街頭官僚對公共政策的影響路徑探析

(武漢大學(xué) 湖北 武漢 430072)

一、街頭官僚作為非正式政策制定者

1969年，李普斯基首次提出“街頭官僚”這一概念，認(rèn)為他們是“代表政府，與公民面對面接觸，并擁有自由裁量權(quán)的職業(yè)者”。這類群體有三個特征：(1)他們在日常工作中經(jīng)常與公民面對面接觸；(2)他們盡管在官僚系統(tǒng)內(nèi)工作，但具有很大的獨立性。比如在工作環(huán)境中能自主決策、自由選擇對待顧客的態(tài)度和方法等。(3)他們對與其接觸的公民有很大的潛在影響力(Lipsky，M.1969)。

在街頭官僚理論中，自由裁量權(quán)是中心概念，正因為自由裁量權(quán)，街頭官僚才可以在政策實施過程中主動管理自己的工作任務(wù)和方式——如制定執(zhí)行程序，選擇政策對象等，由此具有了政策再制定的能力。盡管李普斯基對街頭官僚政策再制定的能力及行為進行了相對充分的討論，但未將街頭官僚的政策制定能力納入進正式的政策過程框架之內(nèi)，鑒于此，本文用“非正式政策制定者”描述街頭官僚，將其與官僚系統(tǒng)中法定的具有公共政策制定權(quán)的“正式政策制定者”區(qū)分開來。并用“非正式政策制定過程”這一概念來表示街頭官僚在政策執(zhí)行過程中“自下而上”地對政策進行再制定的過程。

如下圖所示，街頭官僚通過兩條路徑影響著公共政策：一、擁有行政權(quán)的街頭官僚是公共政策的執(zhí)行者，對公共政策的執(zhí)行負(fù)有法定職責(zé)；二、街頭官僚由于內(nèi)嵌于工作環(huán)境中的自由裁量權(quán)，在政策執(zhí)行的過程中成為事實上的“非正式政策制定者”，“非正式政策制定者”和“正式政策制定者”共同決定著公共政策的實施效果。

(一)對于街頭官僚作為非正式政策制定者的解釋

1.他們對政策意圖和內(nèi)容的理解。街頭官僚需要通過層層下發(fā)的政策文本理解政策目標(biāo)和具體條例，由于個人差異，不同的人對政策內(nèi)容會有不同的理解。一方面，領(lǐng)導(dǎo)者很可能會按照個人對政策的理解偏好來分配執(zhí)行任務(wù)。另一方面，若街頭官僚認(rèn)為政策的某一目標(biāo)在現(xiàn)實情況下難以施行，則他們會選擇并“刪除”一部分政策要求，以順利地完成工作。在政策目標(biāo)模棱兩可的情況下，街頭官僚還需要結(jié)合工作經(jīng)驗對政策進行“自我制訂”，以明確執(zhí)行方向。在另一種情況下，街頭官僚還可能會依據(jù)自身利益有目的的“選擇”政策執(zhí)行內(nèi)容。

2.他們制訂執(zhí)行的程序。李普斯基認(rèn)為，在很多情況下，街頭官僚對執(zhí)行程序的制定——如標(biāo)準(zhǔn)化工作流程，將行政受眾進行“分類”，甚至工作環(huán)境的特殊設(shè)置，都是為了“自我服務(wù)”，維護自身利益。其中，“標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程”(比如設(shè)置等候時間，提高服務(wù)門檻等)是為了讓行政受眾在心理上認(rèn)為官僚機構(gòu)在服務(wù)時并不情愿、在金錢和心理上花費頗高等等，以此來限制顧客的需求；“明確行政受眾的‘資格”’，“將顧客‘分類’‘”，用不同的態(tài)度對待不同的顧客，則是為了在資源稀缺的狀況下“過濾”掉一部分服務(wù)接受者；“穿制服、辦公室家具的擺設(shè)等，則是為了給行政受眾傳遞“權(quán)威”的信息，本質(zhì)上是一種官僚控制。

3.街頭官僚會經(jīng)常使用“危險減輕機制”——夸張地表述工作的潛在危險和困難程度，以在工作失敗后將責(zé)任歸咎于外部環(huán)境。它們常常是街頭官僚在面對“(公共)資源稀缺”、“生理及心理的威脅”以及“顧客對街頭官僚矛盾或模糊的角色期待”時用到的解決對策(Lipsky,M，1969)。

綜上所述，公民權(quán)利并非天生擁有與自動被賦予，而是經(jīng)過一輪一輪的“加工”，那些被認(rèn)為有資格的公民才能擁有公民權(quán)利(Lipsky，1980)。換言之，通過制定政策程序，街頭官僚實際上成為了公民權(quán)利分配的決策者。

二、街頭官僚自由裁量權(quán)的必要性

由于街頭官僚在政策執(zhí)行過程中對政策進行了“再制定”，導(dǎo)致書面政策與實際政策不協(xié)調(diào)甚至相悖的情況，這引發(fā)了學(xué)者們對街頭官僚自由裁量權(quán)必要性的探討。一些學(xué)者擔(dān)心街頭官僚的自由裁量行為會扭曲政策原本的目標(biāo)，損害行政受眾的福祉，因此認(rèn)為街頭官僚的自由裁量權(quán)需要受到控制(Edwards，1980)。另外一些學(xué)者則肯定了自由裁量權(quán)的必要性，認(rèn)為“行政固然需法律的約束，但行政本身的機動性亦需加以維護”(翁岳生，2002)。此外，“在街頭行政的過程中，法律法規(guī)和規(guī)章制度等都從紙面走向?qū)嵺`，得到了應(yīng)用的機會，也接受了實實在在的檢驗。這也反過來為制度的革新提供了第一手的信息。實踐中存在的各種阻力和障礙等，通常通過影響街頭行政的效果而形成“倒逼”制度變革的效果”(韓志明，2013)。

事實上，由于李普斯基對街頭官僚政策再制定的行為描寫多集中于由于“自利”而削減公共服務(wù)的情形，因此學(xué)者們在后來的研究中大多關(guān)注對自由裁量權(quán)的控制。但筆者認(rèn)為，自由裁量權(quán)的濫用亦需得以控制，但是自由裁量權(quán)本身則有必要保留。其中，自由裁量權(quán)的必要性，來源于公共資源稀缺以及由“正式政策制定者”制定出的(文本)政策存在著缺陷(見圖1)。

首先，公共資源稀缺使街頭官僚不得不在政策執(zhí)行中作出選擇——應(yīng)當(dāng)把有限的資源分配給符合哪些特征的特定群體，并根據(jù)群體內(nèi)的受眾差異再次決定資源分配的數(shù)量。而這一過程需要自由裁量權(quán)的參與。

其次，政策文本的缺陷使街頭官僚“不得不”使用自由裁量權(quán)完成工作任務(wù)。其中，政策文本的缺陷又分為正式政策的模糊性和不合理性。一方面，政策制定不可能涵蓋所有的情形，街頭官僚“可能面臨規(guī)則模糊或不同規(guī)則間相互沖突的復(fù)雜環(huán)境”(Davis，K.C.1969)，而政策實施中的變化，以及“不清晰且難以達(dá)成的目標(biāo)”往往是政策最終失敗的原因；另一方面，正式規(guī)則的制定若不考慮實際情景以及實施困難度，則經(jīng)常會造成正式規(guī)則和工作情景的沖突，使規(guī)則難以實施。在上述情況下，需要街頭官僚靈活地處置這些充滿挑戰(zhàn)的情況。此外，當(dāng)政策存在缺陷時，街頭官僚可以運用自由裁量權(quán)通過非正式的“政策修正(制定)”過程，在一定程度上“彌補”由政策不合理產(chǎn)生的社會負(fù)面效應(yīng)。

三、對自由裁量權(quán)的引導(dǎo)

(一)合理的政策導(dǎo)向

合理的政策導(dǎo)向可以影響官僚行為，我們可以用街頭官僚對邊緣群體的態(tài)度來解釋?！敖诸^官僚”的服務(wù)對象非常廣泛，其中一個重要群體是低收入群體，這一類群體由于擁有更少的資源，也更加需要公平的公共服務(wù)?？墒牵?dāng)行政受眾極端困難，又沒有硬性政策要求對其施以救助時，往往會被街頭官僚選擇性的“放棄”，不為其提供公共服務(wù)，例如乞丐；另一種情況下，街頭官僚不僅不會提供公共服務(wù)，反而會對其施以較為嚴(yán)厲的態(tài)度和類似的“懲罰”行為，例如街頭混混、失足婦女等。例如警察會把街頭混混看做潛在的“攻擊者”，從而更頻繁的監(jiān)視他們或?qū)λ麄儜B(tài)度惡劣。這種不公平的做法會引起街頭混混的不滿，導(dǎo)致其與警察產(chǎn)生沖突。而沖突會使得警察越發(fā)傾向于對街頭混混采取更加嚴(yán)厲的態(tài)度。這樣的惡性循環(huán)會加深街頭混混處境的困難。因此，“邊緣性群體”可能會發(fā)現(xiàn)，在某種程度上，他們生活的境遇是由街頭官僚有意或無意“創(chuàng)造”的。

為了緩解“社會邊緣群體”的不利生存環(huán)境，需要政府制定政策，確?！吧鐣吘壢后w”的公民權(quán)利。為街頭官僚提供行動的正確價值引導(dǎo)，促使其改變不合理的偏見。其中，一個很好的例子就是美國的“職業(yè)恢復(fù)行動”，簡稱“VR”(Moody,StevenM&SuzanneLeland，2000)?！癡R”是政府公共服務(wù)系統(tǒng)的一部分，旨在為“值得幫助的窮人”——并非因為道德墮落，例如揮霍或者懶惰，而是因為殘疾、天災(zāi)等不可控因素而貧窮的人，提供再就業(yè)的培訓(xùn)和機會。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在這一行動中，很多街頭官僚都自發(fā)地作出了為公民提供更多公共服務(wù)的選擇。但是，值得強調(diào)的是，街頭官僚這樣做的前提，是美國聯(lián)邦政府對此行動的合理授權(quán)。這也從另一方面印證了自由裁量權(quán)的必要性——一定程度的自由裁量權(quán)是街頭官僚為公民提供更多公共服務(wù)的基本保障。

(二)鼓勵街頭官僚的“去官僚化行為”

“去官僚化行為”是街頭官僚為了改善工作程序而改變規(guī)則的行為。李普斯基認(rèn)為，街頭官僚改變規(guī)則大多是為了自我服務(wù)。但是，很多學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，這種行為也可以被看成是一種親社會行為(Brewer&Selden,1998)，即通過改變規(guī)則為其他的個人、團體或者組織增加福祉。研究表明街頭官僚改變規(guī)則的行為有時可以填補公共政策的空白(Canales,2011)——通過改變規(guī)則可以彌補政策紕漏，或者將公共服務(wù)的觸角伸到正式政策沒有觸及的領(lǐng)域，從而幫助到更多需要幫助的行政受眾。正因如此，波蒂略(Portillo，2011)總結(jié)到改變規(guī)則“或許是街頭官僚構(gòu)建社會資本和獲得公民贊譽的最有效的方法(p.89)。

朱莉婭·布羅克分析了促進“去官僚化行為”的因素，認(rèn)為“聲音行為”與“去官僚化行為”有著顯著的相關(guān)性。“聲音行為”是街頭官僚分析問題和尋求改善機會的結(jié)果(Fuller,Marler,&Hester,2006)，意味著街頭官僚對自身的工作環(huán)境有所覺察，并持續(xù)地評估是否有更好的方法來改善工作流程，以更好地服務(wù)行政受眾。最重要的特征，是街頭官僚在官僚組織內(nèi)部說出了自己的想法和建議，“即使這個建議可能會令其他人不滿”。“內(nèi)部揭發(fā)”——檢舉揭發(fā)行為不當(dāng)?shù)耐禄蛘哳I(lǐng)導(dǎo)，也是“聲音行為”的一種。研究者發(fā)現(xiàn)，有“內(nèi)部揭發(fā)”行為的街頭官僚并非常常是心存不滿，而是相當(dāng)“有生產(chǎn)力、寶貴且富有承諾”的街頭官僚(Brewer&Selden,1998,pp.419-420)，它表明了強烈的職業(yè)責(zé)任感。

筆者認(rèn)為，要促進街頭官僚的“去官僚化行為”和“聲音行為”，首先要給予街頭官僚一定的自由裁量權(quán)，使得其有自信充分運用自身的工作經(jīng)驗和能力處理復(fù)雜的公共事務(wù)。其次，官僚機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)該有一種氛圍，來鼓勵街頭官僚關(guān)注工作流程和他們在操作過程中遇到的問題，且建立表達(dá)意見和討論建議的平臺。這種氛圍和平臺，可以促使街頭官僚的行為從“滿足績效標(biāo)準(zhǔn)”向“真正的服務(wù)”轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)自由裁量權(quán)的有效利用以及公共政策的最終目標(biāo)。