區(qū)域高速公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址研究及審批流程淺談

為規(guī)劃密切結(jié)合，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》和國(guó)家基本建設(shè)程序的有關(guān)規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建、改建工程項(xiàng)目，在編制、審批項(xiàng)目建議書(shū)和設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的同時(shí)，需完成項(xiàng)目規(guī)劃選址專(zhuān)題。因此，取得建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)是項(xiàng)目開(kāi)展前期工作重要控制因素之一。本文從建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理、選址報(bào)告編制及選址意見(jiàn)書(shū)申請(qǐng)三方面對(duì)區(qū)域高速公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了梳理和闡述。了保障建設(shè)項(xiàng)目的選址和布局科學(xué)合理，并與城市

一、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址管理環(huán)節(jié)常見(jiàn)問(wèn)題及對(duì)策措施

（一）規(guī)劃選址依據(jù)不足或缺失

建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址的直接依據(jù)是依法批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃，主要有城市總體規(guī)劃、綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等。由于近些年社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化水平大幅提升，旅游開(kāi)發(fā)逐漸規(guī)?；纫蛩兀ㄔO(shè)項(xiàng)目選址要求與規(guī)劃不符合或不在規(guī)劃范圍內(nèi)的情況時(shí)有發(fā)生。這種情況下，建設(shè)單位或規(guī)劃選址咨詢(xún)單位往往僅停留在論證建設(shè)項(xiàng)目選址合理性，而不履行規(guī)劃調(diào)整等法定程序，選址合法性不足。

項(xiàng)目規(guī)劃選址方案與相關(guān)規(guī)劃不相符合的情況很多，針對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目而言，主要有三點(diǎn)：

一是相關(guān)規(guī)劃不包含項(xiàng)目：由于相關(guān)規(guī)劃編制年限較早，一些高速公路項(xiàng)目尚未提出，因此，尚未將建設(shè)項(xiàng)目納入相關(guān)規(guī)劃中。

二是建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案與選址方案總體不一致：由于規(guī)劃前期對(duì)項(xiàng)目路線方案研究不夠深入，或尚未進(jìn)行方案研究，僅作為規(guī)劃方案提出空間走向。隨著項(xiàng)目推進(jìn)，建設(shè)方案逐漸成熟，導(dǎo)致與規(guī)劃方案不一致的可能性客觀存在。

三是建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃方案與項(xiàng)目選址方案局部不一致：由于規(guī)劃編制時(shí)建設(shè)方案已經(jīng)基本研究成熟，總體走向和主要控制點(diǎn)基本確定，項(xiàng)目工程可行性研究階段在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更細(xì)致地分析研究時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)與規(guī)劃方案局部不一致的情況。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐加快、人民生活水平的不斷提高，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼，相關(guān)規(guī)劃已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)高速公路建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度。相關(guān)規(guī)劃(總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等)之間應(yīng)重視銜接工作，使各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，形成合力，以統(tǒng)一規(guī)劃依據(jù)。如選址方案與規(guī)劃方案不一致，應(yīng)及時(shí)與相關(guān)規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，再辦理規(guī)劃選址相關(guān)手續(xù)，以保證項(xiàng)目選址合法性。

（二）相關(guān)專(zhuān)題(專(zhuān)業(yè))協(xié)調(diào)性不足

項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告審批前置條件為：規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)、用地預(yù)審意見(jiàn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。另有法律做出相關(guān)規(guī)定但未明確為前置條件：環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持方案審核、防洪影響評(píng)價(jià)、壓覆礦產(chǎn)資源批復(fù)、文物保護(hù)意見(jiàn)、安全預(yù)評(píng)價(jià)、地震安全性評(píng)價(jià)等。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址的專(zhuān)業(yè)綜合性較強(qiáng)，項(xiàng)目方案選址應(yīng)綜合考慮環(huán)境、地質(zhì)、文物、交通、規(guī)劃等因素。選址方案必須有前置條件的支撐，或者說(shuō)必須同時(shí)滿足作為前置條件專(zhuān)題的要求。在實(shí)際操作過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)相關(guān)專(zhuān)題把工程可行性研究報(bào)告推薦方案作為結(jié)論性方案來(lái)進(jìn)行研究，且各專(zhuān)題之間相對(duì)獨(dú)立，協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致規(guī)劃選址科學(xué)性降低。

參照之前安徽省公路工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址審批要件，項(xiàng)目所在地縣級(jí)以上的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)、國(guó)土、環(huán)保、文物部門(mén)對(duì)項(xiàng)目出具初審意見(jiàn)是必備的，不同的建設(shè)項(xiàng)目視建設(shè)條件而定，需補(bǔ)充水利、林業(yè)、風(fēng)景區(qū)管委會(huì)等相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。在項(xiàng)目前期階段加強(qiáng)各專(zhuān)業(yè)間、各部門(mén)間協(xié)調(diào)，根據(jù)各專(zhuān)業(yè)反饋意見(jiàn)調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)方案，正確引導(dǎo)項(xiàng)目推進(jìn)，避免反復(fù)、少走或不走彎路，確保項(xiàng)目規(guī)劃選址符合各專(zhuān)業(yè)要求。

（三）公眾參與度低

公路建設(shè)對(duì)沿線空間資源的分配，通常涉及到沿線利害關(guān)系人的合法權(quán)益，處理好項(xiàng)目建設(shè)與利害關(guān)系人權(quán)益的關(guān)系，對(duì)項(xiàng)目順利建設(shè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定至關(guān)重要。實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)利害關(guān)系人的確定、公示方式的有效、公示內(nèi)容的界定、聽(tīng)證采集尺度把握等方面，不確定性較大。往往以有利于項(xiàng)目推進(jìn)為目的確定利害關(guān)系人、公示方式及內(nèi)容，使得利害關(guān)系人不能得到及時(shí)、正確的項(xiàng)目信息，正當(dāng)訴求無(wú)從送達(dá)或得不到采信，為項(xiàng)目實(shí)施留下社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

如果建設(shè)項(xiàng)目未涉及到保密內(nèi)容的，需及時(shí)向公眾公開(kāi)項(xiàng)目有關(guān)情況，使公眾能夠參與并了解項(xiàng)目，及時(shí)地反饋信息。項(xiàng)目的建設(shè)應(yīng)首先服務(wù)于國(guó)家公共利益、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，慎重選擇項(xiàng)目重要節(jié)點(diǎn)、加大自然環(huán)境、歷史遺存保護(hù)力度；其次，建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)服務(wù)于沿線城鎮(zhèn)居民和各級(jí)政府，保護(hù)社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧，讓沿線群眾共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，項(xiàng)目的建設(shè)不應(yīng)降低人民生活水平；作為項(xiàng)目投資方，業(yè)主利益也需得到保證，在兼顧社會(huì)效益的同時(shí)，盡量使業(yè)主利益最大化。

二、選址報(bào)告的編制環(huán)節(jié)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

（一）技術(shù)路線

整個(gè)規(guī)劃選址報(bào)告編制過(guò)程分三個(gè)階段：

第一階段為準(zhǔn)備階段。主要工作為：研究國(guó)家、省以及項(xiàng)目沿線市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域相關(guān)法律、法規(guī)，公路建設(shè)行業(yè)的相關(guān)政策文件，進(jìn)行初步的工程分析和規(guī)劃選址論證調(diào)查。

第二階段為分析論證階段。主要工作為：開(kāi)展公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，識(shí)別建設(shè)項(xiàng)目所在地與城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的空間區(qū)位，研究建設(shè)項(xiàng)目與城鎮(zhèn)發(fā)展布局的基本特點(diǎn)，制定規(guī)劃選址論證大綱。

第三階段為報(bào)告書(shū)編寫(xiě)階段。其主要工作為：匯總、分析第二階段工作獲得的資料、數(shù)據(jù)，得出結(jié)論，完成公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址論證報(bào)告的編制。

（二）與項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位相互協(xié)作至關(guān)重要

項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位在方案設(shè)計(jì)過(guò)程中多次與業(yè)主、交通主管部門(mén)、沿線政府、各職能部門(mén)溝通、征求意見(jiàn)。按慣例，沿線交通、國(guó)土、環(huán)保、水利、林業(yè)、規(guī)劃等部門(mén)均需對(duì)路線方案出具書(shū)面意見(jiàn)。限于時(shí)間要求或避免協(xié)調(diào)困難，現(xiàn)在通常由政府部門(mén)出具意見(jiàn)。政府部門(mén)的意見(jiàn)行政和法律效力應(yīng)該高于職能部門(mén)，可以代替職能部門(mén)意見(jiàn)。

如果項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告編制單位尚未取得相關(guān)職能部門(mén)書(shū)面意見(jiàn)，規(guī)劃選址論證報(bào)告階段就必須再次征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。隨著建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，沿線政府、相關(guān)職能部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)會(huì)逐漸深入，可能會(huì)對(duì)建設(shè)方案提出新的意見(jiàn)或要求；此外，在項(xiàng)目工程可行性研究階段未得到落實(shí)的意見(jiàn)，也可能在規(guī)劃選址階段重新提出。但由于項(xiàng)目前期研究時(shí)間有限，路線方案如果在研究后期再進(jìn)行大范圍調(diào)整，會(huì)影響項(xiàng)目準(zhǔn)時(shí)開(kāi)工建設(shè)，因此，相關(guān)部門(mén)對(duì)路線方案提出的意見(jiàn)在此時(shí)通常無(wú)法得到落實(shí)，規(guī)劃選址編制單位就需協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)重新出具同意項(xiàng)目路線選址的意見(jiàn)，這為規(guī)劃選址前期編制、協(xié)調(diào)工作帶來(lái)極大被動(dòng)。

（三）沿線政府、部門(mén)出具的意見(jiàn)是否前后一致

政府、部門(mén)正式文件代表一個(gè)職能部門(mén)的明確意見(jiàn)和態(tài)度，是嚴(yán)肅和莊重的。政府和部門(mén)從自身利益出發(fā)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)針對(duì)一個(gè)項(xiàng)目，前后出具多個(gè)文函，且不同時(shí)期出具的文函會(huì)出現(xiàn)意見(jiàn)不統(tǒng)一的情況，這不僅干擾規(guī)劃選址報(bào)告編制正常開(kāi)展工作，也是對(duì)政府、部門(mén)管理職責(zé)的褻瀆。

建議項(xiàng)目沿線政府、部門(mén)對(duì)路線方案出具意見(jiàn)前，應(yīng)召集相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員仔細(xì)研究方案、從促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善交通環(huán)境角度，結(jié)合本部門(mén)專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)及管理權(quán)限，提出合理可行的部門(mén)意見(jiàn)。

（四）沿線規(guī)劃主管部門(mén)意見(jiàn)

安徽省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳核發(fā)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)首要附件是項(xiàng)目沿線所在地縣及以上城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)出具的初審意見(jiàn)。通常縣規(guī)劃部門(mén)意見(jiàn)最能反映沿線地方需求，能最大程度發(fā)揮項(xiàng)目社會(huì)效益。為兼顧地方政府對(duì)項(xiàng)目的支持和地方需求，通?？h規(guī)劃局出具規(guī)劃選址初審意見(jiàn)時(shí)，首先原則同意選址方案，然后再提出意見(jiàn)或要求。如果規(guī)劃部門(mén)出具的意見(jiàn)與項(xiàng)目工程可行性研究階段方案征求意見(jiàn)出具的不同，或提出更多要求，則會(huì)影響選址報(bào)告進(jìn)度甚至需要調(diào)整工程可行性方案，直接影響項(xiàng)目前期工作進(jìn)程。

三、規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)的申請(qǐng)環(huán)節(jié)

高速公路項(xiàng)目規(guī)劃選址意見(jiàn)書(shū)由省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)核發(fā)。新建高速公路項(xiàng)目建設(shè)單位申報(bào)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)時(shí)，除需審查修改后、專(zhuān)家組長(zhǎng)簽字的選址報(bào)告外，還需附要件：①建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)申請(qǐng)表(含電子文件)；②項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)文件或立項(xiàng)依據(jù)；③項(xiàng)目所在地縣及以上規(guī)劃主管部門(mén)的初審意見(jiàn)；④標(biāo)注項(xiàng)目擬選位置的城市總體規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃等圖紙，⑤標(biāo)注項(xiàng)目擬選位置的現(xiàn)狀地形圖(項(xiàng)目擬選址路徑圖) ，并由項(xiàng)目所在地的城鄉(xiāng)主管部門(mén)蓋章予以確認(rèn)。安徽省還需另附以下兩個(gè)要件：建設(shè)項(xiàng)目基本信息登記表；安徽省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃表。

此階段主要關(guān)注點(diǎn)：

1.建設(shè)項(xiàng)目基本信息登記表、建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)申報(bào)表相關(guān)內(nèi)容需一致。尤其要確保業(yè)主名稱(chēng)、項(xiàng)目名稱(chēng)、工程規(guī)模一致。

由于各專(zhuān)題進(jìn)度不一，建設(shè)項(xiàng)目基本信息登記表登記內(nèi)容可能不是建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告終稿內(nèi)容，隨著工程可行性報(bào)告編制逐漸推進(jìn)、深入，根據(jù)各專(zhuān)題反饋意見(jiàn)調(diào)整工程可行性方案的可能性很大，因此，建設(shè)項(xiàng)目基本信息登記表與建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)申請(qǐng)表登記內(nèi)容可能不一致。

2.地市規(guī)劃部門(mén)初審意見(jiàn)

地市規(guī)劃部門(mén)作為地方政府窗口部門(mén)，其初審意見(jiàn)一般與政府意見(jiàn)一致，也是各部門(mén)意見(jiàn)的綜合反映。一般情況下，初審意見(jiàn)分兩部分：①原則同意選址方案；②提出意見(jiàn)或建議。

3.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)

從選址報(bào)告審查到取得選址意見(jiàn)書(shū)，一般周期1～2個(gè)月。一般而言，規(guī)劃選址專(zhuān)家審查會(huì)審查意見(jiàn)不會(huì)涉及到路線方案調(diào)整，對(duì)方案比選、論證提出建議、補(bǔ)充完善相關(guān)內(nèi)容居多。

根據(jù)審查意見(jiàn)將報(bào)告修改完成后即可進(jìn)入報(bào)批流程。參見(jiàn)選址意見(jiàn)書(shū)申報(bào)基本流程圖。

影響此流程因素：

①申報(bào)材料是否齊全。

②是否需要補(bǔ)充、調(diào)整地市規(guī)劃選址初審意見(jiàn)。

③是否需要補(bǔ)充、調(diào)整相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。

④是否需要補(bǔ)充、調(diào)整規(guī)劃選址報(bào)告內(nèi)容。

選址意見(jiàn)申報(bào)基本流程圖

四、建議

為減少選址意見(jiàn)書(shū)申請(qǐng)環(huán)節(jié)不確定因素，加快選址意見(jiàn)書(shū)審批流程，建議：

1.提前介入

由于建設(shè)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)單位在進(jìn)行方案設(shè)計(jì)時(shí)，主要側(cè)重于工程及投資，對(duì)規(guī)劃選址專(zhuān)題要求和流程考慮甚少。規(guī)劃選址專(zhuān)題應(yīng)提前介入建設(shè)方案設(shè)計(jì)，可以盡量減少建設(shè)方案后期出現(xiàn)大幅度調(diào)整。

2.加強(qiáng)溝通

規(guī)劃選址報(bào)告編制過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)各方面溝通，包括選址意見(jiàn)書(shū)核發(fā)部門(mén)、項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)單位、沿線各相關(guān)職能部門(mén)等。工程可行性方案征求意見(jiàn)階段，應(yīng)盡量滿足地方要求，如確實(shí)不能滿足地方要求，應(yīng)與相關(guān)部門(mén)充分溝通，取得相關(guān)部門(mén)同意，并出具書(shū)面意見(jiàn)。

3.地方意見(jiàn)、選址初審意見(jiàn)嚴(yán)謹(jǐn)性

地方意見(jiàn)和選址初審意見(jiàn)內(nèi)容應(yīng)簡(jiǎn)單、明確。同時(shí)，規(guī)劃選址報(bào)告審查中，也應(yīng)該重視對(duì)地方意見(jiàn)的響應(yīng)。如果不能落實(shí)，應(yīng)予以充分論述。