)域有著廣闊的合作前景

根據(jù)全球化智庫（CCG）2018年7月24日在北京發(fā)布的中美關(guān)系系列報告《理解與破局：中美貿(mào)易摩擦的深度分析和智庫建議》中指出，在過去10年，中國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域累積投資達到11萬億美元，這幾乎是特朗普總統(tǒng)1萬億美元基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)劃的11倍。因此，中國的資金無疑將有力助力特朗普政府的基建規(guī)劃，從而推動美國的經(jīng)濟發(fā)展。此外，該報告還指出，中美基建的投資也將帶動中美兩國包括設(shè)備制造、工程建設(shè)以及高科技等企業(yè)的發(fā)展，并將為雙方的公共機構(gòu)與私營部門合作的公私合營（PPP）模式開拓更多的市場和機遇。雙方在企業(yè)交流、金融資本合作、政策溝通和政府互動、第三方合作、智庫合作建言獻策等領(lǐng)域加大力度，借鑒歐洲引進外資和外國企業(yè)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的成功經(jīng)驗，優(yōu)化美國國內(nèi)的PPP項目操作環(huán)境，以重點項目、標志性項目為突破口，為中美未來合作提供務(wù)實的成果、打造良好的環(huán)境。

美國存在的投資機會，也正是我國所需要的。我國正在成為一個凈資本出口國，2015年，美國從我國獲得的外商直接投資額達到800億美金。在我國龐大的外匯儲備中，很大一部分是美國國債。但是，如何使用好美國國債，對我國來講是一項挑戰(zhàn)。美國基建投資計劃可以為我國更有效地利用外匯儲備提供更多的選擇。兩國可以通過投資協(xié)定的談判和磋商，探索符合兩國利益的投資方式。中國駐美國大使崔天凱說：“投資基礎(chǔ)設(shè)施是中美兩國新的合作領(lǐng)域，具有巨大潛力。盡管有一些壁壘需要移除，一些政策需要做出調(diào)整。但只要中美兩國都有開展合作的強烈意愿，事情是可以做成的”（殷淼，2017）。

（四）中美雙方在基礎(chǔ)設(shè)施合作方面具有互補優(yōu)勢

一方面，投融資缺口是特朗普推進基礎(chǔ)設(shè)施議程的最大挑戰(zhàn)之一，在投資上，美國希望有更多的資本回流，有更多的投資在美國本土創(chuàng)造就業(yè)，預計美國未來吸引外資的規(guī)模會顯著增加，因此，中資企業(yè)赴美參與基建項目投資合作已具備經(jīng)濟上的有利條件。另一方面，中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上擁有技術(shù)和經(jīng)驗的相對優(yōu)勢。中國四十年改革開放受益于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的大量投資，全球范圍內(nèi)多家中國工程承包商在設(shè)計、施工和管理等領(lǐng)域具有較強的比較優(yōu)勢和競爭力。

美國肯塔基州州長馬修·貝文表示，美國在改善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有很多的工作要做。對于州政府來說，包括公路、機場、水資源設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是非常重要的事務(wù)。然而，90%的這些項目不一定能夠獲得聯(lián)邦財政的支持。實際上，中美金融與基礎(chǔ)設(shè)施合作可以相向而行。中國資本有尋找投資機會的需求，美國有解決基礎(chǔ)設(shè)施的需要，這給兩國提供了合作的基礎(chǔ)。

總之，中美在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進行合作，符合兩國的經(jīng)濟和政治利益，將造福中美兩國人民，對建構(gòu)中美兩國新型的經(jīng)濟合作體系、改善中美關(guān)系將發(fā)揮積極作用。

重視中美基礎(chǔ)設(shè)施合作存在的問題和風險

在看到中美基礎(chǔ)設(shè)施合作發(fā)展的廣闊前景同時，我們也需要清醒地認識到當前中美兩國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作方面還有很多壁壘需要解決，不可能一帆風順。特別是特朗普上臺以來，美國政府一直把中國當作主要競爭對手，在2018年3月，美國政府更是挑起了中美貿(mào)易戰(zhàn)，使得雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系受到嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）美國政治因素的影響和制約

特朗普政府奉行美國優(yōu)先政策，向全球揮舞關(guān)稅大棒，對中國挑起貿(mào)易摩擦，讓我們深刻意識到，中美關(guān)系已從過去40年的建設(shè)性接觸，變?yōu)橐愿偁帪橹鲗У年P(guān)系。兩國進行大國博弈期間，摩擦會不斷，因此，中國要與美國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進行合作，需要防患政治風險，并采取適當?shù)囊?guī)避風險的措施。就基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域來說，外國對東道國基礎(chǔ)設(shè)施的投資在政治上往往非常敏感，投資審查涉及國家安全、“政治化”等問題。美國許多基礎(chǔ)設(shè)施涉及戰(zhàn)略性國家安全資產(chǎn)，因此會限制我國的投資，尤其是限制國有企業(yè)的投資，而基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)恰好是我國國有企業(yè)非常密集的領(lǐng)域。因此，中國企業(yè)尤其是國有企業(yè)如果要參與美國基礎(chǔ)設(shè)施項目特別是電網(wǎng)、油氣上中游產(chǎn)業(yè)、機場、海港、公路、鐵路等敏感領(lǐng)域，就容易遭到美國外國在美投資委員會的國家安全審查。此外，盡管存在管理機制來調(diào)節(jié)外國實體對美國資產(chǎn)的所有權(quán)，但是中國在美投資也可能引起當?shù)厣鐓^(qū)的抵觸情緒，當?shù)厝似毡閷Α皩⒐操Y產(chǎn)出售給外國人”持反對態(tài)度。因此，美國輿論的關(guān)注和質(zhì)疑也需要中方企業(yè)妥善化解。

同時，中國開展兩國基礎(chǔ)設(shè)施合作，還需要處理好和美國三級政府即聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的關(guān)系。在涉及地方基礎(chǔ)設(shè)施項目例如排水、消防以及高速公路等地方公共支出中，州政府和地方政府比聯(lián)邦政府的費用支出比例高出很多。根據(jù)特朗普提出的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，一項符合政府規(guī)劃的基建項目最多也就能夠獲得來自聯(lián)邦政府20%的資金支持，州和市政府必須承擔剩余的80%。因此，美國州政府和地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施項目上比聯(lián)邦政府擁有更大的話語權(quán)和作用。中方企業(yè)如果要進入美國基建領(lǐng)域，不僅要面臨來自聯(lián)邦政府的政治風險，還需要考慮來自于州及地方政府在政治、經(jīng)濟和法律等方面的風險。此外，中方參與PPP模式也面臨諸多障礙和不確定性，PPP在美國仍屬于新興模式，各州對PPP的理解和接受程度不一樣，各州政策多元化在交通領(lǐng)域尤為突出，有些業(yè)內(nèi)專家甚至建議PPP合作者將美國50個州看作50個國家（蘇華，2016）?？梢?，PPP模式在美國還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標準。

這些政治壁壘，都需要中美雙方加大相互間的信任和彼此間的協(xié)調(diào)，讓美國市場對中國企業(yè)更開放、更公正，從而讓中美雙方能在互信互利的基礎(chǔ)上開展合作。

（二）中國企業(yè)面臨美國市場準入門檻

由于存在市場開放范圍爭議、協(xié)定原則理解差異和相關(guān)法律銜接不暢等原因，目前我國尚未加入 WTO 《政府采購協(xié)定》（GPA），導致高鐵等我國優(yōu)勢制造產(chǎn)品無法進入美國政府采購市場，中資企業(yè)參與具體項目建設(shè)時也將在意向采購、選擇性招標以及補償交易等方面面臨準入門檻限制。此外，由于中國企業(yè)參與海外市場主要通過商品輸出，因此缺少提供售后服務(wù)和長期養(yǎng)護的能力，因此，中國企業(yè)想要參與美國基礎(chǔ)設(shè)施項目，還需要解決好工程的后期維護問題。

此外，美方會對中企質(zhì)量控制與產(chǎn)品安全產(chǎn)生擔憂。雖然中國企業(yè)在參與美國基建項目中積累了一定經(jīng)驗并具有強大的競爭優(yōu)勢。但是，由于中美兩國之間對產(chǎn)品質(zhì)量控制標準和產(chǎn)品安全標準不同，特別是事關(guān)美國基礎(chǔ)領(lǐng)域重大設(shè)施的建設(shè)項目，美國需要對中方企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量和安全性進行全面評估，確保萬無一失，才有可能讓中方企業(yè)參與基礎(chǔ)項目的建設(shè)。

（三）中國企業(yè)參與美國PPP項目存在風險

中國建筑美國有限公司總裁袁寧認為，目前來看中國投資者參與PPP項目的投資回報難以保障。在美國十多個州PPP項目還是不合法的，這些年美國推出的PPP項目也并非沒有失敗先例，如果投資者在不熟悉市場的情況下貿(mào)然進入，不排除遭遇重大損失的可能。美國金融服務(wù)公司考恩集團董事長、首席執(zhí)行官彼得·科恩認為，社會資本在風險評估和資本回報方面比政府資金有著更高的要求，要吸引更多社會資金介入，美國政府需要設(shè)計出對社會資本有足夠吸引力的基建商業(yè)模式。他說，“中國雖然有資本，但不能指望中國資本到美國基建領(lǐng)域來做慈善”（王乃水等，2017）。此外，由于中美之間法律合作有限，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，可能無法通過法律途徑獲得賠償?？梢?，中國企業(yè)在參與美國基建領(lǐng)域之前要進行充分的風險評估，避免貿(mào)然進入。

通過創(chuàng)新方式推進中美基礎(chǔ)設(shè)施合作的對策

面對中美基礎(chǔ)設(shè)施合作發(fā)展中存在的諸多問題和挑戰(zhàn)，我們需要保持定力，調(diào)整策略，采用靈活的手段，通過創(chuàng)新方式推進中美基礎(chǔ)設(shè)施合作。

第一.發(fā)揮政府推動作用，加強高層協(xié)調(diào)。建議以“習特會”為基點，用好用足四個高級別對話合作機制，擇機邀請美政府加入亞投行，力爭將雙邊基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作上升為首輪中美全面經(jīng)濟對話的重點議題，積極探索推進“中國+X+美國”的基建合作新模式新途徑，著力構(gòu)建政府—企業(yè)—協(xié)會—駐美機構(gòu)“四位一體”的應(yīng)急風險防控體系;探索成立高層牽頭、跨部門參與的“中美基礎(chǔ)設(shè)施合作聯(lián)合工作委員會”，盡早推動在中美全面經(jīng)濟對話框架中設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施合作議題并展開探討。

第二，以開展中美基礎(chǔ)設(shè)施合作為契機推進中美雙邊投資協(xié)定談判，推動雙向貿(mào)易和投資健康發(fā)展，促進雙方在外商投資負面清單、投資準入等方面取得突破性進展。2018年7月28日，國家發(fā)展和改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，明確在22個領(lǐng)域推出新一輪開放措施，大幅擴大服務(wù)業(yè)開放以及制造業(yè)、農(nóng)業(yè)和能源資源領(lǐng)域的外資準入限制，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，將取消鐵路干線路網(wǎng)、電網(wǎng)外資限制，為中美基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作提供了新的合作空間。美國政府在2018年12月初兩國元首會晤之后也明確表示，愿與中方加強各領(lǐng)域?qū)υ捙c合作，推動雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系盡快回到正常軌道，實現(xiàn)合作共贏。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，美方可通過縮短對華投資負面清單，開放基建等行業(yè)的外部投資，減少和規(guī)范投資審查，進一步推進關(guān)于投資保護的條款磋商等措施，實現(xiàn)與中國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作方面的共贏。

美國國內(nèi)對于我國投資基礎(chǔ)設(shè)施有一種強烈的抵制情緒。這是因為存在誤解，即美國擔心會失去對資產(chǎn)的控制權(quán)或所有權(quán)。其實這種擔心是完全不必要的，澳大利亞、越南等國家的經(jīng)驗表明，完全可以在不放棄控制權(quán)的情況下從中國籌集到長期資金。不過，要突破美國的疑慮，我國還需要采取一種更為積極主動的態(tài)度，探討出美國能夠接受的出資方式。例如，條件成熟時可先期投入一定規(guī)模“誠意金”用于支持特朗普政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。適時設(shè)立基建合作專項基金，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上升為首輪中美全面經(jīng)濟對話的重點議題。我國還可以利用美國基礎(chǔ)設(shè)施為中產(chǎn)階級創(chuàng)造大量就業(yè)崗位的機會，通過投資成為美國就業(yè)崗位的創(chuàng)造者。這種實際行為，將有助于改變美國民眾對我國的看法。在特朗普執(zhí)政期間，我國應(yīng)根據(jù)美國的投資政策和投資需求，積極與美國進行談判，以求獲得合作共贏的投資機會。

第三，構(gòu)建兩國省州級政府良好互動關(guān)系，助推省州級基建項目合作順利實施。鼓勵中國地方政府加強與美國各州、市政府合作，適時舉辦中美省州長年度峰會、中美市長年度峰會，建立合作平臺和機制，成立省州政府合作建設(shè)基金，形成中美省州級政府間良好互動關(guān)系，這樣我國企業(yè)在參與美國當?shù)氐幕üこ添椖恐?，可以獲得美國州和地方政府提供的有效幫助，從而防范和化解兩國在基建項目合作中可能遇到的政治風險、經(jīng)濟風險和法律風險等。

第四，提升我國企業(yè)在美的本土化運營能力，拓展國際市場。我國企業(yè)進入美國基建市場，可以尋求實力強大、品牌聲譽好、與政府關(guān)系友好的合作伙伴，可以是美國本土企業(yè)，也可以是其他國家的私人資本，共同開拓美國市場。例如，通過金融資本組團的方式，以股權(quán)投資的形式，聯(lián)合參與美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時，我們也要清楚認識到，“美國標準”不僅體現(xiàn)在市場機制、法律法規(guī)上，其行業(yè)技術(shù)標準與中國也存在著諸多不同。這意味著“中國產(chǎn)品”進入美國，還需為當?shù)厥袌鲞M行“量身定制”，才能提升本土化經(jīng)營能力，提升國際化水平。

第五，發(fā)揮中國比較優(yōu)勢，創(chuàng)新合作思路。多年來，中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面也積累了豐富的經(jīng)驗。例如，中國的高鐵系統(tǒng)已經(jīng)高度發(fā)達并將在2020年時增加到3萬公里，連接超過80%以上的中國主要城市。一些中國企業(yè)在開發(fā)美國基礎(chǔ)設(shè)施項目方面也富有經(jīng)驗。例如，中國的ENN集團和猶他州CH4能源公司成立了合資公司，亞歷山大·漢密爾頓橋梁項目和普拉斯基高架橋項目均由中建美國公司（CCA）承接。此外，我們在雙方合作方式上積極探索更容易為中美雙方認可的“中國+X+美國”基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作新模式新途徑?？紤]到美市場的特殊性，可邀請其他發(fā)達國家（如英國、法國、德國）組成“中國+X+美國”戰(zhàn)略協(xié)作聯(lián)合體，積極探索以我優(yōu)質(zhì)中端產(chǎn)能與發(fā)達國家先進技術(shù)和裝備深度結(jié)合的新模式來共同開發(fā)美國市場，這不僅能大大提高我獲得美重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的可能性，而且能有效減少西方主流媒體對我的負面輿論（金瑞庭、吳澗生，2017）。憑借豐富的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗以及富于創(chuàng)新的合作思路，中國將成為美國建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重要的合作伙伴。

第六，積極拓寬“二軌”通道，營造有利于中國企業(yè)參與當?shù)鼗ǖ膰H環(huán)境。重視美國地方政府授權(quán)的經(jīng)濟發(fā)展非營利組織的溝通和協(xié)調(diào)作用，把他們視為中國企業(yè)理想的當?shù)睾献骰锇?，在透明的信息交流機制下，與他們進行交流、談判與合作，做到知己知彼，更好地參與當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)。通過政府的和非政府的外交平臺，讓美國民眾和地方政府更好地了解中國企業(yè)參與地方基建為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與就業(yè)帶來的益處，從而為中國企業(yè)參與當?shù)鼗I造良好的社會基礎(chǔ)。

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