縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新路徑

吳正鋒，董少林

(1.馬鞍山職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 馬鞍山 243031；2.安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243002)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入開展，中央政府面對(duì)新形勢(shì)提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的戰(zhàn)略方針，希望借此解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩和供需矛盾的問題，并消除房地產(chǎn)金融泡沫的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而在結(jié)構(gòu)性矛盾中，縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾日漸成為了突出矛盾。在供給側(cè)改革背景下，加強(qiáng)地方政府公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新，對(duì)推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)向著更高層次推進(jìn)都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、供給側(cè)改革背景下的縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給

(一)供給側(cè)改革的基本界定

2015年，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記首次提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的概念，并在次年的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上進(jìn)一步明確了這一概念的內(nèi)涵：供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革就是采用改革的方法加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，最大程度地消除無效和低端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)靈動(dòng)性，最終達(dá)到解放生產(chǎn)力的目的。具體來講，供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，就是以高端供給為出發(fā)點(diǎn)，通過去產(chǎn)能、去杠桿、補(bǔ)短板等有效措施，進(jìn)一步滿足人民群眾的多元需求，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展[1]。

(二)供給側(cè)改革背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的必要性

供給側(cè)改革背景下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)必要性，并集中體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)短板的核心路徑。實(shí)際上，補(bǔ)短板更多的是補(bǔ)農(nóng)村公共服務(wù)的短板。長(zhǎng)久以來，我國(guó)農(nóng)村在公共服務(wù)領(lǐng)域普遍存在供給規(guī)模不夠、供給質(zhì)量低下的問題，農(nóng)民沒有平等享有公共服務(wù)的權(quán)力，這也是造成城鄉(xiāng)差距拉大的主要原因。因此，加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新，無疑是解決上述問題的有效路徑，同時(shí)也符合供給側(cè)改革的內(nèi)在要求。另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新，是拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要措施。供給側(cè)改革的根本目的是進(jìn)一步釋放生產(chǎn)力，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。國(guó)內(nèi)需求作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心驅(qū)動(dòng)，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)，而農(nóng)村消費(fèi)需求作為國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的核心構(gòu)成，自然就成為了經(jīng)濟(jì)改革的重中之重[2]。但客觀來講，我國(guó)農(nóng)村消費(fèi)需求始終處于低迷狀態(tài)，而造成這一問題的主要原因就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不合理，這就決定了加強(qiáng)相關(guān)體制創(chuàng)新與供給側(cè)改革存在本質(zhì)共通之處。

二、縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品地方政府供給的現(xiàn)狀

(一)主要問題

一是政績(jī)觀思維束縛?？h域地區(qū)為了達(dá)成地方政府下達(dá)的政績(jī)指標(biāo)，一味地追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)，過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品的供給，但卻忽略了社會(huì)性公共產(chǎn)品的供給。在政績(jī)考核指標(biāo)的“鞭策”下，縣域政府通常會(huì)將投資重點(diǎn)放在門面工程上，最終造成產(chǎn)能過剩，帶來了資源嚴(yán)重浪費(fèi)的問題，但在關(guān)乎民生的公共產(chǎn)品供給上卻認(rèn)識(shí)不夠，或是刻意選擇回避，最終造成縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在規(guī)模、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上都嚴(yán)重不足[3]。

二是財(cái)政支持欠缺。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于平穩(wěn)上升期，但長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)差距，決定了各級(jí)政府財(cái)政收入差異的普遍存在，而縣域農(nóng)村無疑是最底層的存在，這就造成了其在公共產(chǎn)品供給上的財(cái)政支持欠缺，并由此陷入了惡性循環(huán)，公共產(chǎn)品的供給只能依賴于上級(jí)地方政府，但效果卻不盡如人意。

三是供給結(jié)構(gòu)失衡。因地方政府在縣域公共產(chǎn)品的供給上存在思想滯后的問題，過于強(qiáng)調(diào)對(duì)傳統(tǒng)公共產(chǎn)品的供給，卻忽視了對(duì)現(xiàn)代化公共產(chǎn)品的供給。特別是在廣大縣域農(nóng)村逐步推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，對(duì)公共產(chǎn)品的需求開始偏向于科技化產(chǎn)品和知識(shí)化產(chǎn)品，如農(nóng)業(yè)科技信息、金融安全服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)等。但由于縣域農(nóng)村在現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給上普遍處于缺位狀態(tài)，最終造成了供給結(jié)構(gòu)的失衡。

(二)原因剖析

一是服務(wù)意識(shí)淡薄。新中國(guó)成立初期，受特定政治環(huán)境和國(guó)際環(huán)境的制約，我國(guó)拉開了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展序幕，盡管改革開放后開始著手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，但由于體制滯后性因素影響，目前還有許多縣域基層政府還沒有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維束縛，依然對(duì)社會(huì)資源實(shí)施強(qiáng)制性管控配置，這種行政指派的政府服務(wù)模式造成了大量資源浪費(fèi)，且在公共產(chǎn)品供給方面形成了壟斷局面。負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品供給人員的服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)能力低下，再加上公共產(chǎn)品供給工作繁瑣，最終帶來了縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)量的整體下滑。

二是企業(yè)供給缺位。就當(dāng)前縣域農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講，農(nóng)業(yè)依然是主體，這就決定了縣域農(nóng)村地區(qū)的企業(yè)也基本以從事農(nóng)業(yè)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)性生產(chǎn)為主，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域處于空白狀態(tài)。再加上地方政府的行政管控，以及政策支持不到位，難以形成合理的公共產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)局面。也就是說，在縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，企業(yè)沒有參與其中的資格，整個(gè)運(yùn)行機(jī)制都是在“市場(chǎng)失靈”的情況下完成的，這就決定了整個(gè)供給機(jī)制缺乏市場(chǎng)適應(yīng)性，發(fā)展后勁不足[4]。

三是社會(huì)組織缺失。供給側(cè)改革要求構(gòu)建公共產(chǎn)品多元化供給體系，也就是說，要將壟斷的公共產(chǎn)品供給權(quán)力下放給更多的社會(huì)組織，但這要求參與公共產(chǎn)品供給的主體有足夠的能力行使這一權(quán)力。就縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體來講，除了地方企業(yè)參與外，還需要有足夠的社會(huì)組織參與承接，但因縣域農(nóng)村“命令式”行政管理占主導(dǎo)，造成縣域農(nóng)村社會(huì)組織沒有得到充分發(fā)展，在規(guī)模和獨(dú)立能力上都存在較大不足。

三、縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品地方政府供給制度的創(chuàng)新路徑

(一)創(chuàng)新思維理念

要想適應(yīng)供給側(cè)改革的戰(zhàn)略要求，提高縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和效果，地方政府就必須創(chuàng)新思維理念，加快完成角色轉(zhuǎn)變，明確價(jià)值定位。

一方面，地方政府要強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，全面落實(shí)“以民為本”的行政理念。在縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，要深入了解農(nóng)民的真實(shí)需求，廣泛汲取群眾意見，切實(shí)為群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，避免出現(xiàn)因追求面子工程而不顧群眾利益的事情，要讓農(nóng)民群眾充分享受到改革開放的成果，感受到新時(shí)代的利好變化[5]。

另一方面，地方政府在縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的配置上，要摒除以往單一的配置模式，而是要樹立多元協(xié)同供給理念，適當(dāng)下放權(quán)力，允許有條件的企業(yè)和社會(huì)組織參與到其中，構(gòu)建立體化、開放化的公共產(chǎn)品配置體系。另外，地方政府要改變以往壟斷性決策思想，注重農(nóng)民的真實(shí)、多元的需求表達(dá)，并鼓勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策中，以提高縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的民主化水平。

(二)重構(gòu)需求表達(dá)

在縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給實(shí)施中，要想達(dá)到預(yù)期理想的效果，就必須重構(gòu)農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，全面提高公共產(chǎn)品供給的民主水平，這樣才能確保地方政府能夠更加精準(zhǔn)高效地實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，促進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)改革的深入推進(jìn)。

一方面，地方政府應(yīng)進(jìn)一步完善縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品“一事一議”需求表達(dá)體系。在“一事一議”的制度框架內(nèi)，地方政府應(yīng)采取有效措施提高農(nóng)民文化素養(yǎng)，培養(yǎng)提高農(nóng)民的需求辨別能力，在遇到相關(guān)民生問題時(shí)，要及時(shí)通過村民大會(huì)廣泛聽取村民意見，然后在綜合考慮農(nóng)民真實(shí)需求的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定符合最多數(shù)農(nóng)民利益的決策[6]。

另一方面，地方政府要構(gòu)建完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品需要辨識(shí)分析體制。地方政府應(yīng)成立專門部門，就農(nóng)村公共產(chǎn)品需求進(jìn)行科學(xué)辨識(shí)和分析，并建立相應(yīng)的“公共產(chǎn)品”數(shù)據(jù)庫，然后通過對(duì)這些資料的歸類與總結(jié)，對(duì)農(nóng)民實(shí)際需求進(jìn)行優(yōu)先排序，然后根據(jù)地方政府財(cái)務(wù)情況進(jìn)行針對(duì)性供給，優(yōu)先提供農(nóng)民需求最迫切的公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)靈活選擇資本籌備方式和供給主體，以確保公共產(chǎn)品供給的精準(zhǔn)化和高效化。

(三)多元協(xié)同供給

在供給側(cè)改革背景下，地方政府必須堅(jiān)持多元協(xié)同供給的原則，充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織在公共產(chǎn)品供給中的優(yōu)勢(shì)作用，進(jìn)而全面現(xiàn)實(shí)生成的效益空間。

首先，地方政府要充分發(fā)揮自身在公共產(chǎn)品供給中的主導(dǎo)作用。作為社會(huì)管理者，地方政府必須明確自身的主體供給地位，把控好縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主方向，對(duì)供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、體制、保障等進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，并通過政策引導(dǎo)和規(guī)范地方企業(yè)和社會(huì)組織的供給活動(dòng)，完善相關(guān)法律法規(guī)體系和監(jiān)管體系[7]。

其次，地方政府應(yīng)擴(kuò)大市場(chǎng)企業(yè)供給范圍，充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)作用。具體來講，地方政府要對(duì)地方企業(yè)公共產(chǎn)品的供給范圍進(jìn)行合理界定，并放寬水利、交通、信息技術(shù)等領(lǐng)域準(zhǔn)入條件。企業(yè)作為市場(chǎng)的活躍因子，將其引入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，能夠有效提高公共產(chǎn)品供給規(guī)模，同時(shí)可針對(duì)農(nóng)民具體需求提供多元化、個(gè)性化公共產(chǎn)品和服務(wù)。最重要的是，市場(chǎng)企業(yè)的加入，能夠?yàn)榭h域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供強(qiáng)大內(nèi)驅(qū)，并確保能夠時(shí)刻圍繞農(nóng)民真實(shí)需求持續(xù)提供充足的公共產(chǎn)品。

最后，地方政府要積極扶持社會(huì)組織的發(fā)展，發(fā)揮他們?cè)诠伯a(chǎn)品供給中重要的輔助作用。社會(huì)組織具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性，可以有效避免發(fā)生權(quán)力尋租問題，在自我約束方面有著天然優(yōu)勢(shì)。對(duì)此，地方政府在供給中放寬對(duì)社會(huì)組織的限制，更多地賦予其承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能，并構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管體系，在確保社會(huì)組織獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)法治化建設(shè)，進(jìn)而為縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元協(xié)同供給提供重要支撐和保障。

(四)強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管

地方政府在縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新，并積極構(gòu)建動(dòng)態(tài)化監(jiān)管體系，以確保供給過程時(shí)刻處于整體系統(tǒng)狀態(tài)，簡(jiǎn)單來講，就是對(duì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程、使用情況、維護(hù)管理等進(jìn)行全程化監(jiān)管，以確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的高效實(shí)施。

一方面，要加強(qiáng)地方各級(jí)人大的監(jiān)督力度，全面推行事前公示制度，提高供給決策的透明度。對(duì)于部分大型供給項(xiàng)目，必須讓地方各級(jí)人大代表和社會(huì)各界代表人士都參與到具體的監(jiān)督行列，并通過事前公示制度廣泛汲取農(nóng)民群眾的意見，然后在綜合考量各種因素的前提下作出科學(xué)決策，以確保最大程度地符合農(nóng)民利益。同時(shí)，還要全面實(shí)施責(zé)任追究制，要對(duì)在決策時(shí)不顧其他利益相關(guān)者訴求而進(jìn)行主觀臆斷的地方政府工作人員進(jìn)行嚴(yán)厲管控，并對(duì)由此造成重大損害的責(zé)任人員予以法律懲治。

另一方面，要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。全媒體時(shí)代，新聞媒體的監(jiān)督職能得到了前所未有的強(qiáng)化，尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督具有非常強(qiáng)的公開性、廣泛性和公正性，它在縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督中有效參與，能夠全面增強(qiáng)權(quán)力行為公正性，在供給側(cè)改革推進(jìn)中，地方政府對(duì)縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅要借助法律手段確保體制運(yùn)行的規(guī)范性，而且需要新聞媒體在道德層面上進(jìn)行有效約束和鞭策，只有如此才能確?？h域農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的高效生成[8]。

總而言之，要想實(shí)現(xiàn)縣域農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，地方政府就必須加強(qiáng)理念、方法、體制等方面的創(chuàng)新，正視現(xiàn)實(shí)存在的各種問題與矛盾，并結(jié)合當(dāng)?shù)乜h域農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，通過嚴(yán)密的組織和協(xié)調(diào)，創(chuàng)造民主和諧、多維互動(dòng)的社會(huì)環(huán)境，加大對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和社會(huì)組織的扶持力度，構(gòu)建切實(shí)可行的多元協(xié)同供給模式，同時(shí)要重構(gòu)農(nóng)民供給需求表達(dá)，提高公共產(chǎn)品供給的民主水平。最為關(guān)鍵的是，地方政府要進(jìn)一步強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，充分發(fā)揮地方各級(jí)人大和新聞媒體的優(yōu)勢(shì)作用，確保公共產(chǎn)品供給的高效生成。