高校對標(biāo)《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》的合理性與策略分析

李曉秋，沈 慧

(馬鞍山職業(yè)技術(shù)學(xué)院,安徽 馬鞍山 243031)

基建檔案工作是高校管理和建設(shè)發(fā)展中的一項基礎(chǔ)性工作。目前，高校檔案的分類普遍按照《高等學(xué)校檔案管理辦法》分為“黨群、行政、學(xué)生、教學(xué)、科研、基建、設(shè)備儀器、產(chǎn)品生產(chǎn)、出版物、外事、財會”[1]等類別?；n案即基本建設(shè)項目檔案，是指在整個建設(shè)項目從醞釀、策劃到建成投產(chǎn)(使用)的全過程中形成的、應(yīng)當(dāng)歸檔保存的文件，包括基本建設(shè)項目的提出、調(diào)研、可行性研究、評估、決策、計劃；勘測、設(shè)計、施工、調(diào)試、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工、試生產(chǎn)(使用)等工作活動中形成的文字材料、圖紙、圖表、計算材料、聲像材料等形式與載體的文件材料[2]。高校的基建類檔案是學(xué)校新建、改擴(kuò)建工程以及學(xué)校管理中必不可少的檔案信息來源，但一直是高校檔案工作的薄弱部分。高?；n案工作普遍存在管理被動，材料歸檔不齊全，網(wǎng)絡(luò)與通信、監(jiān)控工程文件歸類不明確，基建檔案管理制度和規(guī)范修訂滯后等問題。

一、高?；悪n案管理規(guī)范概述

(一)教育部關(guān)于基建檔案管理的相關(guān)規(guī)定

教育部制定的高?；n案建設(shè)和管理規(guī)范——《高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)類檔案工作規(guī)范》，是在1989年《高等學(xué)校檔案管理辦法》發(fā)布后制定并實施的。隨著高校反腐及治理工作的深入，對建設(shè)項目規(guī)范管理及其過程中文件材料的形成、收集、歸檔、保存的要求不斷提高。《高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)類檔案工作規(guī)范》中的一些規(guī)定已不能滿足高校當(dāng)前工作的需要。

(二)檔案及建設(shè)部門關(guān)于基建檔案管理的相關(guān)規(guī)定

1989年版、2008年版教育部國家檔案局聯(lián)合發(fā)布的《高等學(xué)校檔案管理辦法》規(guī)定基本建設(shè)類檔案文件材料的歸檔范圍“按國家檔案局、原國家計委發(fā)布的《基本建設(shè)項目檔案資料管理暫行規(guī)定》(國檔發(fā)〔1988〕4號)執(zhí)行”[1]。該規(guī)定制定于1988年，在較長時間里發(fā)揮了重要的作用，但隨著國家建設(shè)項目管理體制的變化、管理要求的不斷提高，該規(guī)定對基建文件材料及檔案管理的規(guī)定、劃定的歸檔材料范圍已不能適應(yīng)基建文件歸檔、檔案管理的需要。隨著國家機(jī)構(gòu)改革，原計劃委職能調(diào)整，成立國家發(fā)改委，基建檔案管理沒有新的規(guī)范和制度出臺，僅于2006年與國家檔案局聯(lián)合發(fā)布《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》，一般高?；旧喜粚儆诖祟愐?guī)范執(zhí)行范圍。

(三)高?；n案管理規(guī)范的真空期

2008版《高等學(xué)校檔案管理辦法》的實施未修訂《高?；n案的管理規(guī)范》，只規(guī)定“各高校根據(jù)實際情況制定實施細(xì)則”[1]。自此，各高?；n案的管理處于自行其是的狀態(tài)。一些高校在《基本建設(shè)項目檔案資料管理暫行規(guī)定》不適用的情況下，參照《國家重大建設(shè)項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》(DA/T28-2002)規(guī)范執(zhí)行；大部分高校仍沿用《高等學(xué)校基本建設(shè)類檔案工作規(guī)范》；還有的高校依照城建管理部門執(zhí)行的移交城建檔案館的文件歸檔范圍執(zhí)行，主要是《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》(GB/T 50328-2014)?！督ㄔO(shè)工程文件歸檔規(guī)范》(GB/T 50328-2014)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定并發(fā)布，內(nèi)容詳實，是為規(guī)范建設(shè)管理部門對建設(shè)過程管理、審驗項目而制定的，是城建檔案館接收城建檔案的依據(jù)，對建設(shè)單位的文件歸檔及檔案管理規(guī)范得不到位。

二、定標(biāo)新規(guī)范的依據(jù)

鑒于上述國家教育部、國家檔案局規(guī)范性文件制定及修訂情況，高?；n案工作需要自己依據(jù)相關(guān)規(guī)范制定新的基建檔案管理制度。

2019年1月1日起施行的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》中規(guī)定機(jī)關(guān)基建檔案參照《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》(DA/T28)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；第六十九條規(guī)定“事業(yè)單位、《社會團(tuán)體登記管理條例》界定的社會團(tuán)體可參照執(zhí)行”[3]，即，事業(yè)單位基建檔案工作可參照《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》(DA/T28)執(zhí)行。公辦高校是公益類事業(yè)單位，在沒有專門規(guī)定的情況下，可參照《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》執(zhí)行。據(jù)此，高?；n案可參照《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》(DA/T28)執(zhí)行。

三、新《規(guī)范》的新規(guī)定與適用性

2018年4月，經(jīng)全國檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會審查通過，國家檔案局批準(zhǔn)發(fā)布《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》(DA/T 28—2018)(下文通稱：新《規(guī)范》)，自2018年10月1日起實施。新《規(guī)范》凸顯了檔案管理標(biāo)準(zhǔn)的屬性，對基建檔案的管理規(guī)范做了全面的規(guī)定，是一部全面而具有延展性的標(biāo)準(zhǔn)，是目前高?；n案管理依據(jù)的最佳選擇。

(一)新《規(guī)范》主體內(nèi)容的修改

新《規(guī)范》在原《國家重大建設(shè)項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范(DA/T28-2002)》的基礎(chǔ)上增3調(diào)2修1。新增3個部分：建設(shè)項目檔案工作的組織及職責(zé)任務(wù)，制度規(guī)范建設(shè)，項目電子文件歸檔與電子檔案管理；調(diào)整了2個部分：項目文件管理和項目檔案管理，這兩部分名稱進(jìn)行了調(diào)整，內(nèi)容在前版規(guī)范中有出現(xiàn)，作了部分新規(guī)定；修訂了附錄《建設(shè)項目文件歸檔范圍和保管期限表》的有關(guān)內(nèi)容。

(二)新《規(guī)范》具體內(nèi)容的增減

一是取消了涉外文件類?？茖W(xué)技術(shù)領(lǐng)域的對外交流與合作是科技發(fā)展的常態(tài)性工作，涉外文件不是新文件類型，可按內(nèi)容歸入相應(yīng)文件種類，新《規(guī)范》中不再單獨設(shè)類。

二是增加了“招投標(biāo)、合同協(xié)議文件”“征地、拆遷、移民文件”“信息系統(tǒng)開發(fā)文件”“監(jiān)理文件”類目。歸檔文件是社會實踐的直接記錄，增加的這幾類歸檔文件是基建工程管理規(guī)范化要求的產(chǎn)物。

三是未規(guī)定參建單位保存文件的種類。新《規(guī)范》是推薦執(zhí)行的檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，未對文件歸入單位作規(guī)定，保證了規(guī)范的普適性。對于可能出現(xiàn)的參建單位的變化、職能的調(diào)整具有廣泛適用性；各地區(qū)、行業(yè)、部門可依據(jù)自身不同的管理體制和方式，制定更為嚴(yán)格、詳細(xì)的規(guī)范，為新《規(guī)范》的實施創(chuàng)造有利的條件，體現(xiàn)檔案管理部門的大局觀，新《規(guī)范》的長期適用性。

(三)解決高校網(wǎng)絡(luò)通信及監(jiān)控工程檔案歸檔問題

隨著高校數(shù)字化校園建設(shè)，高校出現(xiàn)了大量網(wǎng)絡(luò)通信及監(jiān)控工程。據(jù)筆者了解，很多高校檔案部門沒有接收網(wǎng)絡(luò)通信及監(jiān)控工程檔案，有的高校雖然接收了，歸檔材料也很不完整，歸類混亂。高?？萍碱悪n案通常分為科研、基建、設(shè)備儀器類，按以往執(zhí)行的各類文件歸檔范圍的規(guī)定，這部分文件資料沒有適合歸入的檔案門類，除合同類文件歸檔外，技術(shù)類文件多留存于網(wǎng)絡(luò)信息中心。出現(xiàn)此類現(xiàn)象的原因是多方面的，其中主要是高校檔案部門沒有把這部分文件歸為基建類文件。因為在《高等學(xué)?；窘ㄔO(shè)類檔案工作規(guī)范》的歸檔范圍中僅列出“水、電、氣管道分布圖”，《基本建設(shè)項目檔案資料管理暫行規(guī)定》中僅粗略設(shè)置“設(shè)備及管線”類，沒有提到網(wǎng)絡(luò)通信、監(jiān)控類；此類工程由網(wǎng)絡(luò)信息中心負(fù)責(zé)，學(xué)校基建管理部門基本不介入，負(fù)責(zé)基建文件材料收集歸檔的基建管理部門收集不到此類文件材料；校園內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)通信、監(jiān)控檔案不在城建檔案館驗收和進(jìn)館范圍，最終導(dǎo)致此類文件材料的歸檔管理失控。

在新《規(guī)范》中可找到上述文件材料的歸類依據(jù)。新《規(guī)范》規(guī)定“建設(shè)項目包括單位工程、分部工程”，網(wǎng)絡(luò)通信工程、監(jiān)控工程是分部工程，是校園建設(shè)項目的一部分；文件歸檔范圍和保管期限表的1.6條規(guī)定了“水、暖、電、氣、通信、排水等”材料范圍；文件歸檔范圍中增設(shè)了“信息系統(tǒng)類”。高校依上述規(guī)定可把網(wǎng)絡(luò)通信、監(jiān)控工程的文件作為基建文件進(jìn)行分類、歸檔。

(四)解決高校遞延資產(chǎn)核算材料歸檔問題

在新《規(guī)范》中列出了“遞延資產(chǎn)清冊”的條目，與財政部第81號令《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》中的相關(guān)規(guī)定相銜接，明確了資產(chǎn)交付會計核算文件的歸檔按建設(shè)項目進(jìn)行分類歸檔。

新《規(guī)范》增加及刪改的內(nèi)容體現(xiàn)了檔案工作的原則——“便于檔案的保管和利用”：基建檔案的管理要有利于基建檔案的利用，新類目的設(shè)置體現(xiàn)了招投標(biāo)、征地拆遷移民、監(jiān)理類檔案利用率增加的情況；檔案是社會實踐的原始記錄，檔案管理作為現(xiàn)代管理的一部分，具有與科技、管理同步發(fā)展的特點，設(shè)置信息化管理方面的類目，體現(xiàn)了信息時代檔案管理利用的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化趨勢。

四、新《規(guī)范》的實施策略

高校校園是環(huán)境育人的載體，校園規(guī)劃、建設(shè)應(yīng)按百年的事業(yè)對待。我國高校校園自成一體的實體建設(shè)和管理模式?jīng)Q定了基建檔案將是高校未來發(fā)展的歷史見證和重要查考資料。按照新《規(guī)范》規(guī)定，高校作為建設(shè)單位對“項目檔案工作負(fù)總責(zé)，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”[4]。高?；n案工作要樹立大局觀，“融入項目建設(shè)的管理理念，使檔案工作單方面納入項目管理轉(zhuǎn)化為項目管理與檔案管理的全面融合”[5]，把組織建立、機(jī)制建設(shè)、制度完善、信息化開展同步進(jìn)行，在學(xué)校建設(shè)和檔案管理工作中落實、細(xì)化新《規(guī)范》。

(一)建立四方兩級管理組織及工作機(jī)制

校園建設(shè)工作由于牽涉面廣、資金量大，僅以建設(shè)管理部門負(fù)責(zé)人作為文件歸檔工作負(fù)責(zé)人難以完成文件規(guī)范形成和歸檔的目標(biāo)。高?？梢孕隆兑?guī)范》的實施為契機(jī)，建立兩級管理組織，明確各自責(zé)任：以項目負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)牽頭、學(xué)校檔案管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、建設(shè)管理部門、網(wǎng)絡(luò)信息中心、參建單位負(fù)責(zé)人組成的項目文件檔案領(lǐng)導(dǎo)組；檔案、施工、監(jiān)理、項目管理人員組成的建設(shè)項目文件材料形成、歸檔工作組。建立參與機(jī)制，加強(qiáng)基建文件檔案工作的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督：檔案部門人員加入建設(shè)項目工作組；項目建設(shè)組織中至少配備一名建設(shè)管理部門的文件管理人員，并明確建設(shè)項目文件形成、收集各環(huán)節(jié)的責(zé)任單位和責(zé)任人。

(二)建立契約、考核、審核工作機(jī)制

高校要與項目建設(shè)管理部門、檔案管理部門、參建單位及相關(guān)人員簽訂文件收集歸檔合同與責(zé)任書；建設(shè)項目文件收集、歸檔同步與工程進(jìn)度的制約機(jī)制；建立項目文件檔案監(jiān)督、考核機(jī)制；將項目文件收集、歸檔作為建設(shè)項目工作內(nèi)容，納入建設(shè)管理部門的考核，項目審核、審計、驗收評估的指標(biāo)中。

(三)結(jié)合新《規(guī)范》制定適合本校的管理制度和規(guī)范

依照項目工作流程，對照新《規(guī)范》、結(jié)合以往規(guī)范中的規(guī)定、制定不低于新《規(guī)范》的本校基建文件歸檔及檔案管理辦法、基建項目文件歸檔范圍和保管期限表，要求各參與建設(shè)項目的單位與工作人員遵照執(zhí)行。

(四)完善檔案分類和基建文件材料歸檔范圍

高校可參考城建檔案館接收市政工程項目中通信工程檔案的做法，把網(wǎng)絡(luò)通信類文件資料作為基本建設(shè)類進(jìn)行管理，網(wǎng)絡(luò)信息中心是該類項目管理部門，對此類文件管理負(fù)責(zé)；資產(chǎn)交付會計核算由學(xué)校財務(wù)部門形成并負(fù)責(zé)。高校要根據(jù)新《規(guī)范》修訂基建檔案類目、材料歸檔范圍及相關(guān)制度，最終將網(wǎng)絡(luò)通信、監(jiān)控、資產(chǎn)交付會計核算等文件歸入基本建設(shè)類檔案。

新《規(guī)范》是全面規(guī)范建設(shè)項目中文件的收集、歸檔及檔案管理的指導(dǎo)性文件，是對基建檔案工作變化的主動適應(yīng)與完善。新《規(guī)范》的實施能解決高校基建檔案工作目前的困境，更大地發(fā)揮基建檔案作用。